楼市危机与“土地财政”的转型，本文主要内容关键词为：楼市论文,危机论文,财政论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、楼市危机引发政府“救市”
连续疯涨了几年以后，各地房价在中央政府紧缩银根的货币政策直接调控下和全球金融海啸的间接影响下开始“理性回归”。数据显示，北京2008年三季度住宅及含住宅项目用地的楼面价，环比二季度下降了17.3%，同比2007年三季度下降了5%；[1]广州9月新建商品住宅交易登记均价同比下降14.9%，环比下降9.2%。[2]伴随各地房价下跌，成交量则以更大幅度滑坡。上海9月一手商品住宅的成交量环比下滑32.8%，仅相当于2007年同期的22%；[3]深圳2008年1月至8月，新建商品房销量下降五成，而二手房成交下降近七成。[4]房价的下跌，成交量的萎靡不振，预示着房地产业开始进入深度调整阶段，楼市的“冬天”即将来临。
面对楼市危机，一些地方政府积极采取措施应对：2008年5月沈阳市率先出台“救市”政策，6月成都，7月长沙，8月厦门、福州、重庆、河南，9月、10月南京、北京、杭州、上海等城市相继推出刺激楼市政策，截至10月16日，已有18个城市公开救楼市政策。[5]具体举措主要包括减免购房的相关税费、为购房者提供财政补贴、延长还款期限、调高公积金贷款上限、放宽第二套房贷款条件、购买商品房可办理户口等，引起了社会各界的广泛关注和激烈讨论。
对于地方政府愈演愈烈的“救市”风潮，中央政府一直持观望和默认的态度，随着地方政府“救市”政策的逐渐蔓延，地方要求中央“放松”楼市调控的呼声渐高。作为回应，10月17日，国务院常务会议明确提出，“加大保障性住房建设规模，降低住房交易税费，支持居民购房。”10月20日，国家发改委正式肯定地方政府“救市”的举措。最终，10月22日晚，财政部和中国人民银行联手打出“救市”“组合拳”，标志着中央与地方联手“救市”局面形成。其中，财政部规定：自2008年11月1日起，对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税；地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策。[6]中国人民银行决定：自2008年10月27日起，将商业性个人住房贷款利率的下限扩大为贷款基准利率的0.7倍；最低首付款比例调整为20%；个人住房公积金贷款各档次利率分别下调0.27个百分点。[7]
对于中央政府和地方政府联手救楼市，一些专家持谨慎的乐观，而大部分被调查居民则冷眼观潮。虚高的房价依然超出了绝大多数居民的购买力，那么地方政府为何积极“救市”，进而引发中央和地方联合“救市”？
二、政府“救市”背后的“土地财政”根源
正如本轮地方政府救市中率先采取力度较大措施的杭州市委书记王国平所言：“一旦杭州楼市大落、房价大跌，土地市场必将进入不景气周期，政府土地出让收益会大幅减少，相应的城市建设、城市管理和民生保障资金也会大幅减少……更严重的是，资产缩水、失业增加、公共服务减少，最终必然严重影响社会稳定。”[8]地方政府对房地产业的依赖之严重可见一斑，事实上现有财税体制下地方政府财政收入的40%～60%来自于房地产业税费及其相关的土地出让金，一旦房价在中央宏观调控和全球金融危机作用下“理性回归”，房地产市场“价量齐衰”，土地交易市场冷清，地方政府的财政收入就必然受影响，财政平衡的压力就会骤然增大，财政危机就会出现，而目前这一危机正在上演，因此，地方政府绝对不会坐视不管，也就演绎出各地的“救市”风潮。可见，地方政府现有的“土地财政”模式导致地方经济和地方财政过度依赖房地产业，楼市危机的爆发引发财政危机才是地方政府“救市”的真实逻辑。而地方政府的“土地财政”模式则是现行财政体制和制度对地方政府行为扭曲的反映。
（一）1994年的分税制改革
