当前农村合作经济组织融资功能的异化与综合治理——基于农村金融整体改革视角，本文主要内容关键词为：综合治理论文,视角论文,农村合作论文,融资论文,农村金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2013)04-0046-10
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自1979年1月农业银行恢复以来，我国农村金融体制改革几乎与整个经济改革同步，至今有35年。期间经历了农行商业化和专设农发银行改革、农信社独立经营和商业化改革、增设新型农村金融机构改革、农行股改上市与服务三农改革等5轮农金改革，每轮间隔大体6～8年时间。然而，受部门利益、认识等因素影响，对农村土地所有权和生产关系以及金融的政策性、合作性等关乎农村金融改革成败的核心问题，缺乏整体性改革思路和措施，从而导致农村金融问题一直未得到有效解决。
2012年末，中央农村工作会议讨论农村经营体制改革问题。而农村合作经济组织的改革和创新则是当前农村经营体制改革的重要载体，也是检验农村金融体制改革是否真正落实的样本。本文运用整体政府理论，以农村整体金融演进为视角，分析农村合作经济组织从产生、兴起到衰落，再兴起到再发展的过程的得失，着重研究农村合作经济组织融资功能异化问题及其原因，提出围绕解决农村合作经济组织融资体制、防范农村金融风险等整体改革的政策建议。
一、农村金融整体改革的理论基础：整体政府理论
(一)整体政府理论的背景与内涵
1.基于专业分工、等级制的官僚制组织形式和分割管理模式的弊端。以分工为基础、以各司其职和层级节制为特征的传统官僚制，随着同一政府行政业务之间、部门之间、不同级或同级地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间的管理职能不断分割，成为“碎片化”的分割管理模式。但是，随着网络化、信息化的快速发展和普遍应用，这种分割管理模式的弊端更加突出。
一是分割管理模式增加了林立的管理部门和分权机构，大大降低了行政效率和增加了运行成本。在“碎片化”过程中，产生了部门林立、部门间职责交叉重复、部门间协调成本和社会交易费用加大等弊端，进一步降低了效率和增加了成本。
二是分割管理模式各自为政，行政资源重复配置和浪费，使政府目标往往相互冲突，难以有效实现。分割化的治理存在一系列问题。比如，让其他机构来承担代价、互相冲突的项目，重复导致浪费并使服务使用者感到沮丧，在对需要作出反应时各自为政，公众无法得到服务或对得到的服务感到困惑。所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的(竺乾威，2008)。
2.发达国家行政改革的新趋势——整体政府形式的转变。20世纪90年代中后期，发达国家行政改革的新趋势是从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构向整体政府形式的转变。在信息技术革命的背景下，整体政府理论是对传统官僚制和分割管理模式进行的深刻反思。在对西方各国整体政府改革的实践与经验进行理论总结的基础上，归纳出一种最佳实践的整体政府组织模式。整体政府的核心目的，是通过对政府内部相互独立的各个部门和各种行政要素的整合、政府与社会的整合以及社会与社会的整合，以实现公共管理目标。
(二)“碎片化”的农村金融体制迫切需要整体改革
1.基于专业分工的金融体制“碎片化”改革：由“大一统”到“分业经营分业监管”、中央与地方金融二元结构。从1979年1月农业银行恢复以来，我国金融体制是由人民银行兼金融管理和工商银行业务于一身的“大一统”体制，通过分拆职能、创设机构，逐步形成银证保分业经营。1998年、2003年证监会、保监会和银监会相继成立，形成“一行三会”的分业监管体制。2002年以后，省地县三级地方政府纷纷成立地方金融办，逐步形成以“一行三会”主体的中央政府监管与地方政府金融办管理的二元金融管理结构。这种注重专业分工和等级制，忽视整体协作的“碎片化”改革，往往各自为政，单兵突进，使得整体系统对局部突破的跟进速度，可能会超越改革者的控制力，进而造成改革失控，增加改革成本，引发金融风险。
