《世纪之交的珠江三角洲行政区划》与《现代化的陷阱》，本文主要内容关键词为：世纪之交论文,行政区划论文,陷阱论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
不知从何时起，一些爱好自然地理和善于观察山川形变的有心之人，已看到地表上由江河大海的淤积所造成的各种差异，将人类聚居生活的地方依地名和距离，进行了当今人文地理学般的那种思考和概括，并给我们留下了至今仍感生动亲切和富有联想的自然与历史的启迪。如口口相传并被近现代地理学家写入各种地理书中的长江三角洲，珠江三角洲，黄河三角洲，便是这样集发育过程，地貌特征，水系特色，自然环境，地域范围，历史演变，民俗文化，人口分布和经济概况等等这些被专家、学者绝对忘不了的描写而为人所熟知的地方。
冠名为三角洲的地区，从自然地理、经济地理、人文地理方面看，有大小、广狭之分。一般的旅行者，或因公因商前往这一地区的人，绝不会说我到过长江三角洲或珠江三角洲，而只能说，我到过上海或到过广州。而有地理学方面素养的人，则会在说这话的时候，自然而然地将自己锁定在一个更大地理范围的区域，即广义上的自然地理之内。以珠江三角洲为例，从自然地理的广义上说，是指广东省西、北江、东江包括潭江、绥江、流溪河、增江等在珠江河口湾内堆积而成的复合三角洲。这个复合的三角洲，不但是华南最大的平原，在我国也属第二大三角洲。从狭义上说，珠江三角洲仅以北起西、北二江汇流处的贤滘、流溪河鸦岗、东江石龙东的园洲及潭江石咀以下的网河三角洲平原为指，面积约有8601平方公里。若以更为确切且人们业已习惯的行政地理来划分，珠江三角洲则只有佛山、江门、中山、珠海四市市区和番禺、南海、顺德三市及斗门县的全部，广州、东莞、深圳、三水、高要、高明、鹤山、开平、增城等市的一部分方能入围算数。而该范围的这一三角洲，则常被人们称为“小珠江三角洲”。由此可见，广义和狭义，自然地理和行政地理的差异竟有多大！而这些地域范围内的差异，往往需要专门家们的指点迷津，局外人才能知晓其中的大小，遥领和实指。从这个层面上说，由广东省和香港城市大学的教授、专家、学者、行政区划工作者共同撰写的《世纪之交的珠江三角洲行政区划》一书，不但是一本突出总结改革开放以来，珠江三角洲地区行政区划发展简史的好书，而且还是融珠江三角洲地区自然地理、经济地理、人文地理于一体的常识性读本。
广东能有这样一本区域性的行政区划研究专著的出现，并不令人感到特别惊讶。因为整个80年代，珠江三角洲不但是我国经济增长最快的地区，而且社会发展也以前所未有的速度令国人和世界刮目相看。进入90年代，珠江三角洲虽然已不是我国唯一的经济热土，但仍以其兼容包蓄的精神，创造着经济可持续增长和社会可持续发展的奇迹。先有实践，后有理论作总结，这也是广东许多学者一惯坚持实践是检验真理的唯一标准的一种理念操守。这本书的出现，我想亦是如此的路径。我还想，但凡到过“珠江三角洲”的人，恐怕都有这样一个共识，那就是这里的城市化水平远远高于其他地区。其实每年广州不堪重负的民工潮，并不都是集中在广州，而是再分流到以广州为中心的其他中小城市的。换句话说，是从珠江三角洲的各个中小城市，集聚到广州，然后再分流到各自的目的地的。可以说，正是密布在珠江三角洲上的这些中小城市，才使珠江三角洲由地缘优势进一步扩展为人缘优势的。那么，这些城市是怎么建立起来的？对珠江三角洲的经济发展有多大的促进作用？《世纪之交的珠江三角洲行政区划》给了我们极富专业素养和很有启迪意义的回答。
经济学家何清涟女士在其新近引起知识界广泛影响的《现代化的陷阱》一书中，对我国农村城市化的发展道路，有一段很值得我们行政区划工作者和理论研究者思考的话题。她说：“中国农村城市化道路始于80年代初期。可以说这条道路上有三个里程碑：在1979年《中共中央关于农业发展若干问题的决定》中，我国政府第一次用中央文件的形式提出了农村城市化的思想；1984年，中共中央发出了一号文件，允许农民进集镇经营二、三产业，但国务院发的《关于农民进集镇问题的通知》中规定不许进县城，有些大胆一点的省自行开了口子允许进县城；1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干决定》中提出，改革小城镇的户籍管理制度，是推动中国城市化的三个里程碑。