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中图分类号：D523 文献标志码：A 文章编号：2095-7017(2015)02-0004-12 政府是人民之信托机构，肩负着建设国家和造福民众之重任，须谨守法律、职业道德和社会公德，兢兢业业，诚实为政，恪尽职守，勇于担当，唯如此，方会成为一个负责任的政府，成为一个人民满意的政府。本文试图准确而全面地揭示政府责任及其实现机制。 一、政府责任的性质和类型 政府是一个政治体系，即在既定区域内制定和执行法律的一套组织体系。广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关和军事机关，狭义的政府仅指行政机关。本文狭义使用“政府”概念，即指行政机关。责任则包含职责和追责两个方面的内容，也即包含责任主体(行政机关及其公务员)应该履行的职责(分内应做的事)和责任主体因未按法定职责要求履职(没做好分内的事)而受到追责(承担不利后果)。本文在后者意义上使用“责任”概念，即指因未按法定职责要求履职而受到追责后承担不利后果。因此，政府责任是指行政机关及其公务员在行政管理过程中因未按法定职责要求履职而受到追责后承担的不利后果。 在此，需要注意将政府责任与责任政府两个概念区分开来。责任政府(responsible government)是西方的一种政治制度安排，也称问责政府或责任内阁，即政府对议会负责任的政治制度，议会问责是其典型特征。责任政府是西敏制的议会民主政治体制的基础，即在此类西敏制民主政体中，政府(行政机关，通常是内阁)对议会而非对君主负责；就殖民地来说，是指政府对当地议会而非宗主国政府负责。在实行两院制的地方，是指政府对直接选举产生的人数较多的下议院负责。具体来说，一是政府的决定接受议会问责；二是失去议会信任(通过不信任动议)的部长个人或整个政府应当辞职或总辞，要不就举行大选寻求选民定夺。可见，责任政府与政府责任是内容上有所联系但非同一的两个概念。 政府责任是一个追责体系，或曰惩戒体系。根据追责性质的不同或追责主体的不同，可以将政府责任划分为政治责任、行政责任、法律责任和社会责任四类。学者们对政治责任概念有着各种各样的解释。有从违背民意角度进行定义的，如“由于民主政治是民意政治，所以违反民意的行为是严重的错误行为，应该负政治责任”，而且“直接或间接民选的行政首长主要负政治责任”[1]。有从决策失误角度进行定义的，如“国家机关及其工作人员所作所为必须合理、合目的性(合乎政府为人民服务的宗旨)，其决策(体现为政策与法规、规章、行政命令等)必须符合人民的意志与利益。如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益，虽然不一定违法(甚至有时是依其自订之不合理的法规、规章办事的)，不受法律追究，却要承担政治责任”[2]。有从违反政治义务角度进行定义的，如“政治责任是行使公权力者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果。这种政治上否定性后果也意味着社会中的个人或组织已丧失了从事行使政治权力的资格”[3]80。也有从无效履职角度进行定义的，如“政治责任是政治官员履行制定符合民意的公共政策，推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁”[4]22。综合上述不同观点，本文认为，政治责任是政府及其政治性官员(选举产生或政治任命的官员)由于未尽政治义务或职责义务而应该受到的政治追究以及承担由此带来的不利后果。理解政治责任概念需要把握以下三点：首先，就中国的行政机关而言，政治责任压力主要源自执政党(中国共产党)和立法机关(人民代表大会及其常务委员会)的监督。其次，承担政治责任的事由不需要以违法违纪为前提。最后，政治责任(不利后果)的承担方式就是接受政治性惩戒。就政府及其部门而言，要承担说明行为、接受调查、责令纠正、被撤销决定、改组等不利后果；就个人而言，要承担道歉、辞职、罢免或弹劾等不利后果。 行政责任是行政机关及其公务员由于违法违纪行为而应该受到的行政追究以及承担由此带来的不利行政后果。理解行政责任概念需要把握以下三点：首先，行政责任压力主要源自上级行政机关以及行政监察、审计等机关的监督。其次，行政责任的事由需要以行为违法或违纪为前提，违法或违纪行为可以是积极的作为(如索贿)，也可以是消极的不作为(如玩忽职守)。最后，行政责任(不利后果)承担方式就是接受行政性惩戒。