2.农村金融改革现实迫切需要政府部门跨界合作：由“碎片化”改革向整体改革转轨。从三十多年农村金融改革实践看，基本上沿着“增设机构—减撤机构—再增设机构”的重视机构、忽视整体功能性和系统性的改革思路，金融监管部门之间、政府之间、金融监管与财税、土管、林业、工商管理等部门之间缺乏整体协商、合作、整合或系统性运作，往往出现各自为政，顾此失彼、流于形式，改革成效不可持续的格局。如2004年启动的农信社商业化改革，逐渐偏离了原先一直倡导的合作性金融改革的设计初衷，银监部门转向由农信社向农合银行、农商银行和区域性农商银行升级的“审批式”商业化改革。而为填补商业化带来的金融空白，2007年央行和银监会各自出招，央行主推商业性小额贷款公司破土而出，银监会也提出了发展新型农村金融组织，服务空白乡镇的政策目标。几年实践的结果是，尽管小额贷款公司已达到5600家左右，村镇银行已超过1000家，数量和贷款规模快速增加，但是小贷公司和村镇银行却集中在县域开展业务，缺乏“下沉”乡镇等区域服务的动力，偏离政策设计者初衷。
二、农村合作经济组织的产生和发展：农村金融体系演进动因
(一)以专业合作社为主体的农村合作经济组织的涵义
农村合作经济组织是指在家庭承包经营基础上从事同类或相关农产品生产经营的农民，按照自愿、民主、平等、互利原则建立的自主经营、自负盈亏、自我服务、民主管理的一种新型合作经济组织。2000年以后，新型的农村合作经济组织包括专业合作社、专业协会和村级综合服务社三种基本类型。而广义的农村合作经济组织则包括农村合作基金会。农村合作基金会是为社区内入股的农民服务，不以赢利为目的，管理集体资金和会员股金，增加集体积累，促进农村经济发展的资金互助组织。
(二)农村合作经济组织产生和发展的金融演变背景
我国新型农村合作经济组织于1995年开展试点，2000年全国推广，2007年实施《农民专业合作社法》后得到较快发展。之前的农村合作基金会兴起于1980年初，关闭于1999年。因此，从农村金融改革发展看，农村合作经济组织的产生、兴起到衰落甚至关闭，再兴起到再发展的过程与金融体制演变脉络基本相契合，呈现交互演进特征，大体可划分为三个阶段：
1.1980～1995年为产生和试点阶段：专业银行商业化的起步性改革，给农村单家独户带来贷款难和“打白条”问题，农村合作基金等合作社作为农村融资渠道的重要补充应运而生，得到发展。
一是建立专业分工的银行体系。从金融改革发展看，大一统的金融体制为适应经济改革发展而被打破，建立专业分工的金融体制。1984年人民银行专门行使央行职能，农行等四大专业银行则陆续恢复、组建和发展，实行经营商业化改革，1995年《人民银行法》和《商业银行法》颁布实施。为解决专业银行商业化带来的粮棉油政策性和农副产品收购的“打白条”等问题，1987年以来，央行先后两次调整对农行扶贫贴息专项贷款利率、对农副产品收购资金实行专项管理等办法；1994年底农发行经批准组建政策性银行挂牌营业。
二是恢复合作金融机构，由民办变为官办。1984年国务院批转《农行关于农信社管理体制改革的报告》，恢复农信社合作金融的性质，建立县级联社，在农行领导下实施独立经营核算、自负盈亏。但是，伴随农行的商业化改革步伐，农信社服务三农的方向逐渐偏离，农信社“民办”转变为“官办”，逐渐偏离了合作制的轨道，从而带来三农贷款条件高和贷款难问题。这些问题，从另一方面又成为农村合作基金会产生的金融外部需求条件。
