中国粮食流通体制改革：双轨过渡与双轨终结，本文主要内容关键词为：双轨论文,体制改革论文,中国论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以1978年的改革开放为分水岭，中国经济体制安排经历了改革前与改革后两个不同的阶段。随着体制转换和经济转型，这两个阶段在宏观政策环境、资源配置方式和微观激励机制等方面有着本质区别，其转变过程具有明显的渐进性、边际性和路径依赖等特征。
粮食生产与流通领域内的改革鲜明地体现了上述特征。在生产领域，家庭联产承包责任制经历了默认和试点之后才全面推行，取代了人民公社下的生产队经营体制，使农业生产的决策方式与激励机制发生根本变化，农业生产的绩效不断提高。在流通领域，放开农产品市场选择了提高农产品收购价格、缩小农产品统派购范围、全面改革农产品统派购制度的循序渐进方式。到目前为止，除了粮食、蚕茧、烟叶等少数农产品（注：1998年以前，棉花购销是完全由国家垄断。1999年，国家决定放开棉花市场，国家定价仅是指导性价格。烟叶购销一直由国家完全垄断。）仍然不同程度地接受国家计划收购外，目前大多数农产品市场均已放开，受市场调节。随着改革进展，粮食流通体制出现了许多新的变化，粮食生产和流通受计划和市场双重调节的特征也有很大改变。“走出双轨”是中国粮食流通体制改革的方向和任务。
一、粮食双轨制度的产生与发展
1.内涵界定与起点划分
改革开放以后，随着市场引入和份额扩大，粮食流通进入了双轨制度阶段。人们对其的内涵界定与阶段划分有着不同看法。
在内涵界定上，有的将粮食双轨制度定义为价格双轨制度，这主要从生产角度分析定购价格和市场价格对粮食生产的作用和对农户收益的影响。有的将粮食双轨制度定义为购销双轨制。指在粮食购销方面，政府的强制性低价收购与低价定量供应与一般的市场交换并存；在粮食经营方面，政府的粮食机构与非政府的流通组织并存（高小蒙、 向宁，1992）；在国营粮食部门内部的经营活动方面，计划内（定购统销）与计划外（议购议销）并存（柯柄生，1994）。有的将粮食双轨制度定义为粮食购销和价格双轨制，即粮食商品总量中的一部分，其收购数量、收购方式和收购价格，均由政府确定；粮食商品总量中的另一部分，它的收购数量、收购渠道和收购价格，则由市场供求状况决定（陈锡文，1993）。这些定义，实际上主要是从粮食交易角度对粮食流通体制改革的现状描述，忽略了双轨制度对资源配置的作用。
本文将粮食双轨制度定义为在农户家庭经营基础上的两种不同但又相互作用的资源配置方式，它包涵粮食定购制度和定价制度两个方面的内容。这种定义有助于我们利用统一的理论框架来认识双轨制度的产生、发展及其终结。
在起点划分上，多数学者认为我国的粮食双轨制度始于1985年的“合同定购”制度。
本文将1978年作为粮食双轨制度的开始。关于这种划分，陈锡文（1993）有比较精彩的论述。他认为，双轨制历来就有，只是计划外由市场定价的部分微乎其微，对整个粮食的购销体制和价格形成不起作用而已。1979年的价格调整和农业的家庭联产承包制结合在一起，对粮食产量增长起了极大的刺激作用。而粮食产量的增长，为双轨制度提供了可能。从形成角度看，粮食双轨制度的产生实际上是改革以后宏观环境、资源配置方式和微观经营基础等变化的内生性产物。 从宏观环境看，1978年以后，中央开始重视价值规律的作用，认识到计划管理体制的弊端，主张权利下放，允许商品经济关系存在于发展，提出了对经济体制进行改革，不断矫正长期扭曲的价格体系，粮食的统购价格在连续13年的停滞之后得到了大幅度提高。从资源配置方式看，市场在粮食生产和流通中的作用得到了许可与发展，粮食市场交易量占社会粮食收购量的比例迅速上升，由1978年不到5%上升到1982年的20%以上 （陈锡文，1993）。从微观经营基础看，1978年悄悄地发生在安徽省风阳县（注：实际上，“包干到户”并不是安徽省凤阳县农民的最先发明。在1956年到1962年，曾有过“三起三落”，但都没有成功。由此可以看出，一项具有激励机制的制度创新从非正式的制度转化为正式制度安排需要较长的时间。）的“包干到户”引发了中国农村微观制度创新。在此后不到4年时间内，实行家庭联产制的生产队占总生产队的比例达到99%以上。因此，粮食双轨制度是在70年代末产生，到80年代初则基本形成。