就行政机关而言，要承担责令改正、被撤销决定、赔偿等不利后果；就个人而言，要承担警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种不利的行政处分以及追偿责任的不利后果。 法律责任是行政机关及其公务员由于违法行为而应该受到的司法追究以及承担由此带来的不利后果。理解法律责任概念需要把握以下三点：首先，法律责任压力主要源自司法机关(公检法)的监督。其次，法律责任的事由需要以行为违法为前提，违法行为同样可以是积极的作为(如贪污)，也可以是消极的不作为(如渎职)。最后，法律责任(不利后果)的承担方式就是接受法律性惩戒。就行政机关而言，要承担接受审判、被撤销决定、赔偿等不利后果；就个人而言，要承担管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑等不利的刑事处罚后果以及非刑罚性的刑事处罚后果。需要注意，行政机关公务员个人由于行为违反刑法而应该承担的刑事责任(刑罚)与行政责任(处分)之间的关系。在这个问题上，中国现行制度坚持“两罚并处”原则。在时间顺序上，一般来讲，公务员违法，若已由司法机关查处的，待司法机关做出处理结果后，处分机关再做出相应的行政处理。若处分机关先行调查认为需要移送司法机关的，必要时也可以先做出行政处分，但不能以违纪责任代替刑事责任。已追究刑事责任的，在行政责任的追究上，应依法撤销或罢免其职务并给予开除处分。 社会责任是行政机关及其公务员由于未尽职责义务或道德义务而应该受到的社会追究以及承担由此带来的不利后果。理解社会责任概念需要把握以下三点：首先，社会责任压力主要源自媒体、公民以及利益集团的监督；其次，社会责任的事由多种多样，除未履行政治义务、职责义务或违法乱纪以外，不遵守职业道德或公共道德、缺乏责任感和使命感、官僚作风等，也都可能成为追究其社会责任的事由；最后，社会责任(不利后果)的承担方式就是接受社会性惩戒，如承担舆论谴责、公众上访、行政请愿等不利后果。 二、政治责任之实现机制 政府及其政治性官员是否承担政治责任，与所在国家的政体结构、民主化程度、法治化程度、政治惯例、政治文化、政治生态等诸多因素相关，由此导致政治责任制度不完全具有明晰的特点。“尤其是中国政治的特点，行政政治责任的作用领域比较原则化，追究责任的过程中所遵循的不是明确的文件性规定，很大程度上基于一种政治惯例，或者政治斗争的结果；对政治责任的追究也不是由行政执法机关或者司法审判机关依法进行的裁量。政治责任的追究与否以及如何追究都与政治活动的结果有很大的关系”[3]23。尽管如此，理性地分析中国政府及其政治官员的政治责任的实现机制仍然是可行的。 政治责任是国家通过政治机构以政治追责的方式实现的。从中国的政治结构和政治制度的安排来看，有权追究政治责任者，主要是执政党(中国共产党各级委员会及其常务委员会)和国家权力机关(各级人民代表大会及其常务委员会)，政治追责的方式多种多样，如责令辞职、罢免等。在此就执政党和权力机关两种追究途径分而论之。 执政党追究的政治责任实现机制。执政党追究是指中共中央和县级以上地方各级党委，根据党章和党规的规定，对政府及相应级别的政治官员应承担的政治责任发动的追究。中国共产党作为领导党和执政党，是发动政治责任追究的最有效主体。根据党委领导下的民主集中制决策原则以及党管干部的干部人事制度原则的要求，各级党委领导和监督同级政府的工作，直接管理相应级别的政治官员并监督其是否认真履行职责以及其言行是否违背政党意志或民众意志。执政党对政府本身的政治责任的追究，是各级党委在对政府重大决策及其执行情况的监督过程中实现的，若发现政府出现重大决策失误或重大决策执行不力的情况，那政府就有可能要承担向党委说明情况、纠正决策甚至改组的不利后果。执政党对政治官员政治责任的追究，是各级党委和纪委通过主动监督和检查的方式或者通过被动受理控告和举报的方式而实现的，若发现政治官员有违法违纪的行为或者有不称职的言行，那政治官员就要承担党委发起的政治问责(如责令辞职、降职任用等)和国家权力机关接受党委或纪委建议后发起的政治问责(如免职、撤职或罢免)两种不利后果。 权力机关追究的政治责任实现机制。权力机关追究是指全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会对由其产生的政府以及由其选举、决定、任免的政治官员应该承担的政治责任发动的追究。宪法赋予各级人大及其常委会对行政机关以及其他国家机关进行监督的权力，也即赋予了国家权力机关追究政府及其政治官员的政治责任的权力。