论市场经济条件下房产与地产权益的冲突及其法律协调，本文主要内容关键词为：条件下论文,市场经济论文,冲突论文,权益论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
房地产权益的冲突是社会主义市场经济条件下以公有制为主体的多元制经济模式以及房地产权益流转机制孕育和发展的必然产物。在单一所有制条件下则较少涉及房产与地产权益的冲突。本文试从不动产权益冲突的所有制背景入手，结合近年来民事审判工作的实践，对社会主义市场经济条件下房产与地产权益的冲突——主要是交易领域的冲突——及其法律协调问题，作一初步探讨。
一、理论冲突探源：所有制意义的分析
按照马克思主义产权理论，所有制是所有权的经济基础，所有权是所有制的法律表现，“一定所有制关系所特有的法的观念是从这种关系中产生出来的。”（注：《马克思恩格斯全集》第30卷， 第608页）因此，所有制决定所有权，所有权变动以所有制变动为背景。对一定时期所有制结构所铺设的经济环境和宏观基础进行深入分析，是追溯房地产权益冲突根源的必要途径。
在以土地私有制为主体的社会里，房产和地产权益一般构不成所有制意义的冲突。（1）封建社会的经济体制是以土地私有制为基础的， 因此进入交易领域的房产与地产权益一般是同步移转的。拥有土地所有权是处分地上房产的基本前提，因而“地随房走”成为封建社会的一项基本法律原则。（2）资本主义社会的土地制度是以私有制为主体的。不论是在美、法、德等公开推行土地私有制的国家，还是在英联邦等名义上推行土地国有（皇室所有）制度的国家，事实上建立的都是一种以土地私有制为主体的经济体制。在这种以土地私有为主体的所有制状态下，房产和地产权益进入交易领域的冲突始终可以通过产权的同步移转或同向移转而最终得以解决。即使存在冲突，它也是暂时的和局部的，因而构不成所有制意义的根本性冲突。
单纯公有制社会也不存在房产与地产权益的根本性冲突。在社会主义计划经济体制下，房产和地产均以公有制为主体，其产权的变更以同步移转为特征，且房地产进入流通领域的情形较为少见，因而所有制意义的权益冲突并不存在。
所有制意义的房地产权益冲突是以社会主义市场经济体制的建立和发展为背景而产生的。在社会主义市场经济体制下，土地归国家所有和集体所有，房产大多归法人所有和个人所有，房产与地产分别归不同机关登记和管理，二者在法律上成为两个独立的不动产。但土地与地上房屋又是连为一体的，具有不可分割的属性。所以在房地产交易领域就必然发生因同一标的物上存在着不同的物权而造成的权益冲突。若是在允许土地私有的经济体制下，这种冲突可以通过两种物权的同步移转或同向移转得以解决；而在土地的单一公有制状态下，私有房产的产权流转就始终受到公有地产权益的限制。这说明，房地产权益冲突产生的根源，在于同一标的物上存在着两个不同性质的独立产权，在于地产的公有制与房产的法人或个人所有制之间存在着冲突。所以，深入分析现阶段房地产权益冲突的所有制根源，对于研究房地产权益冲突的现实走向，探讨其法律协调途径，是十分必要的。
二、现实冲突走向：从隐性冲突到冲突显化
现阶段，“房地产”正以其特有的产权功能，构筑起社会主义市场经济体制下新型所有制结构的基本框架。建国以来，土地由私有到公有，并随着城市化的进展由小公有（集体所有）为主向着大公有（国家所有）为主过渡（唯其使用权可以依法有偿转让）；（注：按照马克思主义政治经济学理论，在生产已经完全社会化了的条件下，土地只适合于国家所有；土地国有是社会主义生产方式的极其重要的基础。参见《马克思恩格斯选集》第2卷，第451—454页） 房屋由私有到公、私并存，发展为城市房产的公有制（仅以少量房产的私有为补充），又随着住房制度的改革向着公、私并存制迈出了坚实的一步。
上述新型所有制结构体系的形成，使房产与地产权益的冲突从隐蔽走向显化。土地使用制度改革以前，在房地产领域已然存在着公有土地与私有房屋之间的权益冲突，但未被人们所重视；当土地有偿使用制度试行以来，在房地产交易领域，有限期的土地使用权与无限期的房屋所有权之间的冲突便日趋明显。下面试以房地产转让领域为例，对这一冲突显化过程作一具体分析。
（一）城市房地产权益冲突
城市市区的土地属于全民所有即国家所有。国有土地有偿使用制度建立前后，城市房地产转让中房产与地产权益冲突的程度有很大不同。
1、国有土地有偿使用制度建立前的情形
土地使用制度改革之前，城市房地产转让主要限于私房的买卖和赠与。按照我国政策和法律规定，城市私有房屋的转让历来是允许的，在“文革”之前一直强调要经过批准和税契过户，“文革”期间被搞乱，从《城市私有房屋管理条例》发布之后又走上法制化的轨道。但在土地使用制度改革之前的整个历史时期，私房转让均忽略了一个根本性的问题，那就是房屋所依附之土地的权益问题。
土地所有权属于国家，房屋所有权属于私人，同一标的物（或者说连为一体不可分割的两个标的物）上存在着两个不同性质的所有权，于是其中一个所有权转让时便出现了与另一个所有权的冲突。因为当时的国有土地是属于被无偿使用，所以这种冲突是隐蔽性的，未被人们所重视。实践中对这一冲突可作如此解释：因为土地是国有的，又是被无偿使用的，所以房屋转让时无须对土地权益付出代价，而是由一者的无偿使用转为另一者的无偿使用，并且不需要任何法律手续。
