东西部基本公共服务差距收敛：基于实证调查的分析，本文主要内容关键词为：实证论文,公共服务论文,差距论文,东西论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2010)04-0032-04
作为缩小区域发展差距的重大战略，西部大开发实施至今已有十年。十年来，西部取得的发展成就令人瞩目，但东西部差距鸿沟依然较大，不容忽视。今年7月5～6日，国家西部大开发会议重绘西部未来十年发展蓝图，明确提出，未来十年西部基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小，推进地区间基本公共服务均等化。[1]国家社科基金重大项目“建设服务型政府战略与对策研究”课题组，对在国家行政学院参加培训的来自西部12省（区）的88名西部地区司局级学员，就东西部基本公共服务差距收敛情况进行问卷调查。本次调查发放问卷88份，回收有效问卷77份，有效回收率为87.5%。从样本分布的情况看，具有较广泛的代表性，基本能够代表西部地区司局级领导干部对西部基本公共服务情况的看法。
一、西部基本公共服务绩效：采自司局级学员的调查
在西部地区司局级学员看来，十年西部大开发成就显著，但依然有许多难题需要破解。
1.西部大开发十年来基本公共服务的绩效。调查发现，西部司局级学员认为开发十年来，西部基本公共服务状况明显改善。76%的学员认为差距缩小，其中23%的学员认为差距显著缩小，仅有22%的学员认为西部与其他地区基本公共服务差距没有太大改变。就具体领域而言，81%的学员认为公共基础设施有很大改善；78%的学员认为西部义务教育成效显著；55%的学员认为基本医疗卫生领域有较大改进。
2.未来十年缩小西部与其他地区差距的着力点。调研发现，48%的学员认为全面缩小东西部地区间发展差距是不可能完成的任务，当务之急是提供大体均等的基本公共服务。未来十年应将促进基本公共服务均等化作为西部大开发新的着力点。30%的学员提出西部应通过加快发展经济缩小与其他地区的差距。22%的学员认为应增加西部居民收入，提升消费能力。也有学员提出应加大东部对西部支持力度，重点解决资源输出地附加值低、税收少的问题。
调研发现，学员认为应率先在基本医疗卫生、社会保障、义务教育、公共基础设施等领域缩小东西部差距。16%的学员认为条件已经成熟，只要加大力度，尽快推进，就一定能实现。49%的学员认为条件基本具备，但需要其他配套的体制和制度改革。两者合计显示65%的学员对实现基本公共服务均等化有较强信心。35%的学员认为条件尚不成熟，中国幅员辽阔，地区差别大决定了基本公共服务制度的统一将持续较长时间。对于应在哪些基本公共服务领域率先缩小东西部差距的问题，学员有不同的认识。（见表1）
3.西部地区义务教育面临的挑战。西部大开发十年来，西部地区义务教育取得巨大进展，中小学入学率与东部相比已非常接近。但在硬件与软件方面，西部中小学与东部仍然存在较大差距，存在很多亟待解决的问题。（见表2）除表2列举的内容外，还有学员认为缺少留住人才的机制和优惠条件是西部农村义务教育亟待解决的难题。
那么，未来十年西部农村义务教育需要做好哪些工作呢？学员的意见主要集中在两方面：提升“软实力”——师资力量，改善“硬条件”——教学设施。87%的学员认为西部中小学教师受教育程度偏低，与东部地区差距较大，应加强师资培训，提高教学质量。79%的学员强调应加大硬件投入，改善中小学办学条件。西部生存条件差，山区多，应加强道路建设与寄宿制学校建设，并对寄宿学生实行生活补贴。71%的学员呼吁建立义务教育稳定投入机制，按时发放教师工资，改善教师居住条件，稳定教师队伍。有学员提出应改革户籍制度，允许在城镇就业的农民工进城和子女就近入学，进一步宣传《义务教育法》，变“要我上学”为“我要上学”，将9年制义务教育延长至12年，等等。
