公共利益的必要性与充分性之争：个案分析，本文主要内容关键词为：公共利益论文,必要性论文,个案论文,之争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引论
早在二百四十多年前①，卢梭就对“公意”与“众意”进行过经典性的区分，并铸就了“公共意志”、“公共利益”作为政治生活终极评判标准的地位。如今，“公共利益”就像一个“幽灵”，游荡在公共政策与公共管理的上空。称其为“幽灵”，一方面是因为它充满争议和难以把握。自古至今，还没有谁给它下过一个得到公认的可操作性定义。或许正如特里·库珀所言：“要想给出一个能得到理论界或实际工作者公认的‘公共利益’定义，是不可能的。”②另一方面是因为它始终萦绕在人们的脑海中：从古至今，它像精灵一样支配着我们关于公共部门之一切行为的正当性的论证，充斥于各种政治宣讲之中与争论之中。③
在理论界，对于“公共利益”作为一个学理概念，有两种基本态度：一类是正视这一“幽灵”，积极探索其现实形态与实现机制。美德论者相信公职人员的美德是公共利益的最终保障，因此关键是如何将好人选上政治舞台、如何确保培育和保护官员的优良品德。这种观点的思想渊源可以追溯至亚里士多德的德性论。与此相反，人性“幽暗”论者倾向于认为，官员的美德不仅不可靠——充满着偶然性，而且经常被其本质性的对立面所压倒——官员也是“经济人”，追求个人利益和狭隘利益的最大化是其首要目标。因此，他们主张“用利益集团间冲突后形成的妥协取代开明的和蕴涵公共精神的政策”，用利益相关者之间的妥协与共识作为公共利益的实现机制。当然，更为理想的机制是公民“一致同意”的机制。
无论是幽暗论者还是美德论者之间有着多大的不同，但他们之间存在着一种“重叠共识”，那就是他们都把“公共利益”看作政治与行政的目标追求和评判标准。然而，也有极少数学者认为“对于现在通行的理论与方法来说，‘公共利益’既不会增加也不会减少任何可以用于分析政治行为的理论与方法。”④换句话说，“公共利益”只是一个没有任何实际意义的文字游戏。
那么，“公共利益”到底是一个实实在在的“幽灵”，抑或只是学者虚构的只存在于书本上的空洞概念？假设它真是一个实实在在的幽灵、一种公共生活的实践“共识”，它是否具有充分的“法力”统摄人们的心灵，不计个人得失地致力于公共利益的实现，抑或成为某些狭隘意志和利益的合法性幌子，或者受到其他正当性的挑战？又有哪些正当性可能构成对“公共利益”的充分性的合理挑战？……对于这些问题，我们固然也可以用人文科学的方式进行演绎，然而，抽象地演绎“公共利益”的逻辑，可能如前述那样走向两极化的意识形态：怀疑论vs.绝对论。较为合理的研究态度是，把“公共利益”当作一个反思性的实践概念，发挥“实践理性”，进行具体的政策学分析。所谓“反思性”，按照吉登斯的说法就是，对社会事物的判断要由具体时空信息而不是既定的行为模式构筑而成；所谓“实践理性”，按照亚里士多德的观点就是，要根据具体情景、场合、时机的情景性，分析与判断公共政策制定过程中的公共利益问题。为此，笔者特别挑选了Z市裕达文化广场拆迁案，对这些问题进行实例性的阐释。分析的结果发现：(1)“公共利益”确实是公共政策话语实践中的一个关键概念，充满着道德统摄力，为政策所有当事人所认同并成为其说事争利的道德辞令；(2)“公共利益”作为公共政策正当性辩护的充分性，尽管没有受到公开挑战，但实际上受到各种其他理由的有效质疑。概言之，公共利益是公共政策正当性论证的必要条件，甚至是首要的、根本性的标准，但不是唯一的、充分性的条件和标准。“必要性”构成了人们的原则性共识，使得争议得以在“公共利益”的名义下发生，“非充分性”导致了人们对此话题的分歧和争议。
案例⑤