2.粮食双轨制度的阶段性变化
从演变过程看，粮食双轨制度基本上是沿着形成“双轨”，利用“双轨”，走出“双轨”方向进行的，这些变化大致可以分为三个阶段。
第一阶段是从1978年到1984年，形成双轨制度。从1979年开始，国家在大幅度提高粮食的收购价格同时，采取了削减粮食征购基数、实行粮食议价收购和放开集贸市场交易等政策措施。1979年，粮食统购价格从夏粮上市时起提高了20%，超购部分在统购价格基础上的加价幅度，由原来的30%调整为50%。全国六种（注：六种粮食为：小麦、水稻、谷子、玉米、高梁、大豆。）主要粮食平均统购价格由每50公斤的10.6元提到12.9元，提高幅度为20.9%，高于同期经济作物和畜禽产品收购价格的提价幅度。此后几年，粮食的收购价格均有不同程度的提高。从1979年到1982年，全国粮食征购基数由377.5亿公斤减少到303.2亿公斤，4年共减少74.3亿公斤。1981年，经国务院批准， 当时的粮食部建立了议购议销公司，开展粮食议购议销业务。1979年到1984年，议购粮食数量585亿公斤，是1978年的2倍。粮食集市贸易量也不断扩大。从1978年到1984年，议购与农民对非农民销售量占社会收购量的比例从4.9 %上升到24.0%，每年平均上升3个百分点左右。
第二阶段是从1985到1991年，利用双轨制度。在粮食收购价格大幅度提高之后，由于粮食销售价格并没有相应提高，财政为此背上巨大的赤字负担。 从1978到1984年， 国家用于粮食补贴的财政支出累计达到955.39亿元，占同期财政总支出的10.5%。为了减轻财政压力，并配合城市体制改革，1985年正式出台了粮食“合同定购”制度，定购价格按“倒三七”比例计价。由于“倒三七”比例加价小于超购加价对农户生产行为刺激，以及经济作物的相对价格较高，这一时期的粮食生产出现徘徊不前。为了扭转粮食生产下滑趋势，国家重新加强了对粮食生产和流通的干预。到1990年，“合同定购”被定义为“国家定购”。同时，国家也采取了投入补贴措施扶持粮食生产。1987年，中央出台“粮棉三挂钩”政策，即以低价方式供应农户一定数量的化肥、柴油；同时，采取粮食预购定金办法，按收购价的20%预付给农民。1993年以后，多数省份取消了“三挂钩”政策。
这一时期，为了积累粮食双轨制度改革经验，当时隶属国务院发展研究中心的全国农村改革试验区于1988年率先在河南省的新乡市、广西的玉林市、贵州省的湄潭县进行了“利用双轨，走出双轨”的改革试点。这些试点工作不仅为深化粮食流通体制改革提供了大量经验，同时也鼓舞了改革者的信心。改革的试点面不断扩大，山西、广东、福建、辽宁、内蒙等省区先后也加入改革行列，这为90年代初全面推进市场化提供了经验积累和社会认同。