三是适应商品化改革，农村经济合作组织起步。实行家庭承包责任制后，农业产业化起步，生产分散，难以形成规模经济，面对农行和农信社商业化，出现“打白条”和贷款难等问题；人民公社留下的集体财产管理体制混乱，迫切需要建立新的机制，组织管理新的生产关系和集体财产，农村合作基金、农民专业合作社相继产生。其中农村合作基金为农村经济融资渠道的重要补充，并得到迅速发展。1994年农业部和央行下发《关于加强农村合作基金会管理的通知》，肯定了这一时期农村合作基金会的发展。20世纪80年代后期农村经济市场化深入发展，农村合作经济组织在一些地方陆续出现。1995年农业部开展专业合作社试点，以缓解农村生产分散、社会化和规模化不高、贷款难等问题。
2.1995～2001年为发展、受阻和停滞阶段：商业银行大量撤销县域及农村网点，农信社商业化试点改革加快，三农贷款难加重；农村合作基金会因偏离轨道的快速发展而被清盘。
一是推进专业银行向商业银行转变，尝试跨部门和政府间协作推行农金改革。1996年“九五”计划提出了完善政策性银行的经营机制，加快农行等专业银行向商业银行转变。1998年国务院转发《关于国有独资商业银行分支机构改革方案》，要求除农行尽量保留其县级支行外，其他3家均要按比例精简、裁减机构。国有商业银行开始撤并/销县域及农村网点，涉农贷款剧减，三农贷款难问题加重。1996年召开的全国农村金融体制改革工作会议，研究建立和完善以合作金融为基础，商业性、政策性金融机构分工协作的服务体系。
二是推行农信社独立化经营和组织体系改革，探索农村资金汇流机制。1997年国务院转发《人行关于进一步做好农信社管理体制改革工作意见》，强调坚持把农信社办成合作金融组织。随后央行出台《农信社管理规定》和《农信社改进和加强支农服务十条意见》。1999年央行开始组建农信社市(地)联合社试点工作，2000年组建农商银行的农信社改革试点工作在江苏展开。央行自2000年下半年起将县域邮储资金以再贷款方式等额返还给当地农信社使用，用于农村的信贷投放。随着农信社商业化加快，三农贷款难问题并未得到根本缓解。
三是快速发展的农村合作基金会偏离设计的轨道，清盘关闭。随着三农贷款难的加重，农村合作基金会并没有按照“入股会员服务，非赢利为三农服务”宗旨的轨道发展，而在乡镇、县等地方政府行政控制下，社员民主管理和自治互助的功能逐渐丧失，产权财务管理混乱，突破了中央政府1994年设计的轨道，出现了明令禁止的入股资金存款化、融通资金贷款化、经营方向非农化等问题，一些地方出现挤兑风潮，直接影响了农村金融秩序和金融稳定。1997年央行对各地基金会基金来源及运用情况进行检查。1999年，国务院宣布在全国统一取缔农村合作基金会，分类并入农信社或者清盘关闭。
3.2002年以后尤其是2007～2012年，为较快发展阶段：中央与地方协作推进农信社商业化全面改革，但是偏离或丧失“合作”原则，三农贷款难依然严峻；《农民专业合作社法》颁布实施，农民专业合作社得到快速发展。
一是中央与地方协作推进以全面商业化为主导的农信社改革。国有商业银行改革以后，全面撤并县域尤其是农村地区的金融服务网点，需要推动农信社改革和发展。2002年初《关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》提出具备条件的地区可建立县一级法人体制，在沿海发达地区和城市郊区农信社可进行股份制改造。2003年，国务院召开8省市农信社改革座谈会，明确提出了改革试点工作应坚持按市场经济规则改革、为三农服务等基本原则，并没有像之前历次改革所强调的合作制原则，全国农信社新一轮改革启动。2004年，国务院明确了央行、银监会和省级政府对农信社监督管理职责分工，农信社管理权限转移到省级政府，组建省农信联社，明确可采取合作制、股份制或股份合作制形式，试点范围扩大到21个省份。2010年底，全国改制成立的农合银行和农商银行达到300家。尚未改制成股份制或股份合作制形式的农信社，其表面为合作制产权结构，但实际上与商业性金融机构并无差别，丧失了合作制民主管理和自治互助原则，异化为商业金融机构。农信社成为农村垄断性金融机构，三农贷款难问题依旧没有得到解决。