经过15年的曲折发展，一大批繁华的小城镇崛起，尤其是珠江三角洲和长江三角洲，小城镇的发展特别迅速。必须指出的是，这三个文件中用的‘允许’一词，多少表明了中国农村城市化的被动特点。中共中央制定这三个文件时，不得不考虑中国城乡经济差距大，现有城市就业扩张能力和基础设施承载能力有限等客观因素。也正因为如此，中国至今还保持着典型的城乡分立的二元社会结构”。在这里，我们不得不佩服何清涟女士对我国“农村城市化”被动特点的敏锐洞察力；她对这一问题所得出的结论——我国至今还保持着“典型的城乡分立的二元化社会结构”，也是客观事实。问题在于，我国近15年来并没有以“农村城市化”作为提高我国城市化水平的发展战略，实行的完全是以“城市带动乡村”的撤县设市模式。《世纪之交的珠江三角洲行政区划》一书，对此有完整详细的资料可供佐证：1979年3月，宝安县改设为深圳市（地级）， 珠海县改设为珠海市（地级）；1983年，中共中央、国务院发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，同年12月，广东省就撤销了佛山地区，实行市领导县体制，清远、佛岗划归广州，斗门划归珠海，同时撤销中山县，设立中山市（县级）；1985年9月撤销东莞县， 设立东莞市（县级）；1988年7月，撤销惠阳、肇庆地区，将惠州、肇庆、中山、 东莞4个县级市升为地级市；1992年，撤销台山、顺德、番禺、南海、 新会县，分别设立台山、顺德、番禺、南海、新会市（均为县级）；1993年，撤销开平、三水、花县、高要、鹤山、四会、增城县，分别设立开平、三水、花都、高要、鹤山、四会、增城市（均为县级）；1994年，撤销恩平、从化、高明、惠阳县，分别设立恩平、从化、高明、惠阳市（县级）；1995年，撤销陆丰、信宜县，分别设立陆丰、信宜市（县级）；1996年，撤销南雄县，设立南雄市（县级）。
在这里，我们可以清楚地看出，从改革开放以来，珠江三角洲的行政区划进行了一系列变更、改革和调整。正是经过这一系列的变更、改革和调整，才有了目前我们看到的小珠江三角洲那连绵成片的城市群。而县级以上的行政区划变更和调整，是要经各级人民政府和国务院批准的。既然国家和各省市（区）都有专门的机构和工作人员在作这件事，那么，这也是我国由被动的农业人口占很大比重、主要依靠手工劳动的农业国，主动地逐步转变为非农业人口占多数、包含现代农业和现代服务业的工业化国家的一个基本思路。至于小城镇的迅速发展，也是国家考虑到现有城市就业扩张能力和基础承载能力有限等客观因素，在逐步推行以市管县和镇辖村的政区管理体制的同时，实施控制发展特大城市和大城市，合理发展中小城市，大力发展小城镇的战略方针的成功体现。
那么，何清涟女士何以将“农村城市化”与中国城市化问题等而看之呢？我以为中国在城市化过程中，至少有如下两个方面的问题，容易让不太熟悉我国城市化实际操作的局外人士产生疑义：
一、新设的市，非农业人口的比率太低，从事农业生产的居民太多。据广州地理研究所副研究员陈铭勋、黎云的研究表明，广东33个县级市中，1996年只有三水市的非农业人口比重超过50%，其余县级市绝大部分低于40%，而且有11个低于20%。应该指出的是，非农业人口统计可能未包括所有已洗脚上田、从事工业和服务业，但仍住在农村的农民，以及居住一年以上的外来人口。因此比之实际情况可能是偏低的。但是，即使加上这些人口，多数县级市的非农业人口比率仍然不会超过50%，不符合多数居民从事非农业的城市和建制市的内涵。广东尚且如此，其它省区的县级市和地级市的非农业人口的比重就更低了。据1994年的统计，同为沿海较发达地区的江苏、山东、浙江三省，有一些县级市的非农业人口比重竟然低于10%，而江苏省的淮阴市，非农业仅占总人口的不到3%。