至于房屋所有权转让的程序，以1983年12月17日《城市私有房屋管理条例》发布施行为界，其前后情形不同。《条例》施行前，“买卖双方自愿，并立有契约、买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认为买卖关系有效，但应着其补办房屋买卖手续。”（注：最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》（1984年）第56条）《条例》施行后，应严格依照《条例》的规定，以是否办理合法产权转移手续为准认定买卖关系是否有效。土地使用权则随房屋所有权的转移而自然转移，不发生任何程序上的对抗。
2、国有土地有偿使用制度建立后的情形
深圳经济特区创办后，借鉴了香港土地批租制度，进行用地制度改革，在两权（所有权与使用权）分离的前提下，于1982年开始对用地企业收取不同标准的土地使用费，1987年下半年率先试点实行土地使用权有偿出让。1988年4月和12月， 全国人大及其常委会分别对宪法和土地管理法作出修改，允许土地使用权依法转让。1990年5月19日， 国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，从而为我国国有土地使用权出让制度的全面实行提供了法律和政策依据。
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及1994年7月5日全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日起施行）的规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权须同时转让、抵押。（注：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第23、24条；《中华人民共和国城市房地产管理法》第31条）因此，我们可以对土地使用制度改革后房地产转让中房产与地产权益冲突的情形作如下分析：
（1）以出让方式取得土地使用权的，房地产转让时， 房屋所有权与土地使用权须同时转让，并分别办理变更登记，否则便会形成因单项权益转让而引起的另一项权益的对抗。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第25条规定：“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当依照规定办理过户登记。”《城市房地产管理法》第60条第三款规定：“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”上述规定是城市房地产转让中房产与地产须一并转让的法律依据。
从理论上分析，房产与地产不一并转让而引起的权益冲突是多方面的，如转让方只转让其中一项权益而保留另一项权益；转让方将两项权益分别转让给不同的受让方等。其实上述情形一般不会出现，因为在当前的房地产交易中，人们只注意到了房产的转让而忽略了土地使用权的问题，认为地产当然随着房产转移，1995年1月1日《城市房地产管理法》生效后，法律又明确规定房地产转让时须首先申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书申请土地使用权变更登记，从而避免了房产与地产异其主体而分头转让现象的发生。实践中经常遇到的房产与地产权益冲突的情形主要有以下两种：第一，进行房产变更登记后，未申请土地使用权变更登记；第二，房产变更登记后，申请土地使用权变更登记时未获批准。
如果在房地产转让过程中，已经进行了房产变更登记，只是由于工作疏忽或迟缓而未办理土地使用权变更登记，发生权益冲突时，一般应认定房产转让行为有效，但应补办土地使用权变更登记。如果经过房产变更登记后，在申请办理土地使用权变更登记过程中，人民政府以合法理由不予更换或者更改土地使用权证书，则土地使用者权益便形成对房产转让行为的抗辩，应该认定房产转让行为无效。
（2）以划拨方式取得土地使用权的， 转让房地产并获政府批准时，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金（按规定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方则应将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或作其他处理）。未按上述规定办理的，则形成地产权益对房产转让行为的抗辩，可以认定转让行为无效。
（3）土地使用权出让期限届满时的房产与地产权益冲突问题。
国有土地使用权的出让是有年限限制的。如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：居住用地70年，工业用地50年，商业用地40年等。