二是推出新型农村金融机构改革。面对农信社合作性质的异化和经营的垄断，2006年底，以银监会出台的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的意见》为标志，放开农村金融机构准入门槛，资金互助社和村镇银行、小额贷款公司一道获得了农村地区金融机构的合法身份。
三是农民专业合作社全面发展，却出现业务金融化问题。2006年的中央一号文件提出“引导农民发展资金互助组织”。2007年，《农民专业合作社法》颁布实施。该法提出允许将资金作为一种要素进行合作的政策空间，各类专业合作社因此得到了较快发展。2003年，全国第一家资金互助社在吉林四平市闰家村出现。到2012年9月末，全国依法登记的合作社达到60.3万家，实有入社农户达到4600多万户，约占农户总数的18.6％，合作社已经成为农村重要的现代农业经营主体。在全国60万家农民专业合作社内部，资金互助社总数约为2万家，资金互助社总数超过5000家(焦建，2013)。2012年6月末，全国金融机构农户贷款余额比2007年末增长160％，占涉农贷款的比例达21.4％。尽管农户贷款难得到缓解，但是，农村合作经济组织融资功能依然没有得到完善，贷款难问题依旧突出，一些地方甚至出现类似原先农村合作基金会偏离轨道经营的问题。
三、农村合作经济组织融资功能的异化与政府综合金融改革的缺位：以江西农村专业合作社为例
通常来说，农村合作经济组织融资功能有两个层面：一是合作社向社内成员的融资，主要是社员入股、社内资金互助、信用借贷等；二是专业合作社向社外的融资，主要是金融机构贷款、民间借贷、定金及预付款等。
从江西省调查看，受管理体制等制约因素的影响，当前专业合作社普遍存在融资功能异化情况，一是合作社普遍存在的贷款难问题，二是在部分合作社尚存在“业务金融化”问题。两者在很大程度上存在一定的因果关系。尽管农民专业合作社是近十年农村经济金融改革的成果，但是这些与金融的相关问题是当前整个农村经济金融政策的缩影，更是一种长期政策演进的结果。这是我国长期以来农村金融改革存在强调部门单兵突进、缺乏整体改革；重机构设置、轻功能建设；偏重商业化、忽视合作性改革思路和政策的结果。
(一)农村金融供求关系及其失衡的缩影：专业合作社融资功能异化
1.专业合作社普遍存在贷款难问题。一是从总体看，合作社贷款占涉农贷款比重较小，增长缓慢。从江西省涉农贷款按受贷主体分类看，2012年末，全省合作社贷款余额占比不到0.02％，新增额占比仅为0.04％，同比下降了0.2个百分点。二是从部分地市看，获贷合作社占总数较小，贷款满足率较低。据调查，鹰潭市133户合作社中只有2户获得了贷款支持，仅占1.5％。辖内合作社的贷款满足率也较低。广昌县有53户合作社，全年有贷款需求的约占90.8％，贷款需求1200余万元。而实际获得贷款的户数仅占有贷款需求户数的41％，获得贷款的占20.4％。三是从贷款模式看，合作社获贷方式单一，以农户贷款为主。《农民专业合作社法》要求，银行业机构应针对合作社组织经营的特点和实际，采取“宜社则社，宜户则户”的办贷方式。但调查反映，对合作社贷款主要是间接性贷款。据调查反映，鹰潭市合作社获得的信贷资金中，间接性贷款占96％。湖口、都昌和彭泽等三县均未发生以合作社为借款人的贷款，大多是单一的以联保方式向社员发放保证贷款。
2.部分专业合作社存在超出范围的“业务金融化”问题。一是部分合作社融资超出“互助”范畴，且利率较高，参与民间借贷活动。一些合作社不论出资人是否为农业生产经营者、是否是法定服务对象，只要出资就可以入社；不仅向非社员放贷，而且对贷款用途不做限制和审核。据调查，截止到2012年末，景德镇市合作社共有356户，不少合作社已将融资对象延伸发展到了社员的亲朋、邻居和本村村民等相关人；大部分合作社融资利率高于银行基准利率三倍以上，接近于民间借贷利率水平。安义县有213户合作社，其中45％～60％的合作社在参与民间借贷，年利率约12％左右。二是超范围业务金融活动的内部管理薄弱，缺乏合理有效的内控流程。据调查，大多数合作社超范围的业务金融化活动，普遍缺乏合理有效的金融业务操作流程。贷款调查、审批、发放缺乏应有的程序，由社员简单评议或理事长个人(主要是企业主、能人大户等)决定，也没有合理的准备金和风险拨备，资金都存储在个人账户上。安义县部分合作社内部管理和账务管理均存在较大漏洞，部分贷款人信息没有统计，信贷资料信息不全，借款合同要素缺失，从业人员缺乏办理金融业务的素质和经验，大额贷款发放由理事长决定。
