积极财政政策转型的基本条件和思路，本文主要内容关键词为：财政政策论文,基本条件论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、积极财政政策转型的基本条件和意义
以发放建设国债、扩大财政开支为主要特征的积极财政政策自1998年实施以来，对加快基础设施的完善和保持经济快速增长势头起到了积极作用。但是，作为在特定的国内国际背景下采取的反周期应急措施，并不能成为增强经济增长后劲和促进经济社会持续协调发展的长久之计。正如积极财政政策的实施是适应经济运行变化的要求辐推出，国际国内经济形势发展的新轨迹以及国家经济社会发展战略方针的调整，也是积极财政政策调整和转型的客观根据，变与不变、向何处转变，是不以主观意志为转移的。近年特别是目前的经济发展新动向、宏观调控的新要求和积极财政本身实施情况的变化等正使积极财政政策转变、调整的迫切性日益强化，现实性日益成熟。
1.民间投资增长机制基本形成，积极财政政策调整不会影享到经济增长态势。1998年实施积极财政政策的主要目标是弥补储蓄与投资之间的缺口，通过扩大国债投资引导和启动民间投资，推动经济增长。2002年以来，包括外资在内的各种非国有经济成分投资大幅度上升，2002年中国甚至成为全球最大吸引外资国，2003年仍然达到530亿美元的较高水平，贷款增长也较快。从投资来源看，2003年全年、2004年上半年自筹资金、利用外资和国内贷款的增幅都比较高，如近五年实际利用外资累计达到2300多亿美元，相当于过去25年吸引外资总额的近一半，外资在全社会固定资产投资中的比重提高到10％以上，2003年民营企业投资增长率达到30％。国债投资在全社会投资中所起的作用却在逐步下降，如长期建设国债占财政总支出的比重已从2000年的9.4％，下降到2003年的5.9％，长期建设国债占国债总发行额的比重从2000年的32.2％下降到2003年的21.8％。从山东省的情况看，2003年全省国债资金投资规模约为200亿元，配套资金为5倍，总额即1000亿元，只占全省固定资产总投资的不到20％，国债及配套资金在全省固定资产投资总盘子中的地位和影响已经比1998年下降很多。可见，全社会投资结构已经发生了显著变化，随着内生性、自主性投资的扩大，国债资金对全社会固定资产投资的影响和作用相对弱化，积极财政政策进一步淡出并不会影响到社会投资增长动力和整个经济发展态势。
2.积极财政政策转型有利于抑制部分行业投资过度。2003年下半年以来，全社会固定资产投资快速增长，全社会固定资产投资增长率从2003年26.7％提高到2004年第一季度的43％，个别部门投资增长率甚至达到或超过100％，如钢铁增长率96.3％、水泥增长率130％，其他如电解铝、煤炭、房地产和汽车等的投资增长率也居高不下。投资增长过快和原材料及交通、煤、电、油、运等方面的相对滞后和压力已经困扰着中国经济的健康协调和可持续发展。国债项目投资及为国债资金配套的大量投资放大了地方政府负债和银行不良贷款，导致投资增长过快和结构失衡。过去几年国债资金过多参与到经营性和市场竞争性项目并引发大量配套项目投资（企业自筹和银行贷款），地方和企业傍“国债”项目不计其数，加剧了投资过热、低水平重复建设和部门结构失衡。国债项目配套资金不足导致大量半拉子工程的形成和银行不良贷款资金的累积。如1998-2002年江苏省安排国债项目411项，总投资954.25亿元，到2002年实际完成投资856.01亿元，其中，国债累计到位只有111.35亿元，占约12％，需要有地方和企业提供的配套资金占88％，也就是国债资金的直接放大资金链达9倍，而大量企业依靠国债项目吃饭，为国债项目提供产能配套而增加的外围资金（不计入国债配套资金）投资又有多少？