1998年3月5日，《河南商报》报道了Z市将兴建裕达文化广场的消息。报称，该广场总面积达12620平方米，由市政府与港资合作开发：政府出资1000万元，港资河南裕达置业有限公司出资5000万元。按照规划，该广场的建设需要拆迁包括裕达国贸大厦旁边的7幢楼房及部分其它民居，其中包括住户为散户及水利部水工金属结构质量检测中心职工（以下简称“质检中心”）所购买的裕达花园17号、18号商品楼。得知此消息后，质检中心职工人心惶惶，于是以中心名义发文给裕达公司要求尽快给住户交底，以求共识。其后，裕达公司副总经理以个人名义回函，称此为政府行为，具体内容无法透露。
6月2日，“Z市裕达广场工程建设指挥部”和裕达公司召集17号、18号楼住户开会，告知住户，要在6月30日以前拆除17号、18号楼，到会住户就此事当场提出了诸多质疑。6月8日，裕达广场指挥部发布、张贴了《城市房屋拆迁公告》，正式开始拆迁。双方协商未果，6月16日质检中心及单位职工遂向河南省高级人民法院提起行政诉讼，状告Z市人民政府、Z市城市规划管理局、Z市拆迁办等单位，要求撤销其对原告住宅的规划及拆迁行为。河南省高级法院6月18日立案。自6月26日起，17号、18号楼的有线电视、电话、天然气、电力、供水先后被停止，17号、18号楼住户生活设施完全瘫痪，住户对政府不考虑住户生活，停水、停电表示强烈不满，并向法院呼吁解决。至7月10日止，水、电、有线电视、电话先后恢复，而天然气直至8月5日才恢复。
（一）住户：拒绝拆迁的理由
17、18号楼的住户之所以拒绝拆迁，是因为他们与市政府等有关方面关于这两幢楼的拆迁规划及补偿安置问题存在争议。住户们对建设裕达广场的合法性、合理性和正当性都提出了质疑：
首先，住户认为，政府规划、拆迁住房的行政行为的合法性值得推究。《河南省<城市规划法>实施办法》第十三条规定：“城市近期建设规划，期限一般为5年，主要对近期内发展布局和主要建设项目作出具体安排。”而裕达花园17号、18号楼的规划是1995年做的，是市政府批准商品房的长期规划，为什么还不满三年就重新规划？这是否符合规定？
此外，住户们还认为政府有关部门有执法犯法的嫌疑。我国有关法律规定，开发商出售住房的同时，已转让了房屋占用范围的土地使用权。然而，裕达公司却与Z市市政管理委员会签订土地转让合同，将包括裕达花园17号、18号楼在内的3728平方米土地使用权无偿转让给了Z市市政委员会，由其按拆迁法予以拆迁，用于规划建设公益性绿地广场。合同签字日期为1998年1月5日，这意味着17号、18号楼住户当时毫不知情。由此，住户们禁不住质疑，专门从事市政管理的市政管理委员会，为何明知不可为而为之背着权益人与开发商签订违法协议？
其次，住户认为，拆迁补贴方案不合理、显失公平，难以接受。住户们说，在95年售房时，裕达公司一再强调，裕达花园地处黄金地段，升值很快，97年验收房子时公司方面声称当时房子价值已超过每平方米3000元。然而，召集拆迁安置时，按照Z市政府的安置政策，由市政府每平方米补偿1300元，再由裕达公司补贴1000元，以补足原2300元的购房价，装修不作补偿。住户们认为，不考虑他们刚刚才完成的装修及三年来商品房升值等因素的拆迁补偿政策显然是不合理的，断难接受。
第三，据Z市政府有关拆迁文件，拆迁市民新居，建设文化广场主要是为了“拆墙透绿”、“还绿于民”的公共利益的需要。然而，住户认为，裕达广场建设只是打着“公益事业”幌子谋求企业商业利益。《Z裕达文化广场设计说明》中写道：裕达文化广场是裕达文化的重要组成部分，与裕达国贸大厦有机组合在一起，相映生辉，浑然一体。事实上，裕达公司出资该广场总投资的六分之五，高达5000万元。由此，住户认定，裕达广场项目，实质上是裕达公司借用行政手段，为改善其所有的裕达国贸大厦周边环境从而促进其销售和升值而进行的商业项目。如果是这样，为何市政府要冠以“公共利益”、“政府行为”之名目，公然以强力迫使百姓为商人作“贡献”？住户们对此表示“难以理解”。质检中心的住户还表示“我们大都是高级工程师，为水利事业奉献多年，如果政府确确实实是在为民谋福利，依法行政，我们当然愿意支持，牺牲一些自己的利益也没有关系。然而事实却并非如此。我们只有拿起法律武器，维护自己的权益。