权力机关对政府政治责任的追究是在监督政府日常工作的过程中实现的，听取和审查政府工作报告是权力机关每年一次在代表大会召开期间的监督方式，询问或质询、特定问题调查等是权力机关在任何时候都可以使用的监督方式①。如权力机关在监督过程中发现问题，政府就有可能要承担被撤销行政法规、地方性法规、决定、决议和命令等不利后果。权力机关对政治官员政治责任的追究，除了在监督政府日常工作的过程中实现外，还有就是在接受执政党建议的过程中实现，权力机关追究政治官员政治责任的方式主要有罢免、决定免职、决定撤职以及接受辞职等。 其中，罢免是权力机关在代表大会召开期间通过对大会主席团提交的相关议案进行表决而依法解除违法违纪或不称职的由其决定或选举的政治官员的职务②。关于罢免的理由，宪法和法律没有做出明确的规定，根据全国人大常委会对1989年湖南省人民代表大会请示的解答，罢免案不需要有必须违法的理由，是否罢免完全根据代表对事情所做的判断而定③。“但是总的看来，在我国实际政治生活中，各级人大并没有很好地运用罢免权来追究政府组成人员的政治责任。这里原因是多方面的，其中很重要的一点，与对人民代表政治责任的追究一样，往往把违法犯罪作为罢免的理由”④。人大应该充分利用宪法赋予的罢免权来追究政治官员的政治责任。决定免职是全国和县级以上地方各级人大常委会在本级人代会闭会期间根据法律规定的他人提请而依法免去政治官员的职务⑤。决定撤职是县级以上地方各级人大常委会在本级人代会闭会期间通过对主任会议提交的议案进行表决而依法撤销违法违纪或不称职的由其选举或任命的政治官员的职务⑥。需要注意的是，决定免职和决定撤职的理由都是多种多样的，如政治责任、行政责任、法律责任、职务变动等都可能导致决定免职或决定撤职，政治责任只是决定免职或决定撤职的理由之一，不同的只是，决定免职是权力机关的被动行为，而决定撤职通常都是权力机关的主动行为。接受辞职是县级以上地方各级人大及其常委会根据选任官员本人的提请依法接受由本级人大选举产生官员的辞职⑦。党委的责令辞职、个人的引咎辞职、纯粹个人原因(如身体健康原因)的辞职、因公辞职等都可以成为辞职的理由，其中的责令辞职和引咎辞职多为承担政治责任的辞职。接受辞职如同决定免职一样，都是权力机关的被动性行为。 三、行政责任之实现机制 行政责任是国家通过政府自身以行政追责的方式实现的。从中国的行政结构和行政制度的安排来看，有权追究行政机关及其公务员的行政责任者，包括行政机关本身、上级行政机关以及专门的行政监察机关等，行政追责的方式同样多种多样，如行政监察、行政处分等。在此就行政机关及其公务员行政责任的实现机制分而论之。 行政机关行政责任的实现机制。行政机关行政责任的实现机制主要是通过行政机关自究、行政复议、行政监察三种途径实现的。 行政机关自究是指行政机关通过自己或他人发现不良履职情况或违法违纪行为而发起的自我追究。每个行政机关都内设有或外派有多个行政机构或分支机构，还有很多公务员，这些机构和公务员时时刻刻代表着其所在行政机关通过做出各种各样的决定来施行法律，机关需要通过自身或他人及时发现并通过自身予以纠正其中的不良行政行为或违法违纪行为。“他人者”就是行政诉愿者(相对人)、行政请愿者、专门监督机关等。在自究实现机制中，行政机关需要承担的不利后果就是“自己打自己的嘴巴”，即修改或撤销已有决定、责令下级履行职责、向相对方或社会作出说明或解释以及赔礼道歉等。 行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，认为其具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向其上一级行政机关提出复议申请，复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查并作出行政复议决定的活动⑧。公民、法人或其他组织在提出复议申请时，可以一并提出赔偿申请和审查行政机关规定(不包括法规和规章)的申请。行政复议属于“不告不理”式的行政责任追究机制。公民、法人或其他组织通过行政复议会迫使行政机关承担行政责任，行政复议机关作出的责令履行法定职责、撤销或变更行为(可以同时责令重新作出行为)、确认行为违法、给予赔偿等复议决定都是行政机关必须接受的不利后果。 行政监察是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关对行政机关及其公务员以及行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为进行的监督检查活动。