(二)农村金融供求关系失衡与政府综合金融改革缺位的样本分析：专业合作社融资功能异化的主要原因
1.合作社普遍存在“贷款难”问题的主要原因：
从内部管理看，大多数合作社达不到信贷准入要求，直接影响了合作社正常融资能力。一是经营管理不够规范，致使银行对合作社的还贷能力无法判断，直接影响了金融机构的授信。大部分合作社在民主管理、财务公开、内部控制等方面仍十分欠缺，只是完成了形式上的登记注册，除了营业执照、开户验资证明外，缺乏规范的财务报表等资料。据赣州市农经部门反映，全市1307户合作社中，未实行会计核算的、未提取公积金的、可分配盈余未按交易量(额)返还的分别占总数的42％、51％、53％。二是风险承担能力较弱，难以达到金融机构信贷支持的标准。从全省调查情况看，多数合作社规模较小，共同积累少，可用资金来自成员入社的股金。为提高农户入社的积极性，部分合作社股金标准都定得比较低。截至2012年上半年，全省专业合作社注册资金规模达到150.75万元/户，其中100万元以下的占61.62％，且大多数合作社在3～5万元之间。三是有效抵押资产较少，出于风险防范要求，金融机构难以为其提供生产经营性贷款。目前全省大部分合作社缺乏社员共有的厂房、机器设备等可供抵押登记的产权，办公、营业场所多为租借。其主要原因是农村土地所有权制度尚停留在改革初期的生产经营关系，难以适应社会生产规模化需要，进而制约了农村经济组织的规模经济发展。
从政策完备性看，诸多配套政策不到位影响信贷投入，影响合作社实力的壮大和抗风险能力的提高，进而制约其融资功能的正常发挥。一是政策法规缺乏可操作性。《农民专业合作社法》虽然明确了合作社的法人地位，但对于合作社在金融方面的支持缺乏详细的操作细则和完善的指导意见，导致相关信贷扶持政策难以有效贯彻执行；二是财政扶持政策杯水车薪。2011年，全国省级财政扶持合作社资金达32.4亿元，其中专项资金近10亿元。尽管中央、省财政每年都安排一部分项目专项资金扶持合作社，但规模很小，且市、县财政没有相应的配套资金。据调查反映，从2009年开始，江西省各地出台了以奖励形式的政府补贴用于补助合作社的设立和发展。鹰潭市133户合作社中仅有4户获得省财政资金扶持75万元；万载县214户合作社中仅有9户获得政府补助资金27万元；三是风险补偿机制尚未建立。目前只有北京、浙江等地在财政资助下建立了农业信贷担保机构，其它地区尚未建立合作社风险补偿机制。从江西调查看，由于县域财政状况不乐观，全省范围至今未对合作社建立长效的专项发展资金、扶助基金、担保基金等风险补偿和分担机制，而农业生产的高风险性使社会担保公司难以介入。目前成立由政府主导的信用担保中心，其服务对象为城区中小企业和民营企业。同时政策性保险服务体系不够完善，保险意识也较为淡薄。据调查反映，全省合作社中只有极少数种植类合作社投保了农业保险，全省97％的养殖业等其他类型的合作社参保率为零。
从体制约束力看，农村金融供给体制与合作社的发展需求不适应，合作社可获贷性较低，直接制约了其基本融资的范围扩大和水平提高。一是资金供给渠道狭窄。据相关统计资料显示，2012年9月末，全省只有南昌农商银行等4家银行和南丰村镇银行对合作社拥有信贷余额。农发银行虽然近年来业务有所拓展，延伸到农产品加工产业，但对于急需政策扶持的合作社贷款业务尚未开展；商业银行上收信贷管理权限，除一些小额质押贷款外，其他贷款审批权统一集中到省市分行；邮储银行办理的小额质押贷款和小额信用贷款主要是非农贷款；此外，新型农村金融组织如小额贷款公司基本上在县城设立机构，并没有到乡镇村区域提供信贷服务；二是信贷产品创新不够。目前尚无一家金融机构针对合作社专门开发、设计信贷产品，仍局限于信用、保证等传统信贷产品。农业生产销售面临着不可预测的自然风险和市场风险，对贷款资金需求具有不确定性，而银行机构有相对固定的贷款审批流程，也造成了资金需求与供给的错位。三是贷款利率偏高。在农村，垄断性的涉农信贷供给导致涉农贷款利率普遍偏高，对合作社的贷款利率也不例外。据调查反映，新建县农信社对专业合作社成员发放贷款一般较基准利率上浮40％～60％，贷款年利率部分高达8.496％，上浮了60％。