第三阶段为1992年至今，尝试走出双轨制度。继1991年和1992年国家两次提高了城镇居民定量口粮的销售价格、基本上实现了购销同价之后，1992年初，国务院同意采取以“分区决策、分省推进”的方式进一步促进粮食购销和价格体制改革，允许各地根据当地实际情况决定放开粮价的时机和方式。到1993年5月底， 全国宣布放开粮价的县（市）超过总数的95%以上（注：1993年的粮食流通体制在不同省份的改革方案有所不同，有些省份采取了粮食购销、经营、 价格等全面放开，但是，多数省份则采取了“保量放价”的方式。）。1993年11月，中共中央、国务院决定从1994年起，国家定购的粮食全部实行“保量放价”，即保留定购数量，收购价格随行就市。 但是，1994年出现的恶性通货膨胀，特别是粮食价格从1993年底持续飞涨，以“保量放价”为主要形式的改革受到搁浅，国家恢复并加强了对粮食购销、价格和市场等方面控制和干预。1994年5月， 《国务院关于深化粮食购销改革的通知》进一步明确规定：实行省、自治区、直辖市政府领导负责制，负责本地区粮食总量平衡，稳定粮食面积、产量与库存，灵活运用地方粮食储备进行调节，保证粮食供应和价格稳定。这为1995年正式出台“粮食省长负责制”打下了基础。
同时，为了缩小市场价格和定购价格间的较大差距，刺激粮食生产，1994年和1996年，中央两次提高了定购价格，两次粮食提价幅度均在40%以上。政策干预和提价等因素刺激了粮食生产增长，1993～1997年，粮食总产量增加3768万吨，年平均增长率为2.0%。粮食增产后， 农民面临着“卖粮难”问题，国家一方面通过保护价政策来收购农民手中的余粮，另一方面通过建立粮食风险基金来填补政策运作中的各项成本。但是，由于1994年以来连续几年的粮食丰收、不适当的粮食进出口政策（常常是丰年减少出口、增加进口），以及为遏制通货膨胀而采取的通货紧缩政策措施制约了国内需求扩张，粮食市场价格随之下跌。而按市场价销售收购的粮食将面临巨大亏损，粮食部门不仅没有将旧帐减少，反而又添巨额新帐，摆脱粮食收购中的财政补贴压力成为燃眉之急。基于保护农民利益和摆脱财政负担的考虑，中央在1997年提出深化粮食管理体制改革，实行“四分开，一并轨”的改革思路，即实行政企分开、储备与经营分开、中央和地方责任分开、新老财务帐目分开，粮食定购价格与市场价格并轨。到1998年，国务院又出台了在学术界和地方很有争议的“三项政策、一项改革”方案，即按保护价敞开收购余粮、实行顺价销售、收购资金封闭运行三项政策，加快粮食企业自身改革，转化经营机制，提高市场竞争力。2年来的实践证明， 预期的改革目标不仅难以实现，而且更加大了走出双轨制度的难度（黄季焜，2000）
3.粮食双轨制度变迁的特点
从粮食双轨制度阶段性变化看，我国粮食流通体制改革具有以下几个特点：
第一、具有显著的渐进性和边际性。从变迁过程看，粮食流通体制改革是从先改外围后到核心、先改购后改销再购销同改最后完全放开销售但又使收购政策回原、先集中决策后分散决策、先局部试验后全国推开的渐进方式进行。这样做可以减少改革过程中的不确定性，增加改革操作的可控性（张曙光，1995）。双轨制度设计巧妙之处在于市场化是在边际效率上发生的，这样任何租金的转移都是在边际之内。在维持原有利益分配格局不变的前提下，通过双轨制度改革能够间接地转移收益用来补偿损失者（Lau,Qian and Ronald,1996,1998）。这种分配上和政治上的效应可以在改革之前将来自政治上的阻力减到最小；同时，在改革之后，又将保持这种改革的政治力量激发到最大。因此，这种制度变迁是帕雷托改善的过程。
第二、具有较强的路径依赖与可逆性。粮食购销和价格体制在建立、利用和尝试走出“双轨”制度方面经历了“合同定购”、“国家定购”、“保量放价”、“提价定购”、“省长负责制”、以及“三项政策、一项改革”等不同的政策调整，而这些调整具有较大的依赖性和可逆性。正如诺斯（1995）指出的那样，由于在制度变迁中存在着报酬递增和自我增强机制，使得制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑，被锁定在某种无效率的状态，很难退出，往往要借助外部效应，引入外生变量或依靠政权的变化才能实现方向的扭转。