4.西部基本医疗卫生面临挑战。学员认为，近年来西部“看病难、看病贵”问题有所缓解，新型农村合作医疗对解决农民看病问题成效巨大，但需继续调整完善。88%的学员认为西部基层医疗水平低，大病在当地医院根本看不好。65%的学员认为医疗费用太高，看不起病。55%的学员认为看病不方便，异地看病医疗费无法报销。学员普遍认为新型农村合作医疗是个巨大进步，成效显著，但需继续改进完善。那么，西部新型农村合作医疗应如何改进呢？学员们也给出了不同的解决方案。（见表3）有学员提议建立财政支持下的村级卫生室，承担医疗和卫生防疫工作。鉴于农村人口流动大，应建立“一卡通”报销制度。
如何看待陕西神木县全民免费医疗保障模式？48%的学员认为是一种好模式，但无法复制与推广，没有一定的财力支持不会长久。29%的学员认为是一种好模式，可以复制，本地区可以尝试实施，关键是政府转变治理理念，将基本医疗卫生制度作为公共产品优先向贫困人群提供，减少“因病致贫、因病返贫”现象发生。18%的学员认为根据各地区实际情况区别对待，不宜在全国采取一种模式。
二、究竟是哪些因素抑制东西部基本公共服务差距的收敛
中国自改革开放后实行非均衡的区域发展战略，由此导致不同区域之间在经济社会发展方面的较大差距，基本公共服务领域亦是如此。到底是什么原因导致西部基本公共服务供给不足，与东部地区差距悬殊呢？
1.以GDP为中心的政府经济发展政策抑制基本公共服务投入。政府体制方面，69%的学员指出地方政府过于偏好经济发展，抑制了公共服务领域的投入，公共服务很难落到实处。68%的学员认为公共服务指标考核体系未能有效约束政府官员。43%的学员提出公共服务见效慢，不利于干部提拔，以GDP为导向的干部考核机制促使公共财政投向非民生领域。36%的学员认为目前行政管理体制不顺，不同层级政府之间相互扯皮、权责不清，“上级请客，下级埋单”情况时有发生。事实上，在与东部的GDP竞赛中，西部地区处于弱势地位，西部经济基础薄弱，尽管资源丰富，但自然条件、生活条件差，无法吸引一流人才，在经济实力上赶上乃至超越东部地区在近期内很难实现。
2.事权划分权责不清且模糊多变造成西部服务责任偏重。1994年分税制仅是对中央与地方政府之间的财权进行了划分，不同层级政府之间的事权划分没有实质性突破。地方政府尤其是西部边疆地区、民族地区政府承担许多本属于中央政府的特殊性事权责任，如边疆安全防护、反“三股势力”、民族文化保护等。根据公共经济原理，应按公共产品的层次性和受益范围划分各级政府的事权责任。全国性公共产品由中央政府来提供，受益范围局限于某一辖区的区域性公共产品由该地区政府负责提供，介于两者之间、具有明显外部性的公共产品，分清主次责任，由中央、不同地区政府共同协商提供。鉴于西部地区在宗教信仰、风俗习惯和民族文化等方面巨大的差异性及对维护国家统一稳定的重要性，中央政府在边疆防护、宗教事务、民族文化保护、社会保障、基础教育、基本医疗卫生、环境保护、荒漠化治理等公共产品的提供方面应承担绝大部分支出责任，西部地方政府发挥辅助职能。
3.财权上下不对称及左右不合理影响西部公共服务能力提升。西部基本公共服务供给不足、质量低下、非均等化与现行财权划分不完善有一定关系。88%的学员认为西部自身财政供给能力不足，难以满足不断增长的基本公共服务需要。78%的学员认为政府纵向间财力与事权不对称，基层政府缺少提供基本公共服务的相应财力。61%的学员认为中国公共财政体系并未建立，现行财政体制设计与实现地区基本公共服务均等化要求存在一定偏差。1994年分税制改革是影响深远的重要改革，当前中国经济社会发展的诸多问题都与此有关。就地区基本公共服务而言，西部基层政府为筹集所承担事权的财力，必然千方百计筹集资金、招商引资，甚至不惜以牺牲环境为代价。土地财政、吃饭财政、讨饭财政是西部许多基层政府的真实写照。在横向地方政府之间，西部在得到转移支付之前已对东部发达地区进行了“逆向税收转移”。由于税制设计的不合理，增值税、营业税、所得税等都存在一定的税收与税源背离问题，即有些地区有税源无税收，有些地区无税源有税收，西部处于弱势地位，对发达地区进行了税收补贴。