按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《城市房地产管理法》的规定，土地使用权出让期限届满时，土地使用者要么申请续期并重新按照新签出让合同支付出让金，要么无偿归还国有土地使用权。此时，房产与地产两项权益便发生根本性的冲突。
在当前的商品房买卖及公房出售过程中，这一问题还没有引起社会的重视。其实随着时间的推移，它将日益成为影响房地产权益归属的现实性问题。按照《暂行条例》的规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。按照《民法通则》的规定，作为公民个人财产的房屋，其财产所有权受法律保护。那么，公民购买了商品房或者公房以后，当土地使用权期限届满时，如不续交出让金，则形成地产权益对房产权益的抗辩。对这一问题应该如何处理？是否在商品房及公房买卖过程中应该预先考虑到这一未来权益抗辩因素的存在？这些问题的解决均有待于实践的探索及立法的完善。
（二）农村房地产权益冲突
依照我国法律规定，农村的土地除法律另有规定外属集体所有。而农村房屋所有权大部分属于私人，且一般具有较强的历史延续性。这样，在农村房地产转让过程中，就一直存在着集体所有的地产权益与私人所有的房产权益之间的冲突。
国务院《村镇建房用地管理条例》发布之前，由于从法律上没有对农村土地使用权转让问题作出界定，所以在实践中一般掌握“地随房走”，即农村房屋买卖中的宅基地使用权随房转移，无需办理登记手续。至于农村房屋买卖的形式要件也不象对城市私房买卖规定的那么严格，鉴于农村房屋除“土改”确权的产权证之外，“土改”后建的房屋大多数没有产权证，因此，只要转让双方订有书面契约，就应认定转让关系成立。如果当地法规、政策要求办理契税或过户手续的，则应以登记手续为准认定其转让关系是否成立。
1982年2月13日国务院发布的《村镇建房用地管理条例》第14 条规定：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。”第15条规定：“由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第14条的规定办理申请、审查、批准手续。”“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。”1986年6月25日全国人大常委会通过、1988 年12月29日修正的《土地管理法》第38条规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”“农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”该法自1987年1月1日起实施，《村镇建房用地管理条例》同时废止。
从上述规定可以看出，自1982年《村镇建房用地管理条例》发布之后，宅基地使用权须经过申请批准后，方可随房转移。未经审查批准或审查后不予批准的，宅基地使用权不能随房转移给买主，地产权益形成对房产转让行为的抗辩，应认为房屋买卖、赠与行为无效。但在农村合法继承的房屋，其宅基地使用权可以随着房屋所有权而自然转移。
至于近年来一些地方所推行的收取农村宅基地使用费的有偿使用宅基地改革，则对本文所探讨的地产与房产权益冲突问题没有实质性的影响，原则上是谁使用、谁交费。
三、立法与司法的完善：房地产权益冲突的法律协调
探讨房地产权益冲突的目的在于寻求协调冲突的根本途径。法律协调无疑是房地产权益冲突的主要协调手段，立法协调与司法协调则是法律协调的基本内容。
（一）立法协调：有待完善的根本性协调手段
立法协调是法律协调的根本性手段。但在我国房地产立法过程中出现了如何看待房产与地产相互关系的争论，一种观点认为地产与房产为两个独立之物，另一种观点则主张地产与房产一体。该分歧在《中华人民共和国城市房地产管理法》起草过程中表现得尤为明显。
《中华人民共和国城市房地产管理法》草案第7 条规定：“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合，管理全国房地产工作。”在八届全国人大常委会第八次会议审议草案的过程中，有的赞成上述规定，认为城市房产、地产应当分开管理，两家能够互相制约，有利于保护耕地，防止土地资源的流失，这样规定与目前许多城市的房地产管理体制是一致的，同时，这个问题属于政府机构的设置和职权划分，既然已由国务院反复研究确定，还是维持草案的规定为好。有的则不赞成上述规定，认为城市的房产、地产是分不开的，对城市房地产应当进行统一管理，不应由两家分管，在实际工作中，由于两家分管，扯皮现象十分严重，各方面意见很大，目前有些城市已对房地产实行统一管理，效果比较好，这是今后机构改革的方向。经法律委员会、全国人大财经委员会、全国人大常委会法工委、国务院法制局等有关部门研究，认为上述分歧意见既然难以一致，对草案的规定可不作改动，可以在该条中增加一款比较灵活的规定。经常委会议通过，《城市房地产管理法》第6 条第二款规定：“县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。”（注：参见宋汝棼《如何确定城市房地产管理体制——审议城市房地产管理法草案时提出的修改意见》，1994年8月7日《法制日报》第六版）