巨大的配套资金使地方政府和企业不堪重负，许多国债项目由于配套资金不足而使项目陷入停顿之中，形成极大的浪费。为了要到国债项目，地方和企业要么杜撰可行性报告、夸大资金配套能力和项目预期效益，搞钓鱼工程，要么无法筹足配套资金，无法按时上马和竣工，特别是西部欠发达地区配套能力更是大打折扣。因此，适度减少国债资金对一般生产经营性部门和具有经营收入的基础设施领域的投入将有利于引导银行贷款投向的转变和信贷规模的缩减，特别有利于增强宏观调控措施当前生产领域投资增长过快。
3.积极财政政策适度调整有利于抑制通胀压力。由国债投资及其配套贷款所引发的货币贷款增长过猛所形成的通胀压力增大。进入2004年以来，伴随着投资高增长和经济快速上升，货币供应增长较快，1-6月M2在2003年增长19.6％的基础上增长16.2％，这一增长速度打破多年来贷款增长与经济增长和物价总水平变动之间的经济平衡关系，导致通缩阴影刚去，而通胀苗头又现：2003年的物价指数增长率为1.2％，总算扭转了2002年负增长（-0.8％）局面，但2004年2-4月生产资料价格涨幅达到5％以上，整个上半年CPI指数上涨了3.6％，其中，6月份单月增长率达5％，7月份继续上升到5.3％，为近年所不遇，通胀趋强。通过国债投资的适度调整，减少对生产项目和基础设施的投资，可以引导银行相应地减少对城市建设和房地产业等的贷款规模，从而抑制对生产资料及投资品的市场需求并减少银行不良贷款的增加，并为减少货币供应量和抑制通胀提供宽松条件。
4.国债资金边际效率下滑要求调整积极财政政策。国债资金安排使用中存在较多的问题。根据对甘肃、山东和江苏等地的国债项目调查发现，一些国债项目因前期准备工作不足，不能按时开工和竣工而造成国债资金闲置。如江苏四个省辖市的交通、水利国债项目有3.1亿元国债资金因前期准备工作不足而闲置。济南引黄引水工程是国家重大项目，投入国债及贴息转贷共2.59亿元，2000年底竣工以来，由于管网建设不足，目前供水能力只能达到设计能力40万M3/日的约一半（20-25万M3/日）。一些国债项目则由于设计、勘查、施工出现严重失误或屡屡重大变更，致使工程量大增，拖延工期或形成半拉子工程，或概算控制不严，资金运作缺乏规范，挤占挪用建设资金用于购买股票和国债等造成巨大损失。国债资金使用的贪污浪费和挪用现象严重，国债技术改造项目、支农资金被挪作购买股票和国债等，一些国债项目因质量差而成为豆腐渣工程，如长江堤防隐蔽工程及许多国债高速公路等；一些国债项目重投入、轻产出，亏损严重，如不少国债污水厂项目，由于管网建设不到位，污水采集量少，使项目竣工后难以发挥正常作用，闲置严重，或者运作成本较高（人员臃肿、非市场化管理），入不敷出加重了财政负担，如济南第二污水厂每天的运营成本达12万元，而污水收集费不足一半，其余均需财政补给。污水厂的建设融资和管理体制也存在一定问题，如各地污水厂建设由国家财政出资，管网部分由地方财政负责，建成后由地方财政负责运营，污水厂作为事业单位管理。由于管网建设费用高、污水收集费较低，导致大量污水厂难以正常运转，全国500多座污水厂中不能正常运转的超过半数。
国债资金使用效率低下在一定程度上带动全社会固定资金投资效率降低。据统计，全社会固定资产投资边际产出率从“六五”时期的1.8上升到“九五”、“十五”的4.49和4.99，与国债项目增多及其配套资金扩大、失误多、浪费严重和低效率有着直接联系。此外，国债投资边际效益递减将会日趋严重，国债投资效率难免继续下滑。为了扭转国债建设投资出现的诸多问题，提高国债资金的使用效果，在改善国债资金投向和分配计划与监管方法的基础上，适当压缩甚至取消国债建设投资方是治本之策。