4.从转移支付来看，各种附加条件抑制了资金效益的发挥。国际通行的转移支付方式有两种，一般性转移支付与专项转移支付。一般性转移支付的目的在于缩小地区间财力差距，增强其提供公共服务的能力；专项转移支付的目的则在于实现中央政府的某些特殊政策意图。57%的学员认为目前转移支付制度不合理，“碎片化”严重，不利于资源整合，转移支付资金效率低，中央对基本公共服务的财政转移支付难以落到实处。中国在转移支付结构中，一般性转移支付资金所占比重偏低，据测算，真正有助于缩小地区间财力差距的转移支付资金在全国不足15%。大量的专项转移支付又需要相应的配套资金予以保证，西部很多地区根本无法提供足够的配套资金，专项转移支付资金的效用也大打折扣。
三、促进东西部公共服务差距收敛的路径选择
未来十年，缩小东西部基本公共服务差距已成为西部大开发的首要任务。应从以下公共财政体制改革、政府职能转型等方面采取措施，促进东西部基本公共服务差距收敛。
1.重塑西部开发理念，从注重缩小经济差距转向促进基本公共服务差距收敛。西部目前正处于“黄金发展期”与“矛盾凸显期”。2009年，西部大部分省区人均GDP已超过2000美元，民众公共需求日益增多。今后十年，深入实施西部大开发战略的总体目标之一是西部基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小。问卷调查发现，学员对未来十年缩小西部与东部的经济实力差距并不抱太大希望，认为缩小区域间基本。公共服务差距更为切实可行。数据统计显示，2009年西部12省区的经济总量之和尚不及东部广东、江苏两省经济总量，缩小东西部经济发展差距注定是个长期的过程。因而，新一轮西部大开发必须重塑开发理念，以增强西部自我发展能力为主线，以保障和改善民生为核心，优先发展教育，提高医疗卫生服务能力，提高社会保障水平，促进基本公共服务均等化，在此基础上逐步全面缩小西部与其他地区的差距。
2.按照公共产品层次性划分不同层级政府事权，发挥不同层级政府在促进基本公共服务差距收敛中的作用。从世界各国发展的经验来看，一个国家如果公共服务供给长期处于非均衡状态，必将会对该国的稳定带来严重的负面影响。现阶段从保障边疆稳定、维护国家安全与民族团结的战略高度出发，应推动公共资源优先向西部地区配置，优化公共产品治理结构，发挥不同层级政府在促进基本公共服务差距收敛中的作用。[2]调研发现，95%的学员认为中央政府应负责提供全国性公共产品，完善公共财政体系，建立地区间、不同层级政府间财力与事权相匹配为目标的公共财政制度。75%的学员认为加大对下级政府落实基本公共服务均等化的考核力度。57%的学员指出应监督好中央财政转移支付资金的使用，防止挤占、挪用、截留等情况发生。对于省市政府在提供基本公共服务方面的职责，76%的学员认为应明确辖区内上下级及政府各部门职责分工，促进地区间基本公共服务差距收敛。75%的学员认为应保证中央以基本公共服务均等化为目标的转移支付资金依法高效使用。57%的学员认为应大力发展经济，做大做强GDP及财政实力。对于县乡政府提供基本公共服务的职责，79%的学员认为应大力发展本地经济，增强自生能力，提供公共服务供给水平。75%的学员认为应全面掌握本地基本公共服务实际情况，积极争取上级转移支付。75%的学员认为应充分利用市场机制和动员社会资源，改善公共服务供给效率。
3.启动新一轮财政体制改革，从“激励型”财政体制转向“均等化型”财政体制，建立惠及西部群众的新型财政分享机制。未来应以基本公共服务均等化为导向改革财政体制，实现财力与事权相匹配，在完善分税制的基础上尽快依法确定各级政府的事权责任，以均等化为旨向完善公共财政体制。(1)建立有利于西部地区又好又快发展的体制机制。健全“分钱的政策”——推进资源税改革，彻底改变“产品有价、资源低价、环境无价”的不合理格局，完善矿产资源补偿费中央与地方的分配关系。出台“补钱的政策”——开征环境保护税，建立惠及西部民众的生态补偿机制，让西部老百姓享受到更多资源开发与环境保护的“红利”。逐步完善“给钱的政策”——健全转移支付体系。(2)调整现行税收格局，构建财力与事权相匹配的税收体系，增强西部地区提供公共产品的自生能力。对西部地区应实行与东部有别的税收分配体制，加大西部地区分成比例。