“督政”与“督学”相结合——具有中国特色的我国教育督导制度，本文主要内容关键词为：督学论文,中国论文,特色论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］ G46［文献标识码］ A［文章编号］ 1007-6425(2004)02-0120-05
我国教育督导制度的恢复已有20多年，在具有中国特色的督导制度建设过程中自然应当吸取其他国家在实践中积累起来的经验，但又不可能照搬他们的办法。其他国家的教育督导一般都是以督学（帮助学校提高教育质量）为中心的。我国则要求教育督导既要“督学”又要“督政”，而且在一个相当长的时期里要以“督政”为重点。这是中国教育督导制度的特点。
一、国际教育督导的重点：督学
教育督导制度的建立与西方国家义务教育的普及有关。随着工业革命的发展，实施义务教育成了时代的要求，政府用税收拨款办了一大批公立学校，基础教育成了社会公共事业。政府对这些用税收举办的公立学校负有监督的责任，要保证其所得到的经费得到合理的使用，并能向公众提供相应的教育服务，保证一定的教育质量。这是建立督导制度的原因。
督导机构的设置主要有两种形式。一种是在教育行政系统之外建立督导系统，如英国。英国设皇家督学团，督学由女皇陛下任命。督学深入到学校了解教育的实际情况，督导结束要写出报告，向女皇报告督导的情况，报告同时也交付教育行政官员。督学对学校教育有很大的制约力，因视导报告会影响教育行政部门对学校的拨款。另一种是在教育行政部门内设教育督导，如美国。美国的督学是属于教育行政系统的，督学的任务是深入到学校，帮助学校改进工作。无论哪种形式，教育督导都不赋有行政的权力，他们只起监督的作用，检查实际的教育状况，提出改进的建议。
教育督导是一个工作系统，其内部也有适当的分工。一般来说，全国的或地区性的督学所关注的是全国性的或地区性的教育状况，研究教育发展与改革中的共性问题，向国会（议会）、政府报告情况，提出废除、修改或延续现有的政策的建议，也提出新的政策建议，呼吁社会舆论的支持。处于基层的督学则是面向学校的，他们深入学校，帮助校长开展工作，组织教师培训、帮助教师熟悉课程和改进教学。各级督学关注的重点有所不同，但都围绕着一个中心：教育事业的发展和教育质量的提高。教育督导是国家、教育行政系统了解当前教育状况的“眼睛”，也是制定、推行教育政策的咨询机构、协助系统。
教育督导的工作方法也是在变化发展的，主要的是受两个方面的影响：一是教育管理思想的变化，二是教育评价的理论与实践的影响。
在管理思想方面。早期的教育督导把注意力集中于对学校和教育工作的监督方面。督学代表一定的权力机构，如英国的皇家督学以皇家的名义对学校教育进行监督，到学校检查学校是否在按照工作要求进行工作；美国的督学则代表政府的教育行政部门对学校进行检查。20世纪二三十年代，西方国家的工业管理盛行泰罗制，强调经济效益。受此思想影响，教育督学也把注意力放在提高学校的效益方面，研究如何充分利用学校的各种资源，以较少的成本获得更多的效益。在1950年代以后，西方的管理思想发生了重要的变化，强调管理者要充分重视人的因素，要通过合适的人际关系团结各种力量，共同完成发展教育事业和提高质量的目标。在近几十年里，督学们也注意调整自己的角色地位，而采取同学校、教师协商的办法，督学更多地注意发挥咨询的作用，经常运用提建议的形式帮助学校改进工作。
教育督导开展督导工作的基本形式是教育评价。他们要对学校工作、学校的管理者、教师和学生作出评价。如何进行评价自然要受教育评价的理论与实践的发展的影响。就一般情况来说，在教育评价兴起的早期实行的都是终结性评价。而到1970年代前后，教育评价趋向于多样化，形成了多种评价模式，人们关注得更多的是发展性评价。评价模式的变化与管理思想改变的趋势是一致的。
西方的教育督导已有相当长的历史，在提高公共教育质量方面发挥着重要的作用。他们在实践过程中形成的一些思想、制度以及工作方法，对我国建设督导制度是有参考价值的。
二、我国教育督导制度的特点：重在“督政”
1986年国家教委督导团建立以后就面临着如何进行工作的问题。时任国家教委主任的李铁映批示：要加强执法监督，强化教育督导制度，不仅“督学”，而且要“督政“。当前国家教委督导工作的重点是对下级政府教育的督导。当时正是强调法治的时期，李铁映的意见也是着眼于此。他期望“依法促教，依法办学”。在正式公布的《教育督导暂行规定》中明确地规定：“教育督导的任务是：对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。”按此规定，教育督导对象有下级政府、下级的教育行政部门和学校。教育督导要对他们的工作进行监督、检查、评估和指导。