5.国际市场趋好为积极财政政策转型创造了良好的外部条件。国际经济环境趋好为积极财政政策淡出提供了有利条件。从2002年起世界经济已经走出低谷，步入稳定上升通道，2003年世界经济增长率达到3.8％，比2002年提高了整整一个百分点，而IMF预测2004年世界经济增速将达4.6％。2004—2008年世界经济的年均增长率将有望达到3.2％甚至更高，表明第五次世界经济长波的上升期正在逐步形成。中国三大出口市场的经济形势也十分看好。近两年中国出口年均增长速度均在30％以上。尽管由于出口退税率下降、国外对我出口产品反倾销加剧等不利因素，2004年上半年中国国际贸易继续保持快速发展态势，出口总额达到2580.8亿美元，同比增长35.7％，除1月份外已经连续23个月进出口保持在20％以上，其中19个月的增速在30％以上，6月出口首次突破单月500亿美元。加入世贸组织以及日益增多的国家开始承认中国的市场经济地位为中国扩大出口奠定更好的条件。同时，从1998年到2003年的五年间中国经济总量、对外贸易规模以及外汇储备在国际位次的较大提升也为中国应对国际经济波动的挑战有了更强的调节实力和余地。这表明中国目前面临的国际市场条件与1998年已不可同日而语，已没有必要再通过国债资金对扩大出口项目进行倾斜性支持。
6.积极财政转型有利于抑制财政风险累积。亚洲开发银行7月29日发布的《亚洲经济监测》报告中警告说，亚洲国家财政赤字严重缺乏保障是东亚经济高增长的隐忧和重大挑战之一，处理不好可能陷入盛极而衰的境地。中国积极财政政策至今实施6年来累计发行国债9100亿元，财政赤字率从1997年的0.78％上升到了2002年的2.99％，接近国际公认的《马斯特里赫特条约》规定的3％的警戒标准；国债余额已经超过26000亿元，债务负担率（国债余额/GDP）已经从1998年的8.2％上升到2003年的约20％。从1997年以来，我国税收弹性系数一直大于1（一般税收弹性系数应该小于1），甚至接近3.5，表明税收处于超常增长状态，税收/GDP比率从1998年的11.8％上升到2001年14.6％和2003年的20％，继续保持财政收入高速度增长的潜力有限、压力很大。据分析，宏观税负与经济增长呈较高的负相关关系，税收每增加1000元，GDP大约减少2300元，税负加重将抑制民间投资、居民消费。随着债转贷资金的增加和地方政府投资的扩大，地方政府的负债规模也在扩大。据不完全统计，地方政府的隐性负债已经远超过1万亿元，一些地方财政直接债务余额已经超过了全年地方财政收入，如目前全国4000多亿元拖欠工程款的约37％是政府工程欠款，最终将由财政埋单。最近一期记帐国债滞销清楚表明社会对国债的吸纳空间大为降低。
7.积极财政转型有利于市场经济完善和科学发展观的实施。完善市场经济要求更多地运用经济和法律手段来发展经济而不是行政计划方法，国债资金安排制度杀陷导致指令计划体制回归和不公平。国债资金安排的计划性和预算软约束导致大量的“跑晨钱进”，助长企业不求市场求市长的风气。国家发改委直接参与安排国债资金和项目使政巩直接控制投资和经济发展的作用被空前放大，高度集中的行政管理体制特征通过国债项目煌资金安排进一步凸显，如不少国债投资项目安排由国家发改委取代地方政府甚至直接安排到乡、村和户，不论项目重要性和金额大小，都要报国家发改委审批或由地方报批后报国家发改委安排资金，如1998-2002年实际下达国债投资计划和预算中补助地方投资项目3.04万个，国家发改委直接安排到乡、村、户的项目达6162个，国债资金22.7亿元，通过打捆间接安排到乡、村、户项目2506个，安排国债资金1032亿元。