引起正当性怀疑的另一原因是：18号楼是1995年10月以后，水利部质检中心职工以每平方米2300元的价格从裕达公司购买的期房，1997年7月至1998年3月才陆续装修入住。距裕达花园仅数百米，就有十六万余平方千米的绿城广场、两万余平方米的市政府东侧花园，附近还有Z市最大的碧沙岗公园。应该说，周边的绿地面积和公共空间已相当可观。由此，住户们质疑，为何还要再建一个万余平方米的广场？为此炸毁包括1997年才竣工、现价约为两千万元左右的两栋新建商品楼在内的七座楼房，是不是对社会资源的巨大浪费？
（二）政府：非拆不可的理由
针对住户的质疑和诉讼，市政府和有关方面的申辩包括以下几点：
首先，裕达广场的建设是为了改善城市投资环境、创建卫生城市和园林城市而实施的城市建设的一部分，属于“公共事业”。据说，建广场的想法是1997年Z市领导同有关部门到全国园林城市大连参观学习的成果之一。回来后，市委提出让Z市美起来、净起来、亮起来、绿起来，决定建设一批广场，包括绿地广场、紫荆广场、中州广场等，裕达广场只是其中的一个，拟将其建成一个世界级水平的广场。公私合资仅仅是裕达广场的一种融资方式，裕达广场是政府搞的一项公益性建设项目，建成以后不单单是为裕达国贸服务的，也是免费对市民开放的。裕达公司出资5000万元，是因为它也是受益单位，不仅可以取得冠名权。而且裕达公司的裕达国贸大厦紧靠着绿地，环境受益颇大。
其次，城市规划法赋予了市政府权力，任何单位和个人必须服从人民政府根据城市规划做出的调整用地的决定。针对为何房子刚盖好不久就拆迁的质疑，官方的解释是：中国是发展中国家，事情只能看当时的具体情况一步步来。随着城建的发展，局部规划的改变在所难免。另外，官方发言人声称，“法规（《河南省〈城市规划法〉实施办法》）主要是指大的方面，城市的总体规划方面。法律规定是虚，城市可根据实际发展需要对局部予以调整，这是小的方面。大的方面，关于收回17号、18号楼拆迁户土地使用权问题，法律明文规定，土地转让要办理房产证、土地证等，18号楼质检中心住户尚未办理房产证，既然已经走法律诉讼途径了，就由诉讼来解决。但总的来说，城市规划赋予市政府权力，任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划做出的调整用地的决定，拆迁的形势不可逆转，大的方向说没错，工作细不细等这是比较小的问题。”
第三，官方称，对于这两个楼的拆迁，Z市采取了历史上最优惠的方法，多少钱买下的就给多少钱，每平方米2300元可以在Z市比较好的地段买到比较好的房子。先由自己决定去哪儿买房，然后市政府对开发商进行行政干预，让开发商降价，开发商的损失可以在开发商的进一步开发中弥补或在行政收费中加倍减免。关于装修的补偿，条例没有规定，但重新买房压价优惠下的钱可以弥补拆迁户装修的损失。
显然，房屋拆迁权是否被滥用是本案争执的焦点。其中，政府的拆迁行为程序是否合法以及是否为了公共利益的需要，是两个关键问题。
政策争议正反两方的观点和理由如下：
第一，Z市政府（市政委员会及工程建设指挥部）；他们是：拆迁政策的制定者与实施者；拆迁房产的开发商，项目的最大出资者和受益者。
拆迁决策的支持者认为，这是一项政府公益性建设项目；它有利于改善全市投资环境、创建卫生城市、园林城市；城市规划法赋予了市政府规划公共事业设施建设的权力，社会公民有义务配合并尽力支持公益事业建设。
第二，17、18号商品楼的住户（主要是质检中心的工程师）自认为是拆迁政策的受害者。
拆迁决策的反对者认为，这不是一项公益建设，而是有关部门与企业的合谋，不符合公共利益的需要；政策代价与利益分配不公；拆迁政策既不正当，也不合理，甚至有违法嫌疑。
分析
（一）孕育歧义的原则性共识