从1978年到1992年，粮食购销和价格体制改革为进行准市场化（注：1993年的保量放价改革主要是价格方面的改革，而对数量方面的改革并没有多大触动。）准备了必要条件和充分条件，但由于对当时的粮食市场现状没有作出正确的判断，甚至采取错误的对策，结果坐失良机（D.Gale.Johson,1999 ）。1993年的保量放价在不到一年的时间内便又恢复到原有的轨道上来，并且对粮食的市场控制进一步加强。这种反复不仅是由于改革过程中的信息不对称、高昂的交易成本，同时也由于统购统销的历史背景和宏观经济环境的变化，使得走出双轨的制度变迁时间变得更长。粮食经营的市场化必须要有独立的市场主体和相应的市场组织，形成适当的市场结构。否则，市场制度就没有它的实际承担者，市场活动也没有积极的参与者，因而无法有效地运作（张曙光，1995）。从当前中国的粮食生产条件、生产能力、市场条件以及供求格局来看，走出粮食双轨制度安排已经具备了供给和市场基础，但要做到这一点还必须对粮食政策进行根本性的调整。
第三、这种变迁过程是政府、生产者、消费者三者之间的权力与义务交易过程。相对价格或偏好的变化是构成制度变迁的根本原因，而制度变迁的结果则带来了权力和利益重新分配。在连续的或非连续的制度变迁过程中，变迁代理人之间相互作用的结果形成制度均衡。粮食流通体制改革实际上是因为政府粮食政策目标偏好与粮食生产相对价格变化，国家、生产者、消费者三者之间在权力和义务关系上的重新界定。这种方式很显然是一种连续渐进式的改革，它与非连续的制度变迁有着本质区别。在市场化改革过程中，政府在逐步放弃自己垄断权力的某些计划权利的同时，也卸下了所承担的计划义务；生产者和消费者在获得某些经济自由权利的同时，也承担了相应的义务（张曙光，1995）。但是，这种均衡是不稳定的，一旦相对价格改变，来自不同利益集团的压力迫使政府调整政策目标的组合，结果使得粮食双轨改革的内容发生变动。至于这种变动是否朝市场化的方向进行则在很大程度上取决于政治市场上不同利益集团的力量以及决策者的政治智慧。
二、决定粮食双轨制度过渡的主要因素
由于粮食流通体制改革是一个渐进过程，面临着各方面的利益，因此，不同改革措施相互作用所产生的相对价格变化（注：诺思认为，相对价格变化是决定制度演进的唯一因素。），构成了粮食双轨制度终结的重要因素。而宏观经济环境、粮食政策目标、国家财政支付能力等的变化又是决定相对价格变化的主要因素，因此，可以将粮食流通体制改革看成是宏观经济环境、粮食政策目标、国家财政支付能力等因素的函数。也就是说，这些因素的变化从客观上左右着粮食双轨制度演变过程，决定了它的进度。
宏观经济环境：宏观经济环境包含了经济发展战略、经济发展水平和增长速度、市场化水平和条件、粮食供给能力等内容。宏观经济环境在很大程度上形成了制度供给方面的决定因素。从经济发展战略角度看，在给定的初始条件下，不同的经济发展战略对制度安排和制度创新有着重要的决定作用。改革开放以后，经济发展和市场化推进要求采取比较优势发展战略。与此相应，也要求对粮食流通体制采取新的制度安排。从经济发展水平和增长速度角度看，宏观经济的发展状况不仅决定了经济发展所处的阶段，同时，也为制度转换提供了财政资源等方面的物质基础。从市场水平和条件角度看，市场化水平越高，市场体系越完善，国家调控手段越多、能力越强，粮食流通体制改革的步伐将会越快。从粮食供给能力看，如果粮食生产的综合能力越强，国家对粮食安全方面的担心将减少，从而减少对粮食生产和流通的直接干预，借助价格杠杆等措施间接调节生产和流通。通过20多年来的改革与发展，中国粮食综合生产能力有了长足的发展，基本上稳定在5亿吨的水平， 粮食市场体系建设日趋完善，市场化水平不断提高，这些条件为进一步深化粮食购销和流通体制改革奠定了良好基础。