增值税分成可改为中央分享50%，西部地区分享50%，这样的调整对中央财政整体影响不大，但可以大幅度增加西部地区的财政收入。(3)增强基层政府财力。西部许多县乡政府有责无权，有责无财，无法提供必要的公共服务。中央政府与省级政府占财政收入比重偏高的格局应予以改变，实现东西部基本公共服务差距收敛，“财力必须下沉”，允许地方开展对宏观经济影响不大，但与地区经济发展相关度较高的税种，逐步实现基层政府财力与事权相匹配。西部税源和收入背离情况严重，应由中央政府出面协调，建立横向的税收分配谈判协商机制，减少西部税收流失，让西部资源优势难以转化为经济优势和财政优势，增强政府提供基本公共服务能力。
4.完善有利于缩小区域间基本公共服务能力差距的财政转移支付制度。国际经验表明，欠发达地区借助转移支付，将有力地改善当地贫困人群的生存和发展。在未来一个时期内，西部地区依然需要中央政府和东部发达地区地方政府的支持，转移支付就是一个极为有效的手段。[3](1)在中央财力已较为充足的情况下，对地方财政自给率低于30%的西部老、少、边、穷地区应免除专项转移支付的资金配套要求。督促省市级政府切实担负起调节省以下财力差距的职责，做实自治县（乡）财政，形成合理的财力布局。71%的学员认为专项转移支付应视不同地区情况，决定是否取消配套资金。对于地方财政自给率低于30%的地区应免除资金配套要求，关键是建立严格的绩效评价制度。78%的学员指出必须加大一般性转移支付的比重，增强地方政府可支配财力。(2)建立健全对转移支付资金的绩效评估、监督及问责机制。对专项转移支付资金定期进行绩效评估，一旦发现违规违法行为，中央政府应依照有关规定扣减以后年度的专项转移支付资金，并对相关官员问责。一般性转移支付由于难以单独进行绩效评价，可以对接受转移支付的基层政府提供的公共服务进行绩效评价考核，并将评价结果作为评价地方政府和相关部门政绩的重要依据。确保转移支付资金应优先投向与人的生存发展密切相关的基础教育、医疗卫生、最低生活保障等领域。(3)建立健全横向转移支付制度。调研发现，91%的学员认为应该建立横向转移支付制度，西部为其他地区贡献大量资源，为保护生态环境做出很大牺牲，其他地区理应做出补偿。其中不少学员认为同为一国国民，彼此之间享受的基本公共服务差距不应太大，否则边疆地区群众情绪很大，不利于国家的团结与稳定。事实上，中国横向转移支付已积累了一定的经验，汶川地震后“一省帮一重灾县”以及今年新实行的东部地区对口支援新疆都是成功的横向转移支付模式。建议扩大试点范围，建立规范化、科学化、可持续的经济发达地区对口支援西部地区的横向转移支付制度。
5.提高政府治理水平，从GDP至上的“经济建设型政府”转向“公共经济治理型政府”。围绕主体功能区建设和基本公共服务均等化推进公共经济治理型政府建设，当前应做好“加减乘除”法：(1)加大对基本公共服务领域的财政投入力度，让公共财政阳光普照西部民众。目前中国在公共服务领域的财政投入远远不足，以教育为例，2008年财政性教育经费占GDP比重为3.48%，与1993年提出的4%的标准还有较大差距，也低于世界上许多国家的水平。应尽快提高这一比重，到2012年提高到4%，到2020年达到5%以上，尤其是在西部地区更应率先达到这一目标，让财政资金无歧视地覆盖每一个适龄儿童。(2)降低高昂的行政费用支出，建设节约型政府。无论是纵向比较还是横向比较，中国政府运行成本都处于较高水平。减少公费吃喝、公车私用、公费旅游，引入绩效管理，推行行政问责制，强化行政单位楼堂管所管理，建立规范的公务员薪酬制度等都是降低居高不下的行政费用支出的重要举措。(3)发挥财政投资在公益性、民生性、兜底性领域的产业乘数作用，对于那些民间资本能充分发挥作用的领域，政府的财政投入应坚决退出。(4)重新界定政府与市场的关系，消除政府“越位”、“缺位”与“错位”现象。下一步改革的关键，在于让政府责任回归到公共服务中来，管住政府“闲不住的手”，发挥“看得见的手”的作用，市场的归市场，政府的归政府。
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