在本案中，政策相关者几乎一致认为，公共利益是市政府制定公共政策的正当性理由；公益事业只应当是为了实现或肯定某种公共利益，而不应当是为了追求某特殊的个人或群体的特殊利益。公共政策只能因为公共利益的缘故而存在。所以，无论是该项政策的制定者与具体执行者（Z市市政府、Z市裕达广场工程建设指挥部、裕达公司），还是该项目建设要求拆迁的楼房住户；不管是政策的辩护者、顺从者，抑或是它的反对者，他们最终都“不得不以‘公共利益’的名义来辩护”。 ⑥于是乎，公共利益成为一切公共政策的动因、归宿、象征和合法性辩护的关键词。为了不违背这种一般性的规范，即使那些拒不同意拆迁的水利部质检中心的工程师们，也明确表态：“我们都是高级工程师，为水利事业奉献多年，如果政府确确实实是在做为民谋福利的公益事业，依法行政，我们当然愿意支持，牺牲一些自己的利益也没有关系。”然而，不幸的是，这种抽象的共识尽管非常重要，但是对于具体政策的论证与反对往往是同等有效的。反之，从另一个角度看，也正是因为存在这一抽象共识，才会也才能发生政策讨论与争议。
“公共利益”这一概念，从本质上取决于公共政策的直接决策者和“间接决策者”⑦、甚至还包括政策评价者，对于政策所包含的对于社会利益与价值（包括物质的和精神的）“导向—调整—分配”方案的一致同意；否则，就意味着政策分歧的出现。由于现代社会基本上如同麦金太尔所说的，各种价值学说是如此分歧、分裂、不可通约(incommensurability)以至没有任何一种观点可以说服对方，价值共识缺乏的必然后果是“情感主义”的盛行，⑧几乎任何一种个性偏好都可以理直气壮地、有根有据地为自己辩护，所以，在公共政策的讨论中，不仅人们对于政策目标是否符合公共利益可能有分歧，而且在不否认公共利益的正当性的前提下，可能会提出保护和支持个人正当权利的要求。更何况，由于不同利益呼声的政治分贝不尽相同，譬如有组织与无组织的、强势者与弱势者的政策影响力就明显不同，所以，公共利益还可能“沦落为政治上得势者的‘私人财产’”。⑨
在本案中，Z市政府及其支持者宣称建设“裕达文化广场”是一项公益事业，因为它主要是为了“拆墙透绿”、“还绿于民”的公共利益的需要；而拒绝拆迁的居民则认为，裕达广场的建设是借公益事业之名，行官商勾结互利之实，纯属私人企业的赢利性“商业运作”。显然，双方争论的焦点是：裕达文化广场这一建设项目是否真正出于公共利益的需要。从材料中我们可以得知，公共决策者宣称，裕达广场的建设是贯彻市委的指示，“是为了学大连改善全市的投资环境、创建卫生城市和园林城市而实施的城市建设的一部分。”如此看来，裕达广场的建设确实关乎全市人民的共同利益。对此，表示支持的有裕达公司；表示服从的是那些同意拆迁的居民；表示怀疑的是质检中心的工程师。
工程师们拒绝配合执行这项公共决策的基本理由是：它不仅不符合，而且违背了公共利益——这一公共政策的最高评价标准，主要论据有三：(1)这项政策可能是裕达公司与Z市市政管理委员会之间的一种互利的共谋，并以住户的利益为代价；具有欺诈和违法之嫌疑。因此，这样的政策无论其客观结果如何，其做法和意图都经不起道德审视。(2)这项拆迁政策，对拆迁户在经济上的补偿很不合理；在情理上也似乎说不过去。(3)裕达文化广场的建设，“对于裕达国贸大厦的销售和升值当然大有好处”，而且是“对社会资源的巨大浪费”。
（二）公共利益vs.分配公平
双方的这场辩论涉及了作为政府政策之正当性辩护的公共利益的一些基本问题：首先是，追求公共利益的代价与利益的分配问题。就其资源耗费（也即政策代价）来讲，有的学者将政府的公共政策分为货币政策和非货币政策；⑩另有学者，如罗斯金将公共政策分为实质性政策与象征性政策。象征性的公共政策是指那些创造情感忠诚的政府行为或授予某些人以荣誉称号；实质性的公共政策决定公共资金的开支。(11)罗斯金倾向于认为只有实质性政策存在政策代价问题，因为每个国家的物质资源都是有限的、稀缺的；而象征性政策由于是荣誉性的、精神性的，所以似乎就不存在资源约束了。这种纯粹经济学资源的概念显然有失偏颇，因为任何有效的政策安排都是具体的、特定的、具有机会成本的，因此，必然是相对稀缺的，即使是纯粹荣誉——姑且不论这种荣誉可能会给获得者带来的物质性利益——的授予也必然是有条件的、数量有限的。在资源规模限定的情况下，社会分配具有直接的经济影响和社会后果。这就是说，特定政策代价与利益的分配格局往往是竞争和争论的结果，必然存在着某种优先顺序和偏袒特征。