粮食政策目标：粮食政策目标在很大程度上形成了制度需求方面的决定因素。在经济发展的不同阶段，由于改革涉及的深度与广度和宏观经济条件的不同，粮食政策目标所强调的重点也会有所侧重，从而对粮食购销和价格体制的改革内容和改革措施选择产生影响。在改革早期，为了解决粮食生产不足和农民贫困等问题，在不触及粮食销售体制下，增加有效供给和提高农民收入构成当时粮食政策的主要内容。此后，由于供求格局改变，摆脱财政负担逐步纳入政策目标之中。而为了遏制通货膨胀，稳定粮食市场价格和保障粮食安全又成为粮食政策目标的重要内容。粮食“省长负责制”、“四分开、一完善”、“三项政策、一项改革”等政策基本上是为实现这些目标而设计的，这些政策的执行结果将对下一步改革方案和措施选择产生影响。
国家财政支付能力：国家财政支付能力的大小决定着某项改革方案能否实施以及实施时间长短。一般而言，国家财政支付能力越强，实施某项改革方案的可能性就大；相反，可能性就小。在既定政策目标之下，一旦某项改革方案实施之后造成国家财政支出是时间的增函数，这意味着此项改革方案在不断削弱国家财政支付能力。从政策选择角度看，决策者面临着巨大的财政负担压力，不得不对现有的方案进行调整或改弦更张。因此，现有方案的执行时间相对较短。如果某项改革方案实施后带来国家财政支出是时间的减函数，这意味着此项改革方案在不断增强国家财政支付能力，现有的改革方案将会被继续执行和完善。因此，现有的改革方案执行时间相对较长。从改革实践看，双轨制度演进过程的路径依赖与可逆性特征充分反映了国家财政支付能力变化对改革方案选择有着重要影响。
三、过渡方案和过渡时间
理论界在80年代中期对双轨制度改革产生了争论，大致有四种不同的主张：第一种是重新实行集中化，回到原有统购统销体制；第二种是维持双轨体制不变或把双轨体制当作目标模式，采取一些措施减少彼此间的摩擦；第三种是向间接控制为主体的体制迅速过渡，尽快实现粮食的全面商品化；第四种是把双轨制当作从旧体制向新体制转换的过渡阶段，“利用双轨、走出双轨”（赵人伟，1986；高小蒙与向宁，1992）。经过激烈地争论之后，多数人的主张是“利用双轨、走出双轨”。在具体的政策方案设计上，则有以下几种主张：
1.保量放价：形象的说法为“死任务、活价格”（段应碧，1988；唐仁健，1997），即保留粮食定购的性质与数量， 稳定500亿公斤的定购任务，合理调整定购价格，使之接近市场价格。这实际上是一种等价交换的定购制度。在90年代初粮食流通体制改革过程中，多数省份或地区采取了这一做法。
2.保量保价：即农民对国家“保量”，保证农业税上缴和粮食定购；国家对农民“保价”，保证粮食的合同定购价格和最低保护价格（卢迈，1997；谢扬，1997）。其理由是实行计划和市场的双轨制有利于克服间接干预上的财政和物质手段缺乏、信息质量差、经验不足等矛盾，有利于稳定农民的预期、保障农民收入，从而达到稳定粮食市场的效果。在经历了1992年极为短暂的“保量放价”之后，几乎所有的省份均采取了这一政策措施。
3.减购放价：即逐步减少定购数量，最终实现全部放开。在90年代初期的粮食流通体制改革过程中，一些省份或地区采取了同时削减定购数量和平价供应数量、放开价格的做法（如山西省、贵州的遵义地区）。但是，在此后的改革进程中，这一做法被搁浅。
4.以税代购：即以农业税的形式取得国家所需的粮食。基本思路是，参照前三年的粮食平均产量和商品粮量，测算出以税代购后的粮食实物税税率，用以解决非农业人口的商品粮供应（彭显智，1988）。如果国家需要更多的粮食则可以通过市场采购实现。农业税税率提高以后，还可以免除农村的提留和统筹。这一做法曾先后在内蒙古的卓资县、安徽省的阜阳地区试点，此后也没有被推开。