长期实施积极财政政策将会抑制微观经济活力的发挥，偏离市场化改革方向。国债项目资金主要安排给国有企业，而民营企业进入国债项目和获得配套资金贷款支持则十分困难。如民营企业山东华艺集团开发了具有世界先进水平的太阳能跟踪发电站并通过了国家鉴定，列入了2004年国家科技火炬计划和山东省50项国家支持的重点工程之一并获得了国家技术专利鉴定，市场前景广阔，用地手续已经批复，但在宏观调控影响下原先银行答应的1.5亿元贷款计划也被取消了，一个很有希望的利国利民的高科技项目因得不到国债资金支持和银行贷款，只能下马。国债资金这种过分关照国有企业而歧视非国有企业的安排阻碍市场充分竞争和投资效率提高。
国债建设支出及与其配套投资的过多对社会公共事业的发展在产生排挤作用。1998-2002年，国债资金直接或间接用于拉动经济增长的占82.7％，中国消费率从1998年的61％下降到2001年的59.8％和2003年的55.4％，达到25年来的最低点。科教文卫、社会保障、公共卫生等滞后，与投资和经济增长落差大。因此，国债适当淡出并减少生产投资，增加对社会公共事业的支持，将有利于促进投资的合理性和市场机制的建立，有利于扩大消费和经济社会全面协调发展。
8.积极财政转型是建立公共财政的需要，符合国际财政变化趋势。作为WTO成员国，中国有义务遵守其对规范政府行政的法律框架，建立与国际接轨的财政体制，增强包括财政政策在内的行政体系的规范性、透明性和可预见性，这也是改善投资环境、完善市场经济框架的重要因素。2004年6月美国、欧盟分别否决了给予中国市场经济地位的提议，主要的理由之一就是政府对经济的干预太大，法律体系与市场机制尚不完善。其中，积极财政政策强化政府直接参与建设投资作用及逆市场化操作无疑是个重要因素。东欧、独联体等转轨国家通过改革财政预算体系，降低国家直接干预经济的程度、弱化国家财政的传统资源配置者角色，加快公共财政体系的建立，为推动经济体制转变、快速建立市场经济框架起到了积极作用。可见，适应国际财政发展变化趋势，加快积极财政政策转型是建立公共财政政策和完善市场经济体系的基本要求。
二、加快积极财政转型的基本思路
从世界各国的实践经验看，扩张或紧缩性的财政政策通常是一种临时性反经济周期手段，属于短期“汲水政策”一类，其特点是有限性、短期性，如1929-1933年美国罗斯福-霍普金斯计划以及1932年日本的时局匡救政策等，长期实施有可能导致财政风险增加并会对经济产生一定的负面影响。因此，在运用财政政策调控宏观经济、刺激经济增长过程中，都会遇到财政政策的适时调整和转型问题。1998年开始实施的积极财政政策也只是在特定条件下为扩大内需、促进投资而采取的应对性策略。实施六年来，特别是近两年来，经济运行已进入新一轮快速、稳定增长期，民间投资能力迅速扩大、外部经济环境改善，同时，转变经济增长模式、坚持“五个统筹”、全面、协调和可持续发展的科学发展观已经箭在弦上，作为宏观经济重要调控手段的财政政策本身为适应这种变化而作出相应的调整也就在情理之中了。积极财政政策转型，并不意味着财政将从建设投资领域全盘退出，而是赋予其更多、更重的宏观调控战略职能，意味着通过适当控制和减少财政赤字和国债规模、优化国债支出方向、适当增加社会公共开支达到有效地规避财政风险和减少国债资金安排使用中的负面影响、更好地促进财政稳定增长、提高经济建设资金运用效果、加快公共财政制度建立、最终达到保证国民经济快速、稳定增长和经济社会协调、可持续发展的目的。积极财政政策转型实际上是要将短期策略性财政政策逐步转向中长期的战略性财政政策，或是要将积极财政政策逐渐转向均衡财政、协调财政或者中性财政，它是包括财政调控目标方向、调控手段组合、调控方式方法的适时、适度转换在内的一个系统工程。推进积极财政政策转型的基本思路是：