此外，罗斯金的分类显然只考虑了政策代价问题，而且局限于政府的视角。如果换一个角度，从社会公民的角度来看，公共政策的代价与利益分配问题也许会更明显。政府是一种非生产性的“特殊组织”，其一切权力与收入都来源于社会，因此，公共政策问题从根本上是一个社会问题，是关于社会价值与利益的管理、分配和再分配的问题。就某特定公民来说，他既要为一项具体的公共政策付出普通的代价（作为该政策所需公共财政的一名普通供给者），也许还要付出其特殊的代价（作为该政策的直接利害相关者）及其与他人对比情况；他既要关注自己获益的绝对情况，又要关注政策利益的一般分配情况。这两个方面综合在一起，由此产生出人们关于政策代价与收益分配的公平感问题。以本案为例，质检中心的工程师们之所以拒绝配合市政府的政策行动，一个重要的原因和理由就是认为这项政策的代价与利益分配显失公平。对他们来说，该政策的代价有二：一般的政策代价是自己贡献的市财政的一部分被耗费——市政府为此出资1000万元；特殊的代价是自己花费了大量人力和财力并倾注了大量感情的新住房要被低价拆迁到其他区域。他们觉得自己为建设裕达广场所付出的代价实在是太大了，而获益甚微。所以，他们觉得不公平。
关注一下工程师们公平感的参照对象也是挺有意思的。工程师们选择的主要对比对象是裕达公司，而不是同意并已经拆迁的Z市国税局办公大楼、Z市总工会等三家单位四栋宿舍的住户。尽管与服从拆迁的住户或单位相比，质检中心的住户也有其特殊性，比如自己的房子新、花费大等，但是，他们理性地回避了这一对比，因为很可能由此将自己托入不利的境地——自己与服从者（“良民”）相比意味着自己成了“刁民”。工程师们之所以选择的比较对象是：付出的政策代价远比他们大的裕达公司——裕达公司为此工程投资5000万和一大块地皮，(12)一是因为该公司是他们的房地产商，二是因为他们所关注的是这项政策给裕达公司带来的巨大利益。他们认为，就这项政策来说，裕达公司才是真正的获益者，其获益远远大于其代价。由此，他们还将裕达公司的代价看作是一种纯粹商业性的投资。姑且不论工程师们的这种看法是否有失偏颇，但这种公平感的参照选择确实耐人寻味。正如管理心理学家亚当斯(J.S.Adams)所发现的，人们在进行社会对比时，倾向于对自己的贡献和他人取得的报酬估计过高(13)。就政策领域而言，当然这种主观倾向还与个人对于某项公共政策的主观偏好以及社会文化心理密切相关。一般而言，集体主义价值观、热心公益精神以及符合情感偏好的政策，较之其反面，更能使人产生认同感。这就要求我们在制定和执行公共政策时必须考虑文化因素。由于这是个复杂的政策社会学问题，所以在此就不多加议论了。
（三）公共利益vs.效率检验
其次，作为政策追求的“公共利益”还必须考虑成本效益问题。成本效益分析(cost-benefit analysis)是现代公共政策分析的一种重要方法。早在1808年，美国财政部长Albert Gallatin就建议比较各种水资源利用计划的成本效益。这可以算是成本效益分析的最早使用。此后，这种分析方法就逐步被广泛运用于公共政策分析。直至1981年，里根总统1229号行政令明确要求所有新的政府管制政策都要执行成本效益分析，使得成本效益分析成为美国政府决策的重要工具。尽管我国至今仍未像美国那样明文要求政府决策时必须进行成本效益分析，即使在专业性的政策研究中这种方法用得也不多或是很粗糙，但是，人们早就用一种朴素的成本效益观点来评价公共政策的合理性了。这种合理性的论证包含着一个重要的政策思想，即公共利益本身并非实施某项政策的充要条件。公共利益最多只能成为公共政策目标合法性的必要条件，但是，不能够认为只要某项政策是为了实现某种公共利益，或者说是一项公益事业，它就能自我证明其合理性了。良好的政策愿望必须要有科学的手段来贯彻它、实现它。纯粹目的论的观点不宜成为政府公共政策的哲学基础。因此，即使是公益事业建设也必须进行成本效益计算；经不起这种推敲的政策很可能遭到人们的置疑。