与行政复议相比，行政监察是一种主动监察和被动监察相结合的行政责任追究机制。主动监察乃指行政监察机关通过主动检查发现行政机关及其公务员在执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题；被动监察乃指行政监察机关通过受理控告或检举发现行政机关及其公务员在执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题。在监察过程中，行政机关及其公务员必须接受行政监察机关采取的监察措施、提出的监察建议和作出的监察决定。行政监察措施包括要求或责令被监察对象提供相关材料、作出相关解释和说明、停止违法违纪行为以及扣留封存相关材料、建议暂停相关人员执行职务、提请法院采取保全措施，行政监察建议包括建议纠正违法违纪行为、纠正或撤销违法的决定和命令、纠正明显不适当的行政行为以及建议给予责令公开道歉、停职检查，行政监察决定包括没收、追缴或责任退赔违法违纪取得的财物。对于行政机关而言，这些都是行政监察给其带来的不利后果。 前述三种途径是行政机关行政责任的主要实现机制，此外还有其他更加专业性的行政责任实现机制，如国家审计的行政责任实现机制、人事监督的行政责任实现机制、政府财产管理的行政责任实现机制等。 行政机关公务员行政责任的实现机制。公务员承担行政责任的方式有行政处分以及赔偿、追偿等。其中，行政处分是公务员承担行政责任的主要方式。 行政处分及其种类。行政处分也称纪律处分(公务员法中称处分)，是行政机关和行政监察机关根据有关公务员法律、法规的规定，对违反行政纪律的公务员给予的一种惩戒或制裁，是公务员承担行政责任或不利后果的主要方式。行政处分针对的是公务员的违纪行为。违纪行为可以是积极的作为，如贪污索贿；也可以是消极的不作为，如玩忽职守。但若违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行政处分。若触犯刑法而构成犯罪的，则必须承担刑事责任(见法律责任部分)。根据违纪行为的严重程度，行政处分共有六种(由轻到重)：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。其中，警告、记过、记大过属于精神惩戒，主要在声誉上和心理上给受处分者造成不利影响；降级、撤职、开除属于实质惩戒，它不仅在声誉上和心理上给受处分者造成不利影响，而且给受处分者在级别、职务、身份等方面造成不利影响。行政处分机关根据违纪情节的轻重、造成后果的严重性、责任者的主观认识以及过去对这类事情的处理经验等因素，确定处分类型。需要注意，有些人事处理措施不是行政处分。如免职、降职、辞退、考核不称职、责令辞职等都是人事处理措施，但都不是行政处分。这些人事处理措施针对的并非公务员的违纪行为而是公务员的那些不能或者不能很好地履行职责的行为。在人事行政中，应该准确地把握二者各自的适用条件，既不能将违纪者用一般人事处理措施进行处理，也不能将不能或者不能很好地履行职责者用行政处分手段进行处理。 行政处分的权限配置与行政处分的发起机制。行政处分通常遵守“处分权与任免权相一致”原则，即处分权通常由任免机关执掌，但行政监察机关也享有对行政机关公务员的处分权。另外，根据干部管理权限，相应领导干部的处分必须报同级或上级党委、上级国家机关批准、决定或同意；根据干部任免权限，对人大选举或决定的干部以及对人大常委会决定或任免的干部给予撤职处分和开除处分时，应由本级人大予以罢免或者提请本级人大常委会予以免职。关于行政处分的发动机制，除了通常的行政机关自我发起追究机制和行政监察机关监察发起追究机制外，还有纪委检查移交发起追究机制。行政机关自我发起的追究包括上级行政机关对下级行政机关中由其任命的机关领导成员发起的追究和行政机关对由其任命的中下层公务员发起的追究，行政监察机关监察发起的追究包括行政监察机关建议任免机关给予行政处分的追究和行政监察机关直接给予公务员行政处分的追究，纪委检查移交发起的追究是指纪委在纪检过程中将公务员违反行政纪律的案件移交任免机关或监察机关来做纪律处理的追究。 行政处分的条件与程序。行政处分由两个条件构成：存在违法违纪事实并应当承担责任。实施处分时要求处分机关做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法和手续完备。程序是处分必须遵守的步骤、时限和方式等，它应该体现前述六项基本要求。行政机关处分程序为：一是立案与调查。行政任免机关有关部门认为公务员涉嫌违法违纪，需要进一步查证的，报任免机关负责人批准后立案。