相比而言，上述四种方案中，以税代购由于改革涉及部门多、利益关系错综复杂，现实中的可操作性不大，但在理论上它是除了全部放开粮食市场之外所需完成双轨过渡时间最少的方案。而保量放价和保量保价则只能看作是粮食流通体制改革的近期方案，二者均存在着如何确定合理的定购数量规模问题。在保量保价方案中还存在着定购价格如何制定的问题。从过渡时间上看，二者并不能较快地完成由双轨向单轨过渡。减购放价曾被建议为粮食流通体制改革的中期方案。其基本思路是，我国低收入人口居民口粮和其它必保用粮需215亿公斤，收购250亿公斤可保证满足供应；中央政府在每年播种前可根据成本、供求和比价关系，制定公布当年的定购指导价，实际收购价格可随行就市（唐仁健，1997）。而远期方案是，即国家只管专储收购，其余放开经营。从实际情况看，上述方案显然无法预料90年代中期以来粮食政策演变的复杂情形。
1998年出台的“三项政策”改革方案，由于在政策设计上的两难境地和值得商榷的假定，这些政策措施在实际运作过程中产生了诸多问题。
一是在保护价格高于市场价格的情况下，按照保护价敞开收购需要充足的仓储设施、信贷资金和粮食风险基金。从实际情况看，1995年以来，国家粮食部门的库存达到了5500亿斤（陈锡文，2000）。国有粮食部门的仓容严重不足，收储矛盾十分突出。由于粮食的仓容不足，粮食储存的质量难以保证，形成了大量的陈化粮食有待处理。假定在有充足的粮食仓储设施的前提下，如果放松对收购资金的管理，那么按保护价敞开收购有可能会冲击信贷资金计划，对实施独立的宏观货币政策产生不利的影响。如果加强对粮食收购资金的管理，那么，敞开收购则会面临着资金上的困难。若进一步假定不存在仓储设施和信贷资金问题，那么，大量的粮食库存所发生的费用也需要有充足的粮食风险基金来填补。据有关分析，1998年国家粮食储备率高达60%，属超安全储备，成为严重的经济负担，国家仅支付保管和利息就高达500亿元， 财政已不堪重负（陆文强等，2000）。
二是采取垄断性粮食收购是否能够真正做到保护农民利益。通过按照保护价敞开收购和垄断性收购，政策设计是希望能够改变粮食价格低迷的局面，增加农民收入，切实保护农民利益。根据资料显示，1999年农民人均纯收入为2430.0元，其中来自种植业收入为342.3元， 比上年下降10.5%（农村固定观察点办公室，2000）。虽然1999年和2000年的市场均衡价格并不一样，不过，现实中的情况则更多地反映出“三项政策”并没有有效地增加农民收入。有资料显示，虽然目前保护价与集贸市场收购价差距较大，但是，农户出售粮食在扣除级差、水分等之后，与集贸市场差别并不大。此外，各地虽然动用政府主管部门、公安、工商、税务等有关部门、建立加工企业台帐和粮食稽查队伍等等，加强对粮食市场管理，但是，私商粮贩收购农民余粮的现象仍然存在。这一方面说明粮食部门与私商粮贩在价格竞争上并没有太大的区别（尽管私商粮贩的出价可能低于粮食部门，但扣除交易成本之后，二者可能一致），另一方面说明经营粮食仍然有利可图。不难看出，垄断性粮食收购不仅付出了高昂的改革成本，而且对粮食市场主体的发育存在着不利影响。由于垄断地位的存在，也为粮食部门寻租提供了土壤。部分地区的粮食部门通过向粮食加工企业收取手续费等形式来变相获取租金，或者利用虚报、做假帐等手段骗取国家补贴等。由此可见，按保护价敞开收购政策在执行过程中由于监督上的困难和信息不对称等原因，存在大量利益溢出现象。
