审计署徘徊“西西弗斯”路上，本文主要内容关键词为：审计署论文,路上论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年8月27日，审计署审计长刘家义在第十一届全国人大常委会第四次会议上，给出了他上任以来的第一份审计报告。我们一直在猜测，李金华走后“审计风暴”会不会人走茶凉？然而，审计53个中央部门，延伸368个所属单位，通报293亿违规资金，20多个单位被点名，刘家义用公开的数字表明，审计署如今力度依旧。
近代审计，是近代民主的产物。我国1982年《宪法》第一次明确规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第二年，国家审计署正式挂牌成立。从最初的《中华人民共和国审计条例》，到《中华人民共和国审计法》，从审计报告公开制到审计结果公告制，我们用26年的时间，将审计监督工作引上法治化轨道。
在刘家义的这份《关于2007年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》里，我们明显可以看到问题主要集中在：预算不细化、不完整和批复不及时导致资金利用不合理、闲置资金未能发挥效益；通过各种手段截留、挪用专项资金；私自改变资金用途、扩大项目支出范围；违法、违规出借、投资、经营损失和亏损；重复申报、多报预算资金等。
然而，总体分析2004年至今五年的审计报告，从披露的问题来看，五年内容基本相同、年年如此。这种“屡审屡犯”所暴露出的问题依然触目惊心。我们不禁要问：“为什么年年审计，年年问题严重？”如今人们普遍对国家机关的财政违法行为表现出无奈，对于审计数据人们似乎已不再敏感，对审计表现出某种失望——“审计并没有掀起真正意义上的风暴”。我们黑色幽默式地把“西西弗斯”的绰号给了审计署。西西弗斯这个希腊神话中的悲情人物，终年重复在山坡推动巨石到山顶的工作，然后看着巨石滚回山下再重新开始。我们不希望这一场场轰轰烈烈的“审计风暴”也如西西弗斯的命运一样，在无效与无望中消耗殆尽。
由审计结果公告掀起的“审计风暴”，是审计机关合理运用审计权限在社会公众中带动的社会效应。但同时，我们也清楚地看到这个结果在对公共经济权力进行控制的过程中，作用十分有限。目前，审计的关注点仅仅停留在审计方面，而在审计结果的监察和惩戒方面明显薄弱。这正是造成审计署“西西弗斯情结”的关键。
首先，审计机关对被审计机关漠视审计问题无能为力。审计监督是否能够产生效果的重要表现是，审计决定能否对被审计单位形成制约，迫使被审计单位进行整改并建立长效机制避免同类问题再次发生。如果被审计单位对审计决定置之不理，或仅仅做出简单、笼统的纠正答复，审计的目的和应当达到的效果就不可能实现。我国《审计法》和其他规范性文件并没有针对被审计机关的怠于纠正或淡化审计问题的制约机制的内容，所有审计问题的纠正都有赖于被审计机关的自觉。由于审计监督对被审计机关控制力的薄弱，被审计机关无视审计问题的现象就不可避免。针对历年审计署发布的《预算执行审计结果公告》，某些被指向的部门根本就没有对审计问题给予答复。
其次，根据我国《审计法》和相关法律、法规的规定，审计机关有对被审计机关的“建议经济处理处罚权”。但在《审计法》和《审计法实施条例》中并没有明确说明其内容，就造成在实际行使中，它根本起不到制约作用，也不可能对被审计机关产生威慑力，有权等于无权。同时，国家审计机关没有对被审计机关违反《审计法》、《审计法实条例》以及相关的财政法律、法规的行政处罚权，致使审计机关的审计监督形同虚设。
通览世界各国审计机关的设立模式，可以将国家审计模式划分为四类：立法型、行政型、司法型、独立型。其中，行政型审计的独立性最差。从法律规定和实践上来看，虽然行政型国家审计具有行政执法权，但因受到各种牵制，执法难以到位。如行政型国家审计受行政首脑领导，如果首脑指定审计过多，对审计机关自主审计，依法独立审计势必产生影响。同时，行政型国家审计实质上是政府内部性的控制，这在我国的国家审计中体现非常明显。审计的主要对象是行政机关，将审计机关隶属于行政机关的实质是“自己审计自己”，这明显与“自己不能担当审理自己案件的法官”的宪法性原则相悖。所以赋予审计机关较强的独立性是保障审计真正发挥监督作用的前提。
再次，我们的审计与人大工作的直接衔接存在明显的制度缺失。按照现行审计体制要求，审计机关既要对同级政府负责，又要审计监督同级政府的财政行为，这是一种极为矛盾的制度设计。同时，人大与审计的结合主要是围绕在政府预算监督上，但审计机关直接归属政府领导，人大与审计的关系就必须涉及和考虑政府因素。因此，加强预算的审查力度，使人大批准的预算真正成为“铁预算”，就必须进行审计体制的改革。
由于许多问题属于政府行为，审计机关也无可奈何，结果是老问题重复出现，审计建议难以被重视。每年的审计工作报告在提交人大前均须经政府审阅把关，披露问题属“自我检查”，对问题披露的深度和解决问题的力度都有限，也影响和削弱了审计的独立性、权威性和客观性。另外，审计多是事后监督，加之审计结果及处理往往是经验教训式的，即只有吸取经验教训，无法及时纠正问题，侵占挪用财政资金等违法违规行为难以被有效制止；公共投资也缺乏有效的审计监督，更谈不上对公共开支实行全面的审计。其结果是人大对财政预算监督缺乏实质性介入的途径和手段，人大依靠审计监督来强化人大预算监督的效果实际是要打折扣的。对审计机关来说，尽管它拥有监督资源，但却因缺乏权力的“后台”和执法的“靠山”，难以发挥出审计资源的最大效应。这说明造成人大与审计在预算监督中双双“不利”的根本原因是现行审计体制。
这些问题在立法型模式的美国国家审计体系下，有明显的缓解。美国的审计报告可以向政府行政部门提交，但要同时抄送国会相关专业委员会和议员，以使其能够了解政府行政部门是否采取了相应的措施来解决审计报告中所提出的问题或建议。不仅如此，国会根据审计结果还可能做出削减该单位下年度拨款的决定，直到他们改正为止，大大增强审计监督的威慑力。
最后，由于审计问题责任追究机制的缺失，也导致审计监督的功能难以发挥。一再被重申的“科学发展观”战略的核心是以人为本。行政机关通过对财政拨款的利用发挥行政职能，其根本目的是维护和增进人民福祉。如果将其作为本部门或部分人员的利益享用则有悖其存在的价值。这也正是深化经济责任审计在我国现阶段的重要现实意义。
近年来，各部委“屡审屡犯”，但受到惩戒的相关责任人却微乎其微。就审计监督而言，要使其成为维护国家财政制度和财政资金合理有效利用的真正守护者，就应当通过立法明确审计机关的审计处罚权并建立有效的审计问题责任追究机制，加强对权力的制约和监督。对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本和预防，完善制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。