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摘 要 小城镇建设对整个乡村经济与社会及国民经济与社会的改革和发展具有十分重要的作用；乡镇企业的发展是促成小地镇建设的主要条件；目前小城镇建设存在着认识不足，多头领导，且布局分散，资金短缺以及缺少引导农民进城（镇）、建城（镇）的政策等制约因素。提出了小城镇建设，要建立统一领导协调机构，加快乡镇企业的发展，建立多元投资体制，制订引导农民进城（镇）、建城（镇）的政策、措施，以及小城镇建设以“扩张为主，新建为辅”和统一规划、合理布局，注重规模、讲求效益等对策。
关键词 小城镇建设 城乡一体化
城市化是世界经济与社会发展的普遍趋势，经济结构现代化的标志。世界上发达国家城市化率都在80%以上， 我国城市化率1994 年仅达28.62%，远低于世界平均水平（40%）， 迫切需要加快城市（镇）化进程，而小城镇是城市（镇）化的基础和重要组成部分。
1 小城镇建设的地位和作用
我国建国以来的前30年，实际走的是一条撇开乡村，以重工业为重点的城市工业化道路。其结果是：①由于政府财力有限，加之资本排斥劳动，造成城市化水平极低。到80 年代初， 世界发达地区城市化率达80.2%；我国只有19.4%，居世界第120位。②城市体系失衡。 一方面大城市、特大城市过大，中等城市发展不足；另一方面，由于小城镇发展没有乡村工业的推动，致使大量农业剩余劳动力转移不出去。党的十一届三中全会以后，乡镇企业“异军突起”，1980—1990年吸收了1 亿农业剩余劳动力。尽管如此，目前我国仍约有1.7亿农业剩余劳动力， 今后还将以每年1000万人左右的速度递增，预计到本世末将面临约2.3亿农业剩途劳动力的转移任务。这样庞大的劳动大军，主要靠现有的城市来容纳是不可能的，因为城市每年大约有400万待业青年需要安排， 加上1000万富余职工。所以，只能靠小城镇吸纳农业剩余劳动力。由此可见，发展小城镇是建设具有中国特色社会主义的一项重要内容，在我国城市（镇）化及经济和社会发展中居重要的战略地位。
小城镇集中着众多的生产要素（人才、技术、资金、信息等），形成“增长极”（或称“增长中心”），其增长冲动对于乡村经济与社会及国民经济与社会的改革和发展中具有十分重要的作用，主要有：
1.1 使企业获取“集聚效益”和外部经济效益
企业向小城镇集中，可以获取集聚效益和外部经济效益，可节约土地20—30%，基础设施共建共用、电讯线路可节约30—40%，交通运输线路缩短20—30%，还便于企业间的协作与联合及组建企业集团，节省交易费用。
1.2 促进区域经济 小城镇是区域的政治、经济、文化、技术、信息中心，其经济增长冲动向腹地辐射，带动着整个区域经济的发展。①促进乡镇工业经济的增长。一是通过其信息服务系统，及时、统一地为乡镇工业企业提供信息。二是促进乡镇工业的技术进步，促使经济增长方式由粗放型向集约型转变。②推动外向型经济的发展。由于小城镇有完备的基础设施和服务体系及良好的服务和一定的优惠政策，成为外商投资的“引力场”，促进乡镇“三资”企业的发展。③为土地规模经营和农业现代化创造了条件。由于转移的农民在小城镇有了稳定的职业和收入，解除了后顾之忧，为实现土地规模经营和农业现代化创造有利条件。
1.3 吸纳农业剩余劳动力 由于企业在小城镇集聚， 对服务形成规模需求，带动了第三产业的发展，成为农业剩余劳动力的“吸收器”。若按每个建制镇和集镇吸收3000人计，全国5.0 万个建制镇和集镇就可转移1.5亿个农业剩余劳动力，同时， 也缓和了“民工潮”对大中城市的压力。
1.4 便于统一防、治工业污染，改善生态环境
小城镇建设招商时，对引进有污染的工业项目要严格执行项目审批程序及环境影响评价制度，并对有污染的项目集中统一防治。
1.5 加速城乡经济一体化进程
由于小城镇经济建设要按照社会主义市场经济的要求，建立和完善市场体系，并做好生产与市场的对接，实行基地—加工—销售一条龙生产经营，从而形成了以城镇为中心的城乡一体化经济。