三是顺价销售是否符合以市场机制为基础的价格形成规律，并满足消费者的需要。以市场机制为基础的价格形成规律是以竞争性的供给和需求为基础的。而顺价销售的政策设计基本假定是通过国家对粮食收购市场进行垄断，用高于市场价的水平向农民收购粮食，然后加上企业的正常成本和利润，顺价销售出去，达到既保护农民利益又使国有粮食企业扭亏为盈的效果。实现顺价销售政策的最佳选择是在整个粮食市场上实行粮食购销的全面垄断，这几乎是统购统销制度的翻版。由于并没有关闭粮食集贸市场，再加上私商粮贩的竞争以及部分国有粮食企业的违规，这样，即使国有粮食部门占商品粮食市场份额的70—80%，它也难以影响粮食销售市场价格。从现实情况看，粮食销售市场在一定程度上处于竞争性市场状态，本来保护价又高于市场价。因此，国有粮食企业按照保护价收购的粮食顺价销售十分困难，结果造成仓库爆满、仓容和积压问题更加突出。
针对“三项政策”执行中的问题，2000年的粮食政策在保持连续性的基础上进行了调整，其核心是将部分粮食品种退出保护价敞开收购，促使农民减少粮食生产，减轻国家财政负担。退出按保护价收购范围的品种有东北春小麦、南方早籼稻和玉米、长江以南的小麦等。执行这些政策也存在着一个问题，这些品种的播种面积约在1亿亩以上， 总产量在800亿斤左右，退出保护价范围并不等于农民退出种植， 如果允许农民种植的这些粮食进入市场，这又将难以实行“三项政策”。如果允许多渠道经营，那么无疑宣布“三项政策”作废。
四、战略性结构调整与市场化整体推进
90年代中期以来，中国粮食生产接近5亿吨水平。 在粮食供给明显增加的同时，居民尤其是城市居民消费行为发生了变化，对食品的需求从追求数量增长为主向追求品质的提高为主，相对快速增长的农产品供给而言，需求增长相对趋缓，粮食等农产品出现了供大于求的相对过剩局面。在分析了主要农产品供求形势之后，1998年中央农村工作会议提出我国农业和农村经济发展进入了一个新阶段。2000年中央农村工作会议进一步明确提出实行战略性结构调整，是当前和整个新阶段农业和农村工作的中心任务。
按照战略性结构调整的要求，一方面要坚持市场导向、发挥比较优势和因地制宜等原则，深化农产品流通体制改革，加强农业质量标准体系、农产品质量检测检验体系和市场信息体系建设，积极创造良好的政策环境和市场条件；另一方面，还要处理好与粮食安全之间的关系。
由于粮食定购对农户的播种面积决策有显著的强制性作用和信号导向作用（王德文，2000），如果取消粮食定购制度，农户将完全按照市场导向来安排农业生产，有利于推进农业的战略性结构调整。但是，粮食定购的存在能够增加粮食产量，实现计划调节的功能和作用，有利于确保粮食安全目标。因此，如何协调二者之间的关系对于深化粮食流通体制改革具有极其重要的意义。
从现阶段来看，当前的粮食过剩是一个阶段性、结构性、地区性、以及低消费水平下的相对过剩。在我国人地比例关系下，它只能是一种暂时的、特殊的情况，而不可能是一种常态。从长期来看，我国存在着“人增、地减、消费水平提高”的变化趋势，粮食的需求数量将会不断增加，质量追求将会进一步提高。因此，粮食的总生产能力必须保持稳定并逐步提高（陈锡文，2000）。这种判断是正确的。但是，有一个问题需要提出的是：在保护耕地和加强农业基本建设从而保证粮食供给能力稳定增长的基础上，是否仍然需要借助粮食双轨制度来保证中国的粮食安全。
根据比较优势理论，自由贸易的结果不仅通过产品和要素的自由流动实现了资源最佳配置，而且还带来了地区之间的分工和整体福利水平的提高。黄季焜（1999）利用部门均衡模型模拟了不同贸易自由方案下中国未来粮食供求状况。他的分析结论显示，未来中国粮食进口数量可能保持在3000～3500万吨左右，其中主要是用于畜牧业发展的饲料粮（如玉米）。影响国家安全和社会稳定的主要不是饲料粮的进口而是口粮的自给率，中国应从保证“粮食安全”战略向保证“口粮安全”的战略转移。根据他的研究结论，那么，粮食流通体制改革可以考虑在现有的基础上进一步将玉米、大豆等退出粮食定购和保护价范围，促进农业结构调整，减少粮食总产量，减轻财政压力，为下一步粮食流通体制改革创造条件。