任免机关有关部门负责对违法违纪事实做进一步调查，包括收集、查证有关证据材料，听取被调查者所在单位的领导成员、有关工作人员以及所在单位监察机构的意见，并向其他有关单位和人员了解情况。正式调查应当由两名以上办案人员进行，接受调查的单位和个人应当如实提供情况。最后形成书面调查材料，向任免机关负责人报告。在调查过程中，严禁以暴力、威胁、引诱、欺骗等非法方式搜集证据，非法收集的证据也不得作为定案的依据。调查中发现公务员违法违纪涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。二是陈述和申辩。任免机关有关部门将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知被调查者本人，听取其陈述和申辩，并对其所提出的事实、理由和证据进行复核，记录在案。被调查者提出的事实、理由和证据成立的，应予采信。三是讨论和决定。任免机关领导成员集体对案件进行讨论，并作出给予处分、免予处分或者撤销案件的决定。决定给予处分的，应当根据不同情形从重、从轻或减轻处分。在两人以上的共同违法违纪行为中起主要作用的，隐匿、伪造、销毁证据的，串供或者阻止他人揭发检举、提供证据材料的，包庇同案人员的，以及具有法律、法规、规章规定的其他从重情节的，应当从重处分；主动交代违法违纪行为的，主动采取措施从而有效地避免或者挽回损失的，检举他人重大违法违纪行为情况属实的，应当从轻处分；主动交代违法违纪行为并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分。处分应当自批准立案之日起六个月内作出决定，案情复杂或者遇有其他特殊情形的，办案期限可以延长，但是最长不得超过十二个月。处分决定应当包括下列内容：被处分人员的姓名、职务、级别、工作单位等基本情况，经查证的违法违纪事实，处分的种类和依据，不服处分决定的申诉途径和期限，处分决定机关的名称、印章和作出决定的日期。两人以上共同违法违纪，需要给予处分的，根据各自应当承担的纪律责任，分别给予处分。四是通知、归档与备案。任免机关应当将处分决定以书面形式通知受处分者本人，并在一定范围内宣布，还要告诉其有申诉的权利。任免机关有关部门应当将处分决定归入受处分者本人档案，同时汇集有关材料形成该处分案件的工作档案。并且任免机关应当按照管理权限，及时将处分决定或者解除处分决定报公务员主管部门备案。需要注意，行政处分坚持回避原则。也即参与公务员违法违纪案件调查、处理的人员有下列情形之一的，应当提出回避申请，被调查者以及与案件有利害关系的公民、法人或者其他组织也有权要求其回避：与被调查者是近亲属关系的，与被调查的案件有利害关系的，与被调查者有其他关系而可能影响案件公正处理的。处分决定机关负责人的回避，由处分决定机关的上一级机关负责人决定；其他违法违纪案件调查、处理人员的回避，由处分决定机关负责人决定。处分决定机关或者处分决定机关的上一级机关，发现违法违纪案件调查、处理人员有应当回避的情形，可以直接决定该人员回避。 处分期间与法律后果。处分期间是指除开除以外的其他处分决定的执行期间。不同处分的处分期间有所不同。警告的处分期间为六个月，记过的处分期间为十二个月，记大过的处分期间为十八个月，降级和撤职的处分期间都为二十四个月。开除不存在处分期间。若公务员同时有两种以上需要给予处分的行为的，应当分别确定其处分。应当给予的处分种类不同的，执行其中最重的处分；应当给予撤职以下多个相同种类处分的，执行该处分，并在一个处分期以上、多个处分期之和以下，决定处分期。受处分者在受处分期间受到新的处分的，其处分期为原处分期尚未执行的期限与新处分期限之和。处分期最长不得超过四十八个月。处分的法律后果是指受处分者承受的不利于自己的法律规定结果，包括在晋升工资档次、级别、职务等方面受到的不利影响。受警告处分的，在处分期间内不得晋升职务和级别，但可以晋升工资档次；受记过、记大过、降级、撤职处分的，在处分期间内，不仅不得晋升职务和级别，而且也不得晋升工资档次，其中受撤职处分的还要降低一定职务层次任职，并且按照新任职务确定相应的级别；受开除处分的，解除与所在机关的人事关系，丧失公职人员身份，并且按人事法律的规定永远不能再次录用为公务员。受处分者受到开除处分后，有新工作单位的，其本人档案转由新工作单位管理；没有新工作单位的，其本人档案转由其户籍所在地人事部门所属的人才服务机构管理。
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