1994年的分税制改革，通过划分中央税、地方税和共享税，税收管理国地税系统分设等制度设计，较成功地解决了中央政府财政汲取能力不足的问题。但作为中央政府主导型渐进式财政制度变迁，我国分税制依然存在严重的制度缺陷。在各级政府事权边界界定模糊和各级政府财政行为缺乏法治约束的前提下，“一级政府，一级事权，一级财权”的规则势必导致各级政府追求本级财政利益最大化，尽力增加收入而转移支出责任。而政治上的官员任命制和政绩考核体制也导致政府间财力分配往往是中央政府和上级政府说了算。此外，分税制并未取消预算外资金体制，在规范的、正式的地方税收入增长难以弥补支出的增长，面对财政压力，各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加自己的可支配财力。[9]101
（二）2002年的所得税分享改革
由于预算外资金的合法存在，地方政府能轻易地将预算内收入转移到预算外，从而逃脱中央政府的监管和分成。作为对地方政府“机会主义”[10]111-117的回应，中央政府在1994年税种划分的基础上，将更多的原地方税改列为共享税，同时提高了中央的分享比例。2002年所得税分享改革便是这一中央与地方间博弈的反映。改革的主要内容是：自2002年1月1日起，改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法，实行中央和地方按比例分享，2002年企业所得税中央和地方按五五比例分成，2003年中央和地方按六四比例分成，以后的比例视情况另行确定。逐渐增多的分享税种和过高的中央分成比例，进一步减少了地方政府规范的、正式的“正税”收入，降低了地方政府的税收激励，加剧了地方政府对预算外资金和体制外资金的依赖。
（三）城市化与“土地财政”的形成
城市化的兴起和土地出让金制度在全国的推行恰好为地方政府提供了历史契机。随着城市化的兴起，尤其是近年来我国工业化、城市化进入快速发展时期，土地作为稀缺资源的价值日益凸显。土地出让范围不断扩大，土地出让金收入的规模也不断增大，土地出让金收入开始成为地方政府财政收入新的增长点。据国土资源部数据，2003年全国土地出让金收入已达5421.31亿元，占当年地方政府预算内外收入的38.62%。同时在城市化过程中，地方政府又通过土地的优惠出让来招商引资，促进产业的发展和城市的扩张，使得预算内收入如营业税、土地增值税等地方税收入迅猛增长。由此，形成了预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入的地方政府“土地财政”模式。在这种“地源—房源—商源—税源—财源”的增长模式下，地方政府有足够的经济激励去推动地价快速上涨和房价迅速飙升；而当楼市危机爆发之时，地方政府也有足够的魄力通过构筑政策防护墙以扭转楼市下滑趋势。
三、“土地财政”暗藏危机的个案分析
以沿海发达地区S县为个案，可进一步揭示房地产业与地方政府“土地财政”“一荣俱荣，一损俱损”的紧密联系，以及税收产业结构畸形所潜伏的财政危机。
整体而言，2003～2007年间，S县经济处于高速增长态势，年均增长率高达27.6%。营业税与经济增长保持大体同步并略高的增长水平，弹性系数年均1.20。而营业税中建筑和房地产业的税收贡献偏高，近五年平均增长率高达49.62%，建筑和房地产业营业税弹性系数达到1.63，这一方面意味着近五年S县经济总量每增加1%，建筑和房地产业税收就平均增加1.63%，建筑和房地产业营业税处于超经济增长状态；另一方面也意味着，如果S县经济总量每减少1%，建筑和房地产业营业税就下降1.63%，经济周期对建筑和房地产业营业税的影响被放大。
具体从2007年S县的税收结构看，税收收入集中来源于营业税。营业税占据整个税收收入的48%，几乎支撑起税收收入的“半边天”。企业所得税的比重为24%，个人所得税为11%，二者合计占税收收入的35%。城市维护建设税、印花税、房产税、车船使用税，四税合计达到11%，土地增值税占税收收入的4%，城镇土地使用税占2%。
进一步从该县的营业税分行业结构看，营业税行业结构失衡的矛盾较为突出。2007年房地产业营业税占40%，建筑业营业税占37%，这两大行业合计占营业税比重高达77%，构成了营业税的“支柱”；而金融业、交通运输业、信息服务业、住宿和餐饮业、文体娱乐业、租赁和商业服务业等其他所有行业对营业税的贡献率总和仅只23%。在这些其他行业中，交通运输业提供的营业税仅占全部比重的2%，住宿和餐饮业提供的营业税比重也只为5%，金融业和信息服务业等现代新兴服务业发展滞后，分别占营业税的3%和5%。