1.树立科学发展观，积极推动制度创新。首先，要转变财政思维模式，建立量入为出的均衡、可持续的新财政发展观。为此，要摒弃多年来“大跃进式”、掠夺式的财政资源配置思维惯性，突破寅吃卯粮、透支未来、支出结构失当、调整手段僵硬的财政体制框架，使财政政策从通过过分透支未来收入方式追求非均衡式发展、追求眼前增长指标、过分企求当任政绩转移到注重平稳、协调发展和提升未来发展潜力上来，从过分追求拉动经济增长转到偏重推动经济增长的轨道上来，从过多直接拉动经济总量增长和增长速度到转向注重促进经济结构改善、质量与效率提高和增长模式的转变，推进经济内生增长能力，兼顾社会整体效率与提高微观主体的自我发展能力，从偏重经济增长转向推进经济社会协调发展，从过多地依靠短期的、应急性的行政手段、非规范手段来实施资源分配和调控到转向依靠法律手段、经济手段来更好地实现资源分配和整合，更好地实现政府宏观调控与市场机制的互补和有机结合，并致力于建立稳定、规范和有效的制度创新，即加快建设和健全公共财政制度。其次，要改变我国财政过分强调投资供给对长期经济增长的贡献意义而轻视消费支出对经济的最终推动作用的做法。从当前看，市场疲软、商品销路不畅、居民消费不足和民间投资增长缓慢的主要原因之一是居民收入增长缓慢和消费品种类不齐全、新产品开发能力不足所形成的有效供给不足和有效供给结构不合理导致部分居民持币待购和边际消费倾向下降，当然，还与包括国债及其所引发的建设投资增长过快对消费产生一定的挤出效应有关。因此，需要由过分偏重需求拉动转向需求拉动和供给激励并重，形成从注重需求面的调控转向需求面与供给面并重的财税政策，通过发挥财政税收作为重要的收入再分配手段和调节杠杆的功能，适当调节投资与消费的比例关系，从偏重投资独轮拉动经济增长到转向发挥消费与投资双轮驱动的功效，适当提高消费率，弥补消费“欠帐”，提高消费水平和刺激消费升级来提高经济增长质量并形成经济良性增长机制。
2.加强财政政策转型与银行体制改革的联动，提高宏观调控手段组合拳的效率。宏观调控目标的实现有赖于各种调控手段的协调，特别是财政政策和货币政策两手的配合。但是，近年来，积极财政政策与货币信贷政策的联动与协调机制并未真正建立起来，如在2003年开始减少国债发行的条件下，货币供给和银行贷款的增长速度仍然居高不下。金融政策的出台与财政政策往往不太合拍，在积极财政政策转型加快的条件下，货币与信贷政策的调整步伐较慢，总起来讲是货币政策过于稳健，利率形成机制僵化、资金价格结构扭曲，未能充分发挥其促进资金供求平衡、调节资金供求结构、引导资金流向和优化资源配置的杠杆作用。在通过发行国债极力扩大财政支出以刺激和引导社会投资的情况下，银行存差不断扩大，大量金融资源不能合理利用，储蓄不能转变为民间投资和有效消费需求，这无疑加大了金融部门风险并使国家的货币政策效力大打折扣，同时部分地抵消了积极财政政策的实际效应。因此，应该在采取适度从紧的稳健的货币政策这一大前提下适当调整利率及其他措施，为积极财政政策转型和宏观调控创造更为良好的金融环境，使金融、税收、价格、计划、土地等其他调控政策与积极财政政策转型形成良性互动，达到有效解决当前经济的突出矛盾和实现经济快速、健康、可持续发展的最佳效果，也将有力地推动积极财政政策转型过程。