譬如，本案中的政策抵抗者们就从成本—效益的角度对Z市花费巨资、建设12620平方米的裕达文化广场这一决定的合理性进行了置疑。他们认为，裕达广场的建设完全是得不偿失、浪费资源。这种置疑不无道理，特援引如下：
“距裕达花园仅数百米，就有十六万余平方米的绿城广场、两万余平方米的市政府东侧花园，附近还有Z市最大的碧沙岗公园，绿地面积已相当可观。如今为再建一个万余平方米的广场，炸毁包括1997年才竣工、现价约为两千万元左右的两栋楼在内的七座楼房，是不是对社会资源的巨大浪费？”
由于缺乏科学的论证，笔者不敢贸然断论Z市的这个建设项目是否经得起成本效益分析，但是，有一点可以肯定，那就是，我国是一个发展中的家，人均自然资源和人造资源十分紧缺。所以，任何决策者都有厉行节约、反对浪费、坚持可持续性发展的义务。其实，任何国家资源都是有限的，同时又有许许多多的公益事业有待建设，于是不可避免会出现各种公共利益间的一个优先性问题。譬如，到底是把人送上月球重要还是建设我们的城市更为重要？是“大炮”（备战、军备竞赛、打仗）第一，还是“面包”（反贫困、人民的生活水平）优先？是应当使用公共资金搞好城市绿化，还是大力投资安居工程？……决策者在制定公共政策时，必须面对这种困境式的价值选择。这种价值困境往往不是简单的善、恶之择，而往往产生于善与善之间、恶与恶之间的冲突。
公共政策中的价值冲突，既有可能是共时性的，还有可能是历时性的，尤其是当政府政策缺乏连续性的时候。以本案为例，工程师们就提出了这样的置疑：“市政府批准商品房的长期规划，为什么还不满三年就重新规划？这是否符合规定？”（引者注：《河南省〈城市规划法〉实施办法》第十三条规定：城市近期建设规划，期限一般为5年，主要对城市近期内发展布局和主要建设项目做出具体安排）。针对这一质问，决策者用了一些“官话”，譬如政策与法之间的所谓的“小”与“大”的关系论，来回应这种置疑。笔者以为，作为决策者，更应反省一下自己在进行政策规划时，是否认真考虑了长期的公共利益与短期的公共利益之间的关系问题。说到底，这也是一个纵向的成本效益分析问题。
此外，公共决策与私人决策的根本性区别之一，就是公共政策方案不仅必须具有技术可行性（譬如成本效益分析、所需资源的可获得性等），还必须具有政治上的可行性。然而，令人头痛的是，决策实践中，技术可行性与政治可行性经常相互冲突。但是，这种冲突的可能存在，绝对不能成为领导者盲目决策的借口。优秀决策者的一个极其重要的素质就是能够发挥他的实践理性颇有艺术地处理好各种价值冲突，综合政治与技术上的合理要求，寻求最佳的政策方案。
由于我国政府决策权力相对集中、行政民主和公民参与程度较低、尤为欠缺独立的政策分析与评论机构与人员，更谈不上对于政府决策的合法对抗性机制等等，所有这些特点都要求我们的领导者、决策者在进行公共政策制定时，尤其需要用党和国家提出的“三个有利于”和“三个代表”的标准，来检视和反省自己做出某些决策的动机，以及技术上与政治上的可行性。在做出决定之前，一定要进行科学的调研活动，广泛听取社会各界以及广大群众尤其是利害攸关者的意见，采用先进的决策技术，进行民主而科学的决策。切忌盲目跟风，制造“政策泡沫”。
（四）公共利益vs.公民权利