教育督导要“督政”，要对下级政府进行监督、检查、评估、指导，这是我国的特殊国情决定的。在六届全国人大第四次会议上通过了《中华人民共和国义务教育法》，庄严宣布：“国家实行九年制义务教育”。实施义务教育，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。执行义务教育法，实施普及九年制义务教育成了全国教育界的大事，是“重中之重”。保证“普九”任务的完成，自然成了新成立的教育督导司的主要任务。
“普九”主要是政府行为，需要各级政府切实地承担起责任来，而当时“普九”中存在各种困难也急需政府来解决。主要的困难有以下几项：(1)教育观念滞后，“普九”未能提到省、市、县的重要议事日程。(2)教育经费严重不足，“普九”缺乏经济上的保障。(3)教师的社会地位不高、工资太低，教师队伍不稳。(4)不入学的、入学后流失的青少年人数相当多。这些问题都是要依靠各级政府来解决的。督导司要在“普九”中发挥作用就必须对各级政府进行监督，这就是我们所说的“督政”。
“督政”的职能可以通过两种形式来实现。第一种形式是配合全国人大对有关的教育法律的执法情况进行监督、检查。例如：1986年和1988年，配合全国人大先后在江苏等六省检查《义务教育法》贯彻执行情况；1991年至1992年，配合全国人大教科文卫委员会对全国29个省市自治区贯彻实施《义务教育法》情况进行检查；1996年根据全国人大对《教育法》进行检查的决定，对部分省进行了执法检查，等。这种检查是以人大为主的，教育督导处于配合的地位。第二种形式是教育督导单独进行。教育督导是受同级政府的委托，根据教育法律、教育政策以及教育事业的规划等对下级政府及其教育行政部门的执行情况进行检查、监督。这种检查因是受同级政府委托进行的，因而带有权威性，它又是由专业的督导部门和督学进行的，具有很强的专业性，所检查的项目都属于当前教育工作中的难点、关键，又具有很强的针对性，所提的检查指标具有一定的超前性因而有导向的作用。这种督导在促成“普九”目标的实现和提高教育质量方面具有特别重要的意义。国家教育督导团（原国家教委督导团）建立后进行的两项重要活动具有特别重要的意义。
第一项是对全国中小学教育工作开展“五项督导检查”（即“五查”）及“五查”复查。
1989年初，受国务院委托，由国家教委牵头，有关部委参加，对各省（自治区、直辖市）的中小学教育工作进行五项督导检查。这次检查有很强的针对性，主要是针对当时中小学存在的问题。原国家教委的《关于对中小学教育工作开展五项督导、检查的通知》中将其归结为“五查”：查教育经费增长政策和教师经济待遇的落实情况；查校舍中危房的改造情况；查中小学学生流失的制止情况；查乱收费现象的纠正情况；查《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》初步贯彻情况。
“五查”是分两次完成的。1989年下半年对26个省、自治区、直辖市进行了检查。1990年又对黑龙江、天津等6个省、市进行了检查。督导结束都写出了督导检查报告，既肯定成绩，同时针对存在的问题提出建议。在1990年写成的《关于中小学教育工作五项督导检查的报告》中称：中小学德育工作得到加强改进；教育经费增长的政策基本落实；中小学教师的工资和社会福利待遇有了不同程度的提高；中小学校校舍危房改造工作成绩显著；小学生流失已初步得到控制，初中学生流失率仍居高不下；乱收费问题有所纠正。但是，问题仍然存在。报告建议：要进一步提高对加强中小学德育工作重要性的认识，把德育放在学校工作的首位贯穿于学校教育的全过程；中央和地方各级政府要落实优先发展教育事业的方针，确保“两个增长”政策的落实，提高教育拨款在财政支出中的比重，提高公用经费在教育事业费中的比重；加强师资队伍的建设；进一步落实和完善分级办学、分级管理的体制；建立和强化教育督导制度[1]。
这次检查是中央对省级政府的督导、检查，也推动省级政府对下级政府的督导和检查，是教育督导“督政”的一项实验。各级政府对此都是十分重视的。“督政”的效果也是很好的。各级政府都集中解决了一批问题，为实现“普九”任务奠定了较好的经济、物质和制度方面的保障。
由于所查内容并不能在短期得到解决，而这些问题又是必须解决的，1994年，国务院委托国家教委会同全国人大教科文卫委员会、全国政协科教文卫体委员会，在全国范围内组织开展基础教育“五项内容”的督导检查。即：查中小学德育工作薄弱局面改变情况；查教育经费增长政策和教师经济待遇改善政策的落实情况；查校舍中危房改造任务的履行情况；查中小学学生流失的制止情况；查乱收费现象的纠正情况。
第二件是开展“两基”的评估验收。