二、建成区面积太小，市域范围却很大。广东33个县级市的建成区，面积最大的高州市为18平方公里，最小的普宁市为6平方公里多一点 。市域面积均为建成区的百倍以上，其中连州市达339倍， 最小的鹤山市也达115倍。我想， 广东甚或其它省市的市域面积大于建成区面积的这一大块，说白了，就是城市里的村庄。正因为我国城市化进程中出现的这两大问题，所以被国内外一些专家称为“假性城市化”、“县市化”也就不足为怪了。何清涟女士所说的“农村城市化”问题，是不是与我国农村人口城市化的现实要求相差较大才提出的？这里面是否也有“现代化的陷阱”问题存在？我不好随便猜疑。但《世纪之交的珠江三角洲行政区划》一书的作者，在书中所特别指出的“市”和“城市”概念在推行县改市过程中的混淆；城乡差别模糊，城市人口和市区面积统计上的令人费解；上下利益冲突，并未真正解决城乡分割的局面；行政区划层次多，管理幅度小，违反国家的宪法，明虚实实的四级、五级、甚至六级七级的现象长期得不到解决；一些大城市盲目为大而大，圈地扩区的欲望欲罢不能；现行的行政区划体制与政治体制的改革不协调；已达相当规模的建制镇为何不能设市等等，都与何清涟女士的思考不谋而合。区别仅在于何清涟女士是从上往下看，而《世纪之交的珠江三角洲行政区划》是从下往上看。而且是对“农村城市化”问题的一种细化，一种补充。当然，何清涟女士关于我国“农村城市化”的思考，于我国实际操作的城市化道路并不完全是同一条路径；与《世纪之交的珠江三角洲行政区划》这种极专门的著述，也不完全是同一回事，但这并不妨碍我们充分肯定党的十一届三中全会以来，通过思想解放运动，在城市化进程中取得巨大成就的同时，将羁绊着我们向现代化更快迈进的各种深层次问题展示出来，并给予向纵深拓展的思考。所以我是很推崇《世纪之交的珠江三角洲行政区划》这本书和何清涟女士在《现代化的陷阱》中关于“农村城市化”问题的思考的。
我不敢说何清涟女士将中国城市化问题与“农村城市化”合而为一是十分准确的，因为她与我国在1984年和1986年正式发布的设镇、设市标准及1993年国务院批转民政部《关于调整设市标准报告的通知》，有着视角和定位上的一些偏差。如珠江三角洲新设的16个市的经济发展情况，无论是工农业总产值，还是国内生产总值和地方预算内财政收入，均有超过三位数的骄人增长。但她的思考至少可以给我们行政区划工作者一个提示，这就是：在我国的城市化过程中，不管是继续撤县设市也好，减少行政层级也好；国际大都市也罢，发展城市空间也罢，都要把更为需要转移到城市的农村人口，当作我们城市化的主角来考虑，来运作。
关于什么是城市化问题，国内外学者对此的认识并不完全一致，但以人口作为主要衡量指标，则是趋同一致的。《世纪之交的珠江三角洲行政区划》对此有着很好的论述。据国家统计局1997年公布的数字，1996年我国的城镇人口为35950万人，占全国总人口的29.4%。另据戴均 良先生的《关于我国城市化问题的几点看法》（《中国方域——行政区划与地名》1998年1期）：“1996 年设市城市和建制镇非农业人口为27620万人，据此测算城镇近郊居民约为5500万； 常年居住在小城镇的乡镇企业职工约占乡镇企业职工总数的1／3，约3200万人；进城务工经商的民工8000万。但进城经商务工的民工流动性很大，在城镇有相对固定居住地点的民工大约只有半数，约4000万人。这样，我国目前在城镇工作和生活的人口至少有4亿，约占全国总人口的33%。另外，全国3万个乡政府驻地的小集镇非农业人口有2000万。这样，全国城镇人口有4.2 亿，约占全国总人口的35%。”那么，我国完成农业国向现代化的工业化国家的转变，城市化的最高水平是多少？《世纪之交的珠江三角洲行政区划》一书的作者和戴均良先生都认为，根据城市化的一般规律，参考国外城市化程度较高国家的经验，特别是从我国国情出发，我国城市化最高水平最好控制在75%左右，最低不宜低于70%，最高不宜超过80%。据测算，我国人口最高峰是16亿。如果我国的城市化水平为75%，那么城镇人口将是12亿，农村人口是4亿。 这个城乡人口比例不仅符合我国农业的需要，也与发达的工业化国家所应达到的城市化水平相一致。
蓝图总是美好的，但实施起来还是任重道远的。且不说我国的城市化道路还有多远，就是我国现有城镇能否接纳早已进城务工的农业人口，也是说起来简单，做起来非常不好办的一件事。好在许多有识之士已经开始认识到，在我国的城市化建设道路上，正视问题，提出问题也许相当痛苦，但总比环顾左右而言他要好受得多；反思我们在现代化进程中走入的部分误区、盲区，虽然多少有些悲哀，但总比一成不变，举足无措要少许多愚蠢。
处在世纪之交的珠江三角洲行政区划，无论从实践上，还是理论上，都已打下了很好的基础。在21世纪即将来临之际，如何力避假现代化的陷阱，如何坚守实践是检验真理的唯一标准，如何以一个区域为解决我国城市化建设中出现的共性问题而提供范例，再创用过去来阐明现在的思想解放之路，是每个愿对国家和人民负责，并以此为己任的行政区划工作者热切的期盼。