3.区别对待，优化结构。积极财政政策转型的重要内容是调整国债资金与财政资金的支出方向，更多、更好地提供公共产品，解决财政“越位”和“缺位”并存的扭曲状况，即解决财政支出范围过大和向一般竞争性生产领域的投资过多，同时应由政府承担的社会公共需要不足的问题正是建立公共财政制度、并促进政府职能合理化的核心，也是消除低水平重复建设、经济社会发展不平衡的关键。为此，必须结合投资体制改革，区别轻重缓急，有保有弃，有进有退，有所为有所不为，不搞一刀切，一些重大项目可以考虑由国债项目足额安排或与预算内资金结合安排，不再要求银行配套贷款，减少国债投资带动系数和增加投资过热的压力，国债资金和财政支出逐步退出一般营利性和一般竞争性投资领域，严格控制新上项目，扩大建设摊子，而把重点放在支持在建项目的尽快建成投产，发挥效益上。同时，对有利于技术升级和优化部门结构的高新技术产业、新兴主导产业以及对于社会总体发展需要的公共产品和部分准公共产品中形成瓶颈制约的基础设施项目，如港口、铁路、电力、资源勘探等依靠地方财政又难以解决的项目继续提供支持，对发展科教文卫的投入力度应该切实加大，鉴于保护生态环境和国土整治的压力在加大，国家财政也应该相应增加这方面的投入。此外，完善社会保障系统、解决三农问题、加快西部开发和振兴东北老工业基地等也有赖国家财政继续给予扶持。
4.循序渐进，逐步转型。积极财政转型并非立即全盘退出财政建设投资，因为重大国债项目投资的立项、规划设计、施工投产等是个较长的过程，不可能对千差万别的复杂情况采取一律叫停的方式进行“速冻”、急刹车，而必须适时、适度、渐进，否则，可能出现严重的后遗症并造成巨大的经济社会损失。近几年，在国债资金支持之下不少地方举办了许多多年想办而无法办成的大事，一下子“断奶”，难免不让一些地方嗷嗷叫。客观上，几乎所有的地区都对国债资金形成了较重的依赖症，均希望国家以国债方式或国债贴息等方式继续大力支持当地的基础设施建设，自身财力薄弱、内生性、自发性投资能力不足的中西部地区尤其如此。如对甘肃省的调查表明，为配合宏观调控政策，国债资金下拨速度放缓，2004年1-5月全省到位的国债资金比上年同期减少了13.5亿元，许多在建项目不能正常施工，一些已经通过国家批准的项目难以如期开工，特别是大型技改、高速公路、基础设施等项目均受到很大的影响。1-5月甘肃工业固定资产投资增速已经比1-4月增速下降6.6个百分点。国债支持的退耕还林还草工程本来得到广大农牧民的积极支持，如甘肃退耕面积超额完成400多万亩。但是，国债资金紧缩使得原本100斤粮食/亩的过低的国债补贴也难以兑现。如果削减国债对退耕还林的支持力度，或者政策走样，则退耕还林政策已经取得的生态改善效果将无法持续，甚至出现倒退。目前全国仅在建的国债工程项目就数以万计，据测算，如果没有很好地使用监管机制，其所需的后续资金一万亿元也打不住。如果国债立即全盘退出，则国家经济和社会发展能否承受GDP增幅可能因此下降的1.8个百分点左右这一“失速”所带来的冲击，值得考虑。政策突变和经常变一样，均可能使经济运行产生剧烈波动。因此，转型不能采取抽刀断水、釜底抽薪的方式，而需要瞻前顾后、循序渐进，在国债投资安排力度减少的同时，可以使预算内用于建设项目投资方面的资金安排适当上调，通过逐年适当增加中央预算内经常性建设投资来取代国债建设基金，以建立规范的正常的政府投资机制和稳定的、长期的资金来源，提高透明性、效率性，避免再次陷入因包括财政政策在内的经济调控中的“乱—管—死”的怪圈。为此，在国债完全退位之前，要充分扩大逐渐缩水的国债资金的组合与拉动功能，从单纯依靠有限国债资金形成直接投资到转向致力于放大财政投资的乘数效应，通过部分国债资金开展政策性融资、运用财政贴息、财政参股、财政担保、项目融资等多种途径来吸纳和带动民间投资参与公共基础设施建设，创造经济热点和良好投资环境，起到“药引子”功能、增强造血机能的作用，并借此顺利地完成积极财政政策的转型。
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