从改革步骤上看，下一步粮食流通改革可以考虑几点主要措施：一是进一步调减粮食定购数量，调整粮食定购地区范围，将其集中在商品粮基地和粮食主产区；二是继续执行按照保护价收购农民余粮的政策，适当调整按保护价收购粮食的品种、数量和地区；三是拓宽流通渠道，放宽审批条件，让更多的用粮企业参与流通，同时鼓励农民发展粮食销售合作社，从事粮食的运销和加工，充分发挥农村集贸市场的作用等。从较长远角度看，为配合农业和农村经济战略性结构调整，可选择在经济发达地区进行放开粮食定购和收购试点工作，为走出粮食双轨制度积累改革经验。随着粮食生产能力稳步提高和国有粮食储备体系不断完善，可以在试点工作取得成效的基础上全面放开粮食定购和收购，转向利用库存储备和粮食进出口来调节国内的市场和价格，保障粮食稳定供给。
为此，需要处理好粮食流通体制改革过程中国家与市场及不同利益主体之间的关系：
1.与市场之间的关系。在体制转换过程中，执行改革方案需要付出实施成本。粮食流通体制改革过程中可以计量的实施成本是用于粮食库存的费用和利息财政补贴等，其它还包括难以计量的管理粮食市场的费用支出等。减少实施成本的有效途径是由对粮食市场的直接干预变为间接干预，其主要措施：一是加强粮食市场硬件建设，如仓储、道路、运输、港口等，节约市场交易的费用，增强宏观调控物质手段；二是加强产地和销地的以批发市场为主的市场体系和信息体系建设，完善市场功能，充分发挥价格等在资源配置中的作用，减少农户生产风险，满足消费者需要。当然，粮食流通体制改革过程中也需要处理好国家与不同利益主体之间的关系。
2.与农户之间的关系。国家要尊重农户进行粮食生产和经营的自主权。保护价格的重要目的是通过稳定价格来稳定农民收入。保护价格等手段运用应重点支持商品粮生产基地和粮食主产区，达到既保护粮食供给稳定又有利于促进结构调整的双重效果。粮食政策的制定应保持连续性，颁布要及时和透明，以便于农户准确了解政策导向，稳定农户对价格和收入的预期。
3.与消费者之间的关系。在通过粮食储备和进出口调控稳定市场价格和供给的基础上，国家对消费者不再承担全民补贴的义务，而应转向目标性补贴，主要用于低收入的阶层。同时，消费者也主要借助市场来满足自己需要，减少对政策形成的压力。
4.与经营主体之间的关系。从竞争性的市场看，粮食经营主体不仅应包括国有粮食企业、粮食加工企业，而且还应包括个体经营者。由于国有粮食企业的低效率，需要加快国有粮食企业改革步伐，切实做到“四分开”、做好减员分流，真正建立起粮食购销企业自主经营、自负盈亏的新机制。国家则主要通过粮食收储企业执行调节市场的政策功能，从而避免粮食经营中的寻租行为。国家应主要制定粮食市场的交易规则，并维持市场秩序；而粮食经营主体应在遵守交易规则的基础上追求最大化利润。
五、结论
粮食双轨制度是中国经济的体制转型过程中取代统购统销制度的内生性的制度安排。从建立、利用到尝试走出，粮食双轨制度变迁基本上是以市场化改革为导向的，在国家、生产者和消费者之间重新界定权利与义务，这一过程具有渐进性、边际性、路径依赖性和可逆性等特征。
随着时间推移，人们对粮食流通体制从“双轨”向市场化的“单轨”过渡曾提出不同的过渡方案。90年代以来，由于宏观经济环境、粮食政策目标以及国家财政支付能力等变化，粮食流通体制改革虽然出现不少新的情况，但政策执行的实际效果并没有达到预期的政策目标。从实际情况看，为了配合农业和农村经济战略性结构调整，进一步深化粮食流通制度改革既具有客观上必要性也具有现实可能性，因此，在处理好国家与市场及不同利益主体之间的关系基础上，进一步加强农业质量标准体系、农产品质量检测检验体系和市场信息体系建设，将对粮食生产和流通的直接干预转换为借助库存储备等手段间接干预，促进我国粮食市场顺利发展。