2.导致当前部分合作社存在超出范围“业务金融化”问题的主要原因：
从外部环境看，正规金融“贷款难”直接助长了合作社“业务金融化”的发展和民间借贷活动流行。由于合作社自身先天性的缺陷和金融支持政策的缺位等，导致合作社从正规金融体系获取贷款难，普遍存在金融贷款利率偏高，有的机构“一浮到顶”，增加了合作社社员的经济负担。据调查，农行余江县支行对生猪合作社社员的贷款利率在基准利率基础上上浮15％，而农信社则上浮20％～40％，部分高达60％。正规金融“贷款难、贷款贵”助长了合作社利用现行政策空间，进行超范围的“业务金融化”和民间借贷活动。
从管理体制看，目前合作社管理主体缺位，功能监管缺失，导致了合作社利用政策空缺，恣意拓展融资功能。《农民专业合作社法》并没有确定合作社的业务监督管理部门，而是仅仅规定“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织”。实践中，地方政府有关部门对合作社的监管力量薄弱，风险防范机制缺失，难以真正掌控合作社的业务开展和资金使用情况。在江西，目前对合作社进行行政管理的只有工商局和农业局。这两个部门对合作社实行“只登记不收费、不年检不监管”的优惠政策，不对合作社设立申请材料的真实性进行审查，虚假出资、股本金不实等现象时有发生。因此，除登记注册信息外，目前地方政府行政管理部门对合作社提供农业生产的社会化服务和融资功能缺乏相应的监管措施，农民专业合作社处于无人监管的真空状态。对于合作社金融化业务，由于相关业务和机构未经其审批，银监部门认为按照“谁审批、谁监管”的原则，也不属于其监管范围。
从政策配套看，对社内资金互助、信用合作的制约性政策缺位，造成了合作社有恃无恐地开展业务金融化，而金融监管部门则明知其违规违法却只能任其发展。目前全国有16个省份制定了合作社地方法规，30个省份出台了相应的政策性文件。但是，这些政策法规大多停留在呼吁阶段，往往缺乏具体创新和可操作性的制度安排，甚至对功能性政策采取放任或不作为的态度。2009年，国家工商行政管理局出台了相关文件要求各级工商管理部门“配合有关部门，探索专业合作社开展资金互助、信用合作。”但该政策出台三年来，省级工商管理等部门尚未出台既有利于合作社发展也有利于控制合作社风险的政策措施。目前合作社的管理机构涉及工商行政管理和农业部门，国家一直未明确其和金融管理部门对合作社资金互助活动的管理职能，金融监管部门对合作社业务金融化活动，采取视而不见、任其发展的态度。因此，一些从事农业产业加工、经销、物流的企业为套取政府部门优惠政策，纷纷翻牌为合作社。翻牌合作社约占全省总数的20％～40％。同时，一些地方党委、政府所属农业农村主管部门鼓励合作社开展业务金融化。部分合作社发起人出于各种目的对业务金融化具有较高的热情，一些社会公众对合作社的存款业务也有较高的参与热情。这些因素将可能推动合作社业务金融化快速发展。合作社业务金融化在缺乏相应的制约政策情况下，像上世纪爆发的农村合作基金会风险一样，有可能快速传染并形成区域性金融风险。
四、基本结论与政策建议