假定裕达广场确实是一项民心工程，并能经得起各种技术性与政治性的考量，那么，是否就可以断定质检中心的工程师们拒迁是无理取闹，因而可以采取譬如所谓的“五停”（停水、停电、停天然气、停有线电视、停电话）等措施间接地强制执行，或者干脆动用国家暴力机关如警察、法院等直接强制执行公共政策呢？这就牵涉到了有关公共利益的第三个重要问题，公共利益的优先权问题：相对于个人的正当权利，公共利益是否具有优先权？公共利益是否具有无条件的强制力？可否强制执行？公民是否可以不服从？万一最终证明某项公共政策所声称的公共利益是虚假的公共利益，该怎么办？为此，是否应当建立专门的政策救济制度，抑或修改和完善我国现行的相关制度适应这种需要？……显然，公共利益的优先权问题是一个我们至今还很少考虑过的，涉及政治、法律的深层问题，绝非本文余下的篇幅能够说明白的。所以，在这里，我们仅就与本案案情直接相关的问题谈些粗浅的看法，唯愿这种走马观花能够起到抛砖引玉的作用。
在本案中，尽管质检中心的工程师们慑于“公共利益”的威望，或是不敢或是没有想到——也许是一种集体无意识吧——用个人正当权益公开挑战公共利益，但是，从他们的言词和情绪中，我们不难捕捉到或引申出这样一些直截了当的问题：第一，公共利益是否可以成为政府干预的理由？为了实现公共利益，政府是否就可以侵犯个体的基本权利？具体地说，作为决策者的Z市市政管理委员会通过与裕达公司“秘密”地签订土地转让合同获得建设公益性绿地广场用地的做法，是否能够因其公共性的目的而获得正当性的论证呢？恐怕未必，理由有三：一是因为这显然有悖于我国大力倡导的“依法行政”原则；二是因为，如上所述，这会导致大量的非经济决策、泡沫决策。三是因为“破坏性的手段必然会改变目的的性质”。正如弗洛姆所指出的，过分强调目的而不充分探讨手段的作用，会导致一种变态的目的与手段关系：使目的抽象化，脱离其具体的处境，最终成为一种空想，作为一种观念存在于现场之外；从而使手段与目的脱离，手段篡夺了目的的作用。(14)
第二，政府干预的正当性与范围问题，实质上就是政府公共政策的正当性与范围问题。对此，自亚当·斯密以来，经凯恩斯主义，直至新自由主义，以及与新自由主义相对的“干预经济学”，从未停止过对这个问题的思考。就与本案直接关联的论题而言，古典经济学虽然主张国家充当“守夜人”的角色，但还主张，政府应承担建设并维持某些公共事业及设施的责任。到了新自由主义，不仅进一步强调自由市场原则和“看不见的手”原理，而且认为，国家对经济生活的任何干预肯定都是一件坏事。相反，凯恩斯和斯蒂格利茨等人则主张政府实施干预政策：由于“市场失灵”，所以政府必须介入以刺激消费和增加投资，或者是提供法律、信贷服务和提供公共产品服务，等等。(15)然而，在反对干预者看来，政府本身具有不可克服的致命缺陷（如“政府失灵”），政府政策不是解决问题的方案，而是问题本身；政府的政策活动的唯一可行领域是明晰产权，提供产权保护。按照以科斯为代表的产权学派的观点，本案如果没有政府的干预，裕达公司和广场规划范围内的住户将遵循平等、自愿和效率的原则，“协商解决”问题。(16)
结语
1.尽管我们至今无法明确地界定公共利益的内涵，然而，无论是在普通百姓还是公职官员的观念中，它都有着十分重要的实用价值。由此构成了现代政治与行政生活的原则性共识。这种原则性共识又可成为公民与政府之间的“未完全理论化的协议”——人们在某个原则上能够达成协议；与此同时，他们在特定情形中又存在分歧。也就是说，接受某一个原则的人们无需赞同它在特定情形中的要求。它允许人们抛开大范围的分歧制定决策和判断的框架，它有助于建立一定程度的社会团结和共同承诺(17)。
在具体问题的辩论当中，这种重叠性共识，可能成为双方用以支持不同立场和观点的根据。正如Herring(1936)所言，“公共利益”有时候会被用作专制暴行的借口。当官僚被质询要为特定政策抉择辩护时，公共利益往往成为最佳的理由，但有时这只是假公共利益之名来追求特定团体的私利而已。(18)反对方一般不会抽象地否定公共利益的正当性，而是，要么直接指出这项政策抉择并不符合公共利益，要么通过补充其它正当性要件（如公共利益的受益—代价间的公平、效率、公民权利等）说明公共利益作为政策正当性证明的不完全性。