按照国家计划，我国要在20世纪末实现“两基”。为了检查目标的达成度，需要有一个评价的标准和验收的制度。教育督导团在这个方面发挥了重要的作用，先拟定标准，确定验收的制度，最后发布已经验收通过的名单。
经过几年的验收，截止2000年底，全国共有2541个县（市、区）及行政区划单位实现“两基”，有243个县（市、区）及行政区划单位基本普及初等义务教育和按要求扫除青少年文盲。北京、天津、上海、江苏、广东、浙江、辽宁、吉林和福建9个省全部实现了“两基”。世纪之末，我国庄严宣布已基本完成了“普九”的任务。
十多年宝贵的经验证明：第一，教育督导要“督政”是一项正确的抉择。教育的发展与教育改革离不开各级政府的领导与支持。监督各级政府履行其职责，实际领导教育事业的发展和教育改革是十分必要的。教育督导“督政”也是可行的。我国是在中央政府集中领导下的地方分权，中央政府在全国有着极高的权威性。教育督导受同级政府的委托对下级政府的教育行为进行监督是顺理成章的，也是为各级政府所能接受的。第二，教育督导的“督政”要贯穿于教育发展与教育改革的全过程，特别要抓好两头。一旦人民代表大会、国务院通过、颁布了新的法律、法令、政策，制定了新的教育事业发展规划和教育改革的方案，教育督导部门就要拟订出相应的可以测定的行为目标，监督下级政府采取相应的行动，克服教育发展与教育改革中的障碍，以保障法律、法令、政策、规划的实现。后期则应将预期达到的目标具体化，列出分项的测定目标，并以此为标准检查实际完成目标的广度、深度，以保证目标的彻底实现。
教育事业的发展与教育改革是一项长期的任务。原有的目标实现了，就要拟定新的目标。教育督导则要不断地跟进。“督政”将是我国教育督导工作要长期坚持的特点。
在新的世纪里，我国基础教育面临着新的挑战，要在初步实现“两基”的基础上，努力巩固并逐步提高“两基”的水平和质量，进一步扩大九年义务教育的人口覆盖率，使初中毛入学率达到90%以上，辍学率控制在3%以下，青壮年非文盲率保持在95%以上。各地要按照实际情况确定目标。
实现上述目标对国家的经济建设和社会发展具有重大战略意义，实现这些目标又是一项十分艰巨的任务，需要从中央到地方的各级政府加强对教育工作的领导，并采取措施保障、支持教育的改革和发展。各级政府在保障、支持教育的改革和发展方面又各有其职责。以义务教育为例。国家确定义务教育的教学制度、课程设置、课程标准，审定教科书。中央和省级人民政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度。省级和地（市）级人民政府要加强教育的统筹规划，搞好组织协调。在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要。县级人民政府对本地农村教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。乡（镇）人民政府要承担相应的农村义务教育的办学责任，根据国家规定筹措教育经费，改善办学条件，提高教师待遇[2]。
各级政府的职能明确之后，教育督导就要按照授权对下级政府的教育工作进行监督。“督政”也就有了新的内容和新的要求，教育督导需要与日俱进。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中“国务院对教育督导工作的要求”为：“加强和完善教育督导制度。坚持督政与督学相结合，继续做好贫困地区‘两基’评估验收工作，保证验收质量；对已实现‘两基’的地区，建立巩固提高工作的复查和督查制度。积极开展对基础教育热点难点问题的专项督导检查。在推进实施素质教育工作中发挥教育督导工作的保障作用，建立对地区和学校实施素质教育的评价机制。”
三、教育督导的基本任务：“督学”
各国的督导都是把督学作为基本任务的。督导机构的工作人员都称为督学，其任务是对学校教育工作进行监督、检查和指导。我国的教育督导也是必然要承担起“督学”的任务的。教育督导对学校教育工作的监督、检查主要有两方面的任务。
第一，要检查学校是否具备了基本的办学条件。
《中华人民共和国教育法》的第二十六条对办学的基本条件有明确规定：有组织机构和章程；有合格的教师；有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；有必备的办学资金和稳定的经费来源。
《教育法》的规定适用于各级各类学校，针对具体学校则需要将标准具体化。其具体标准也是可变的，要随着国家的发展而逐步提高。以中小学的教师任职资格为例。在1993年公布的《中华人民共和国教师法》里规定：取得小学教师资格应当具备中等师范学校毕业及其以上学历；取得初级中学教师、初级职业学校文化、专业课教师资格，应当具备高等师范专科学校或者其他大学专科及其以上学历。而在2002年教育部印发的《基础教育工作分类推进与评估指导意见》中则作了这样的规定：到2005年，已实现“两基”的农村地区，新补充小学教师具有专科以上学历者，新补充初中教师具有本科以上学历者分别达到50%以上；大中城市和经济发达地区新补充的小学教师具有专科以上学历者，新补充的初中教师具有本科以上学历者力争达到80%以上。标准的提高显示着时代的发展。