基于上述分析，可以得出基本结论，即在国家层面缺乏整体改革措施的情况下，各金融管理部门不断推出的农村金融改革的政策和举措在一定的时期和范围取得了一定成效，但是在偏离服务三农的金融政策性和合作性原则、农业生产关系和土地所有权改革尚未启动到位的情况下，仅仅靠部门的单兵突进、缺乏政府相关部门协作以推出整体改革，农村金融体制改革终究难以取得全面持续的成效。三十多年的农村金融体制改革与农村合作社的产生、兴起到关闭，再兴起到再发展的交互演进，从宏观角度反映了这一结论。而江西案例则从微观视角反映了当前合作社普遍存在的“贷款难”和“业务金融化”问题，是一种政府农村经济金融政策长期演进的结果，其根本原因是政府综合配套措施缺位。因此，提出以重建部门协作和整体改革为主的几点政策建议，以“一揽子”方式解决当前农民专业合作社融资问题和农村金融改革问题。
第一，要尽快规范合作社信用合作业务，全面排查风险，防范类似农村合作基金会的问题。严格按照银监部门《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》等相关政策要求，规范合作社开展信用合作。对现有金融化业务开展全面风险排查，进行分类规范。对于符合条件且有必要的，将现有的金融化业务予以剥离，组建为经银监部门批准的资金互助社，接受金融监督管理。对于不能达到相关监管要求、违规问题突出的机构和业务，应及时采取稳妥措施，清产核资，逐步退出市场。
第二，要完善地方金融管理体制，引入金融监管机制，重构合作社管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任。地方政府要加强对合作社的监管意识和监管责任，明确主管部门，从硬件建设、规章制度、运行管理等方面规范合作社的业务经营，严格社员资金吸收对象和资金用途，规范分红管理，依法惩处非法吸收公众存款、集资诈骗等违法活动。增加基层央行、银监等金融管理的力量，加强对合作社内资金互助和信用合作的监督管理，及时进行风险提示。银监部门加大资金互助社的审批和监管力度，开正门堵邪路，加大非法从事金融业务的合作社的查处力度，违规经营者可提交司法部门处置。工商管理部门要强化专业合作社年检工作，增加日常检查辅导工作，可以与农业管理、银监等部门组成检查组开展检查。农业部门要加强农业技术、流通信息的传递和财会知识的辅导，引导合作社成为现代农业组织。要大力普及农村金融知识教育，鼓励民间自发的制度创新，并提供有效途径与官方进行制度创新互动。
第三，放开农村金融市场准入，满足合作社融资需求，不断提高农村金融服务水平。要调整市场准入思路，大力发展村镇银行、贷款公司、资金互助社和小贷公司等新型农村金融组织。放开对民间资本发起设立草根金融机构的准入限制，规范民间借贷行为。加快存款保险制度、金融机构退出机制等配套制度建设，形成更加竞争、多元、开放的基层金融服务体系。鼓励金融机构建立和完善合作社信用评价体系，创新信贷模式，开发适宜合作社的银行信贷产品。对于那些对合作社授信和信贷提供良好支持、监督其资金互助和信用活动的金融机构，央行要给予货币信贷政策支持。
第四，跨部门通力合作，制定和完善综合管理政策。工商管理部门要适当提高新设机构的准入门槛和年检要求，着重对章程执行、财务制度落实、民主管理和开展内部资金互助和信用合作等方面的考核，并增加当地金融管理部门和金融机构意见的环节，以利于提高合作社市场法人地位，增加信贷可获得性。金融管理部门应出台相关金融激励政策，对于合作社不存在超范围业务金融活动且年检考核合格的，给予优先信贷支持。财政补助政策要适当调整，要将年检考核合格作为基本条件，实施综合评价办法，强化合作社在核定范围内开展活动的正向激励措施。
第五，加快农村土地所有权制度改革，建立健全贷款风险分担和补偿机制。加快农村土地所有权制度改革，探索建立土地流转、储备和抵押制度，理顺农村生产关系，创新农村农业经营体制，为合作社规模发展获得更多信贷支持提供有效的经济基础。建立农信社与合作社对接机制，将资金互助社建成资金零售商，形成收益共享、风险共担的机制。加快建立公益性信用担保资金体系、小农户贷款风险补偿基金，鼓励涉农银行多向三农贷款。遵循政府管理和市场化经营的运作模式，组建政策性农业保险机构，加大农业保险保费的补贴，进行产品设计、管理和经营。
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