1.6 推进城乡经济与社会的改革 ①劳动就业制度的改革。 一是打破城乡分割、身份壁垒的就业制度。二是变计划经济时期的统包、统配为双向选择、自主择业制度。②户籍制度的改革。即改变过去农民户口不能到城镇落户的制度。③促使乡村集体企业进行突破社区的改革。小城镇招商包括镇外的乡村集体企业。这些企业在迁镇办厂时，需要进行诸如股份制、股份合作制改造或拍卖或其它同原社区利益关系的改革。④借鉴“三资企业”的经验，改革城镇企业。小城镇特别是沿海经济发达地区的小城镇引进了一部分“三资企业”。国外企业一些有活力的经营机制和先进管理经验如合资、合作、股份制、租赁、转让、抵押等形式，有利于城镇企业趋向现代企业制度和经营形式的改革。
1.7 改变农民的生活方式，提高生活质量 从某种意义上讲， 小城镇建设不仅是非农产业的发展，而且是农民（指转移的农民）市（镇）民化的发展，即打破“二元社会结构”的堡垒—旧户籍制度，改变了农民的职业、身份、居住地和生活方式，使农民增加收入，享受城镇居民的待遇和城市（镇）现代文明，提高了生活质量。
2 小城镇建设的类型
小城镇建设（含扩建和新建）的背景条件和特色各不相同，形成不同的类型。
2.1 按产业内容划分有：①工业型， 指以工业为主导产业建设的小城镇。如江苏昆山市江浦镇。②商贸型，指以商贸为主导产业建设的小城镇。如浙江台州路桥镇。③旅游型，指以开发旅游资源为主导产业建设的小城镇。如江苏吴县用直镇。④科技型，指以科技为主要特征建设的小城镇。如陕西武功县杨陵“农科城（镇）”。⑤综合型，即集工业、商贸、旅游、科技等于一体建设的小城镇。如江苏太仓市陆渡镇。
2.2 按动力来源划分有：①外推型， 指依靠某种外部力量推动建设的小城镇。其中又可分为：a.外资推动型。指以外资推动建设的小城镇。如广东中山市三乡镇。b.城市辐射型，指依靠城市的辐射推动乡镇企业发展建设的小城镇，习称“卫星镇（城）。”此型式以长江三角洲最为典型，其特点是城市密度最大、乡镇企业最发达。②内（自）生型，指依靠乡村商品经济发展建设的小城镇。其特点是城市辐射力弱、乡村工业化水平低。我国中西部的小城镇多属此型式。
2.3 按生成条件划分有：①拓展型， 指以老镇或集镇的基础扩张建设的小城镇。此型式投资少、见效快。如北京顺义县杨镇。②新建型，指依托某种优势条件（或工商业或市场或矿产资源或旅游资源或新建的铁路、公路和港口、机场等交通运输条件的发展）开发建设的小城镇。改革开放以来，随着经济的发展，各地区都出现了一些新建的小城镇。如浙江温州苍南县龙港镇是依托商贸发展新建的。
2.4 按地域划分有：①乡村型， 指以原乡政府所在地（一般同“集镇”结合）为基础建设的小城镇。在南方还有镇村（行政村）结合型的，此类型辐射半径太小、效益低，从发展看是不可取的。②城郊型，指郊区乡村借助于城市的辐射建设的小城镇。如北京大兴县黄村镇。③沿路（江）型，指在铁路、公路、江河两旁（岸），依托便利的交通运输条件建设的小城镇。如太仓市浏河镇。
在上述诸多类型的小城镇建设中，乡镇企业的发展是最主要的促成条件。
3 小城镇建设的制约因素
3.1 认识不足
各级领导中有一部份人对小城镇在我国经济与社会发展中的地位和作用、乡镇企业发展与小城镇建设的相互促进关系以及农民进城、建城等问题认识不足。
3.2 缺乏统一、专门的领导、协调机构
小城镇建设涉及各个方面。乡镇工业是小城镇建设的“发动机”，涉及乡镇企业部门，小城镇建设要解决用地、资金、户口、各种基础设施和公建项目的建设，涉及到土地、金融、民政、公安、交通、电讯等部门。而目前的问题是：各级政府管城建和乡镇企业的部门分属两个领导系统，其它有关方面也分属政府各个职能部门。这些部门对小城镇建设都从不同角度做了许多工作，但出现多头领导，政出多门的问题。
3.3 乡镇企业发展不足，布局分散和乡村集体企业社区性的制约
（1）乡镇企业发展不足。一是企业规模小，1994 年平均每个企业职工仅5人，增加值仅17 万元； 二是产业结构不尽合理、 层次较低。1993年第三产业产值仅占乡镇企业总产值的14%； 三是经济效益低。 1994年销售收入利润仅6.55%。上述状况表明，乡镇企业在就业岗位、技术、资金上推力不足，制约着小城镇的发展。