由此可见，如何从立法上协调房产与地产权益之间因对立统一而引起的冲突，尚有待进一步的探讨和摸索。不过，按照我国现行法律，房地产物权变动以登记为生效要件，但在绝大部分地区实行房地产分别登记体制，土地使用权变动由土地管理部门负责登记，房屋所有权转让和抵押由房产管理部门负责登记，这就使得土地使用权变动和房产物权变动被分别登记于不同项下，归入不同档案之中，手续繁杂且重复，耗资费时费力，房地产法律制度被人为地复杂化了。如果在法律构成上，将土地使用权与房屋视为一体，把房屋在本质上视为土地使用权的构成部分，就既能消除土地使用权与地上房屋异其主体的现象，又能克服将房地产物权变动分别登记的弊端。按照这种构想，在我国未来的房地产立法上，便存在着土地、土地使用权与地上房屋一体两个不动产，形成土地所有权、土地使用权、房屋所有权之间的新的权利结构。（注：参见崔建远《房地产法与权益冲突及协调》，载《中国法学》1994年第3期）
总之，如何从根本上协调房地产交易活动中房产与地产权益的冲突，尚有待于完善立法以理顺房地产领域的各种产权关系。这就需要在《物权法》、《土地法》、《住宅法》和《房地产法》的立法过程中，适应形势，立足全局，统筹考虑各种因素，以立法形式对房地产权益冲突予以根本性的协调。
（二）司法协调：立法协调缺陷的体制性弥补
立法活动的专门性、程序性和权威性决定了立法协调的滞后性、笼统性与被动性，从而具有较大的局限性。因此，以司法协调的灵活性与可操作性弥补立法协调的体制性缺陷，具有十分重要的现实意义。首先，司法协调可以弥补立法滞后的不足。立法是享有立法权的国家机关依据法定的权限和程序创制规范性法律文件的活动，其本质是统治阶级通过国家机关把自己的意志转化为国家意志，内容可扩展到对社会立法需求的认定、对各种利益的协调、对法的作用的预测等，因而具有专门性强和程序复杂的特征。这就决定了立法活动不可能与社会经济同步发展，立法滞后现象始终会不同程度地存在着。而司法活动相对于立法活动来说，则要灵活得多。因此，以司法协调的效率机制来弥补立法滞后的不足，对于及时、准确地审理房地产纠纷案件意义重大。其次，司法协调可以对纷繁复杂的权益冲突现象作出具体评判。不论立法的调整对象是宽是窄，其内容总是抽象和概括的，不可能理顺所有细化层面的法律关系。而司法协调具备这一优势。房地产领域的权益冲突现象纷繁复杂，只有充分发挥司法协调的灵活性优势，才能对每一具体权益冲突纠纷及时作出公正裁判。再次，司法协调在经济体制转轨时期发挥着特殊作用。由计划经济体制向市场经济体制转轨时期，诸多纠纷无法以立法形式予以及时全面的调整，但新政策推行过程中的受阻现象又会大大影响改革步伐，因此以司法手段对此加以弥补显得极为重要。这一弥补手段的基本途径是：要将转轨时期的房地产“政策”作为“法律”的重要补充，及时作出相应的司法解释或者据此直接调整相关的司法政策，借以避免经济体制转轨时期房地产案件“审判依据”缺位或错位现象的发生。
司法协调的主要途径包括以下几个方面：
（1）司法政策的调整。 司法政策是指审判工作遵行的与政策观念相联系的指导思想和基本原则，它在某种意义上是对法律滞后现象的修正和弥补。现阶段对司法政策的调整主要应把握好以下几个方面的界限：第一，正确认识以“房地产”特有产权功能所构筑的社会主义新型所有制结构的基本发展趋向，打破传统的计划经济体制下的公有制观念，以新的公有制观念为指导，正确审理新型房地产纠纷案件；第二，将住宅建设培植成新的经济增长点是现阶段市场经济发展的客观需要，因此应将其作为司法政策调整的重要方面；第三，坚持保护耕地原则，完善土地管理机制，为加强房地产市场的宏观调控提供强有力的司法保障。其中前两者旨在吸收新政策以弥补立法滞后的缺陷，后者则是对已有合理政策的硬化。
（2）法官角色的转换。随着经济体制的转轨， “从属型”（相对于法院）、“调解型”（相对于审判模式）、“主宰型”（相对于当事人）的法官角色已越来越不适应时代的要求，于是法官由“从属化”角色走向“个性化”角色，由“主宰型”角色走向“主导型”角色，由“调解者”角色走向“裁判者”角色，成为历史发展的必然趋势。（注：参见赵贵龙《论民事、经济审判方式改革中的“法官角色转换”》，载《法学与实践》1995年第3期）在房地产审判领域，法官角色的转换具有更为深远的现实意义。房地产的专业性较强，且案件数量越来越多，传统的法官角色远远不能适应审判实践的需要。要想彻底改革旧的房地产审判方式，就必须完成上述法官角色的转换。
（3）审判机制的完善。 审判机制的完善是一项宏大的系统工程。具体到新时期的房地产审判领域，主要包括以下几个方面的内容：一是结合法院机构改革，从房地产审判工作的实际需要出发，完善房地产审判机构的设置，设立专门的房地产审判庭或者在民庭内设立专门的房地产合议庭，为房地产审判机制的完善奠定组织基础；二是加强对房地产专门审判力量的培养，努力提高有关人员的专业审判水平；三是积极推行并进一步深化房地产审判方式改革，改变不利于法律贯彻的习惯做法和陈旧观念，使房地产审判工作进一步规范化，为实现两个根本性转变和培植新的经济增长点提供强有力的司法保障。
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