教育部要根据《教育法》的规定、学校教育工作的实际需要和现实的可能性，具体拟定学校的办学标准。教育督导则是根据教育部的规定，对学校作实地的考察，认定学校是否达到了国家规定的标准。
第二，检查学校的教育、教学工作。
学校一经批准设立，就应承担起其应尽的法律义务。《教育法》规定学校及其他教育机构应当履行下列义务：(1)遵守法律、法规；(2)贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量；(3)维护受教育者、教师及其他职工的合法权益；(4)以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供方便；(5)遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目；(6)依法接受监督。学校要履行自己的义务，不断地改进工作，提高教育质量。教育督导则是考察学校的工作，监督学校履行既定的法律义务。
综合上述两个方面，我们大致可以列出教育督导在督导学校时应当考察的纲目。主要的是：办学方向；管理体制和领导班子；教师的管理与提高；教育教学工作；行政工作的常规管理；办学条件；教育质量。在1997年发布的《普通中小学督导评估工作指导纲要（修订稿）》所列举的就是上述的几个方面。
教育督导对学校的检查可以是全面的，也可以仅是其中的一个方面。督导的目的是根据教育法律、政策的要求检查工作，督促学校提高教育质量，实现素质教育的目标。
四、“督导”与“督学”的结合
“督政”与“督学”是中国教育督导的两项工作，要把这两个方面结合起来。在处理两者关系时，有一些问题是值得研究的。
首先要明确“督政”与“督学”的内在联系。
在“督政”时必须要“督学”。政府及其教育行政部门对教育工作的领导是否到位，是表现在学校工作中的。如果教育督导在“督政”时不到学校进行实际的考察，就无法了解政府及其教育行政部门工作的实际情况，就会轻信汇报，以致做出错误的判断。但由于主要目的是“督政”，其关注的重点必然是与政府及行政部门有关的事例而非学校工作的全貌。他们所考察的学校也是有限的，属于抽查的性质。同理，“督学”的过程必然也是“督政”的一部分。从一所学校的办学条件上，可以考察政府和教育行政部门是否尽到了为学校教育提供了必要的保障；从学校的成绩和存在的问题中，可以发现政府和教育行政部门的政策水平、业务水准和办事效率。“督学”的过程是对个别学校进行督导、检查、评定的过程，也是发现相应的政府和教育行政部门经验和问题的过程。
其次，在一段时间里可以以一个方面为重点。
我国督导制度建立以后，曾确定在一个相当长的时期里，教育督导要以“督政”为重点。这是我国的特殊国情决定的，如果“普九”工作得不到各级政府的支持，得不到必要的经费投入和相应的办学条件，“普九”任务是无法实现的。“督政”工作的开展推动了“普九”任务的完成。在“普九”基本完成、人学条件得到初步改善以后，督导工作的重点必将发生变化，在“督政”的同时加强“督学”，把“督政”与“督学”结合起来。
再次，各级督导可以有所侧重。
我国已建立了中央、省、地、县四级督导制，这几级督导机构之间逐步形成了一定的分工，可以相互配合。
国家教育督导团主要是依据国家的教育法律、法规、方针、政策，制定教育督导与评估工作的方针、政策、规章和有关文件；组织国家督学对省级地方政府及教育行政部门进行督导、评估、验收、检查；指导各地的督导工作。其工作必然偏于宏观方面，在“督政”方面可以发挥更大的作用，对具体学校的督导就不可能很多。
省、地区级的督导机构主要是对所辖地区贯彻执行教育法律、法规、方针、政策的情况进行督导、检查；对下级人民政府及有关职能部门履行教育职责的情况进行检查；对所举办的学校进行督导。其“督学”的任务比国家督导团更为繁重而具体。
县级督导机构是基层的督导机构。在“以县为主”的教育管理体制下，县在“普九”和提高义务教育方面负有主要责任。县级督导的重点必然在县区内各种学校，要检查他们贯彻教育方针，实施素质教育，提高教育质量的状况。县级督导机构当然也要了解乡政府、村民委员会对学校教育的支持情况，督促他们支持学校办学。但县级督导机构的重点必然放在“督学”方面。
四级督导机构各有重点，相互协作，共同配合，就可以使“督政”和“督学”很好地结合起来，以推进我国教育工作的持续健康发展。