根据上述图表的相关数据可以粗略地算出，2007年S县大约有40%的地税收入来源于建筑业和房地产业营业税，如果再加上土地出让金收入，两项合计就占S县当年财政总收入的45.6%，房地产业对S县财政收入的作用显而易见。一旦S县房地产市场价格下滑，成交量萎缩，土地交易市场上土地转让“流标”和开发商退地，其财政收入就必受冲击，财政平衡的压力就会增大，从而引致财政危机。而过度依赖房地产业，忽视物流、信息服务、计算机、旅游、科技文化等现代服务业的发展，也潜伏着产业结构失衡的危机。同时，与房地产业息息相关的行业，如钢铁、煤炭、建材、水泥等，都属于高能耗、高资源消耗型产业，过度依赖这些产业对经济的可持续发展并无裨益。
四、由“土地财政”向科学发展的转型
房价的周期性调整是市场经济价值规律的必然体现，不应由地方政府的主观意志决定。现阶段的楼市危机虽然会在一定程度上冲击地方财政安全，引致地方政府的财政危机，但更暴露出“土地财政”模式的不稳定性和不可持续性。从根本上讲，“土地财政”是与科学发展观背道而驰的财政增长模式，固守“土地财政”模式只会贻误调整的良机，加大改革的成本。只有积极调整地方经济结构，全面发展现代服务业，优化地方财权结构，构建“税收财政”模式，完善地方政府考核机制，引导地方经济社会可持续发展，才能从根本上促使地方政府摆脱对“土地财政”的路径依赖，使地方财政走上科学发展之路。
（一）调整地方经济结构，全面发展现代服务业
地方政府应积极调整地方经济结构，全面发展现代新兴服务业，改善营业税税源结构，扭转过度依赖房地产业的格局。根据十七大报告提出的“发展现代服务业，提高服务业比重和水平”的要求，倾力发展金融业、交通运输业、物流业、信息服务业、住宿和餐饮业、文体娱乐业、租赁业、商业等现代服务业，扩大营业税税源。同时，保持房地产和建筑业的健康发展，引导企业和资金走出纯地产项目，转向为现代服务业配套开发。这样，逐步优化地方的产业结构和财源、税源结构，使地方经济与财政能持续、稳定发展。
（二）优化地方财权结构，构建“税收财政”模式
地方政府“土地财政”模式是在现有财政体制不健全、法治缺失时的必然选择。要打破地方政府对非规范、非正式财政制度的路径依赖，使其摆脱“土地财政”模式，关键在于优化地方财权结构，构建地方政府“税收财政”模式。对此，一方面应将土地出让金收入全面纳入预算内管理，加强预算监督，统筹安排资金的使用，另一方面构建以房地产税为主体税种的独立、稳定的地方税体系。
现行的土地出让金收支管理办法，是建立出让金收支专户，实行“收支两条线”管理。但由于并未真正改变这部分财政资金的管理和使用性质，从而地方政府及有关部门仍有较大的自由裁量空间并扭曲地方财政行为，因此，必须将土地出让金收支完全纳入预算管理体系，实行统一财政和统一预算。
在减少地方政府预算外、体制外非规范、非正式可支配财力的同时，要赋予地方政府规范、正式、可持续拥有的财源，实现地方政府由靠卖地来维持基础设施建设到靠有序的土地房产税收来维持的财税模式的转型。应合并现行的房产税和城市房地产税两个性质相同、内外有别的税种，取消土地增值税和城市维护建设税，将合并后的房产税、原有的城镇土地使用税、契税等地方税种整合并入一个统一的房地产税中，在保有阶段按年征收，使房地产税收由依赖房地产业发展的“流量”向依靠房地产的“存量”转变。
（三）完善地方政府政绩考核机制，促进地方经济社会的科学发展
在现有的经济发展数量指标与政绩显示直接挂钩的激励下，地方政府常常不惜以积累巨大财政风险为代价来传递政绩接力棒。因此，完善政绩考核制度的核心，就是要对地方官员的政绩进行全面、客观和公正的评价。具体地说，就是既要看经济指标，也要看社会指标和环境指标；既要看当前的发展，也要看发展的可持续性；既要看经济增长的总量，也要看经济增长的质量；既要看成绩，更要看取得这些成绩所付出的成本，包括经济成本、社会成本、环境成本等，从而促进地方政府关注社会和谐和可持续发展。
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