（2）企业布局不合理。宏观（区域）布局上， 东部地区分布量大，中西部地区分布量小，因而影响区域之间乡村城镇化的不平衡。微观布局上，乡镇企业处于一种分散、无序状态。1993年全国2300多万个乡镇企业，80%散于自然村落，19%在行政村和乡镇政府所在地， 县城及周围只占1%。严重制约着小城镇的发展。
（3）乡村集体企业社区性制约。目前乡村集体企业归属社区。 企业要迁至小城镇，社区政府怕丢失各种权利和利益，因而想方设法阻挠。
3.4 资金不足 欠发达和次发达地区更是如此。
3.5 土地制约 乡村小城镇建设需要占用农地， 而农民尤其是欠发达和次发达地区农民对“转权让利”的征地办法有阻力。因为他们就业门路狭窄，把土地看成是“命根子”。可是农地被征用时只拿到低价的一次性补偿费，就永远失去了赖以生存的土地，而当要进镇建厂、办店时却要付出高昂的市地出让金，觉得不合理。
3.6 缺少引导农民进城（镇）、建成（镇）的政策。 包括户口政策。建城（镇）政策等。
4 小城镇建设的对策
4.1 提高对小城镇建设的认识
一是大量农业剩余劳动力主要还是靠小城镇吸纳。二是到本世纪末我国的乡村农民要达到小康生活水平，主要还是靠发展乡镇企业，而乡镇企业离开小城镇这个良好的载体，其发展就会受很大的制约。三是小城镇建设主要还是靠农民。
4.2 建立小城镇建设的统一领导、协调机构
建议从中央到地方（特别是县和乡镇）建立各级政府的小城镇建设的统一领导机构。县一级建立县（市）领导人主持，建设、乡镇企业、土地、财政、金融、工商、交通、电讯、环保、公安、民政等有关部门组成的小城镇建设与发展委员会，下设工作班子。
4.3 加快乡镇企业的发展，增强对小城镇建设的推力
①加快乡村集体企业产权制度的改革步伐。②逐步实现规模经济，包括扩大企业规模和组建企业集团。③调整结构，逐步实现行业结构的合理化和高度化。一是要大力发展第三产业。二是调整工业内部行业结构，逐步增加技术密集型行业特别是高新技术行业的比重。④改善经营管理，提高经济效益。
4.4 建立“自筹为主，多元投入”的投资体制
小城镇建设所需资金，住宅区和工业、商业区建设，可分别采取由个人和兴业者投资兴建。基础设施建设所需的资金，应按照市场经济的原则，建立多元投资体制，实行“谁投资，谁所有，谁受益”的方针。
4.5 制订合理的用地政策
小城镇建设用地应坚持两个原则：①保证国家对农地非农化的控制权。以防农地浪费乃至国土损失。②维护“宪法”的尊严，尊重农民集体的土地所有权。同时考虑两个问题：a.小城镇建设是农民在乡村建镇，有别于一般城市建设；b.农民尤其是欠发达、次发达地区的农民，就业门路少，建设用地一是“保权分利”，二是使用权入股经营。
4.6 制订引导农民进城（镇）、建城（镇）的政策
一是对进镇务工、经商的农民，凡达到一定条件的应当承认他们的城镇居民身份，并采取自助、统筹办法，建立失业、合作医疗、退休、养老等社会保障制度。二是应按照“农民进城（镇）、农民建城（镇）”的方针和市场经济的原则，制订农民建房、购房或租房及投资建设工业区、商业区和参与城镇基础设施、社会服务体系建设的投资和经营政策。三是引导企业向小城镇集中的政策。
4.7 统一规划，合理布局
小城镇建设具有长远性和全局性特征，它关系到自身的经济、社会乃至整个区域经济与社会的协调发展。因此，其建设规划与布局必须注意两点：一是要有发展观点、超前意识，坚持高起点，避免出现新的浪费和被动局面。运作时，可采取“一次规划，分步实施”的办法；二是要以系统理论为指导。在宏观上，小城镇的选址、规划与布局，要符合城乡一体化和区域经济与社会发展总体规划的要求，使小城镇成为区域经济网络中的一个“结点”，防止布局分散、混乱。在微观上，小城镇建设要实行功能分区。三是以扩张为主，新建为辅。四是注重规模，讲求效益。谨防出现遍地开花、规模过小、效益低下。现阶段应重点抓（中心城市的）卫星镇（城）、县城关镇和建制镇的建设与发展。同时，基础设施的建设应达到一定的标准。建筑要新疑、多样，造型美观，有地方特色和风格，防止雷同、呆板。
（收稿：1996年1月22日）
*农业部委托课题“乡镇工业小区建设”的部分内容。