2.公共利益的实现呼吁公共决策者的公共精神；公共权力相对于公民权利越是优势，公共利益的实现就越依赖于决策者的心智水平与品质。“黑堡宣言”(Blacksburg Manifesto)将公共利益定义为决策时的几种心智习惯：(1)试图从多方面而不是很褊狭地从少数几个观点或立场去考虑决策的结果；(2)试图从长程的观点来考虑决策的利弊得失，而不将眼光局限于短期的效果；(3)考虑各方面受到影响的团体或个人相互冲突的需要与要求，而不是只站在一个位置来衡量问题与决策；(4)在决策进行过程中尽可能地搜集相关知识与信息；(5)体会到公共利益的概念虽然不是完美无瑕的，但也绝对不是毫无意义的。(19)
注释：
①卢梭的《社会契约论》发表于1762年4月。
②Cooper,Terry L.(1990),The Responsible Administrator(3rd ed.),San Francisco:Jossey-Bass Publishers,p.68.
③有关“公共利益”概念的历史梳理，可参见李春成：《公共利益概念的建构与评析：行政伦理的视角》，载《复旦学报》（社科版）2003年第1期。
④Schubert,G.A.(1982),The Public Administration:A Critique of the Theory of a Political Concept,New York:Greenwood Press,p.223.
⑤改编自任之编：《当代中国民告官》，时代文艺出版社，1999年，第113-124页。
⑥迈克尔·罗斯金：《政治科学》，华夏出版社，2001年，第45页。
⑦直接决策者和间接决策者是林德布洛姆在《决策过程》（上海译文出版社，1998年）一书中提出来的两个概念，分别指公共政策的直接决定着和间接影响者。
⑧参见麦金太尔：《德性之后》，中国社会科学出版社，1995年，第二章。
⑨谢俊义：《“定位”与“定向”——公共行政的大问题》，载《中国行政评论》第10卷第4期（2001年9月）。
⑩Edith Stocky and Richard Zeckhauser (1978),A Primer for Policy Analysis,New york:Norton,pp.322-323.
(11)迈克尔·罗斯金：《政治科学》，华夏出版社，2001年，第45页。
(12)不知案例资料中所说的“裕达出资5000万”是否已经包括了裕达公司“无偿”转让给市政建设的包括质检中心居住楼的一大块地皮的价钱。从前后文来看，很可能没有包括进去。
(13)参见《世界著名管理学家管理法则全书》（下册），中国致公出版社，1998年，第482-485页。
(14)E·弗洛姆：《人性的追求》，上海文艺出版社，1989年，第155页。
(15)参见约瑟夫·斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济》，中国物资出版社，1998年。
(16)Eoase,R.H.(1960),"The problem of social cost",Journal of Law and Economics,3:1-44.
(17)凯斯·R·孙斯坦：《法律推理与政治冲突》，法律出版社，2004年，第39页。
(18)Pendleton Herring(1936),Public Administration and the Public Interest,New York,London:McGraw-Hill Book Company,Inc.
(19)引自余致力：《论公共行政在民主治理过程中的正当角色：黑堡宣言的内涵、定位与启示》，《国立政治大学公共行政学报》2000年第4期。