草原生态补偿：弱监管下的博弈分析，本文主要内容关键词为：草原论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2011年6月1日，国务院发布《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，明确草原牧区实行“生产生态有机结合、生态优先”的发展方针，要求建立草原生态保护补助奖励机制。从2011年开始，中央财政每年支出136亿元(后增加到150亿元)在内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川、宁夏、云南及新疆生产建设兵团全面建立草原生态保护补助奖励机制。其中，禁牧补助标准为6元/亩/年，草畜平衡奖励标准为1.5元/亩/年(未超载的前提下)(国务院，2011)。草原生态保护补助奖励机制是目前中国最重要的草原生态补偿机制，是中国继森林生态效益补偿机制建立之后的第二个基于生态要素的生态补偿机制。本文所指的草原生态补偿主要是指草原生态保护补助奖励机制。 生态补偿国际上通常称之为环境服务付费(简称PES)。根据Wunder(2005)对于环境服务付费的最初定义，环境服务付费其实包含了三个重要属性，分别是自愿性(Voluntary)、额外性(Additionality)和条件性(Conditionality)，条件性是指“只有提供了环境服务才付费”。就草原生态补偿而言，为了保证支付的条件性，必须满足的情况是禁牧地区真的实现了禁牧，草畜平衡地区真的通过减畜达到了草畜平衡，而这需要通过有效的监管和一定的约束机制来完成。深入研究草原生态补偿的监管以保证草原生态补偿支付的条件性对于实现草原生态补偿的政策目标具有重要意义。 随着草原生态保护补助奖励机制的实施，一些学者和政府部门通过调研发现草原生态保护补助奖励机制在实施过程中存在着政策缺乏公平性、政策持续性不明朗、禁牧后续管护力度小、草畜平衡核算困难、补偿标准偏低、禁牧区牧民生产生活无依靠、草原管护员工资偏低、违禁放牧和超载过牧现象普遍等问题(额尔敦乌日图等，2013；孙长宏，2013；文明等，2013；陈永泉等，2013；刘爱军，2014)。这些问题从多个层面证明了草原生态补偿未能实现支付的条件性，存在着禁牧草场继续放牧、草畜平衡草场继续超载的现象。 关于草原生态补偿的监管问题，现有的研究多为问题的描述且缺乏系统性。本文试图通过笔者在内蒙古的实地调研，运用博弈论的分析框架系统地阐述草原生态补偿的监管问题，对弱监管的概念给出明确的界定，对弱监管的根源进行详细的讨论，对弱监管的影响做出全面的分析和预测，从而就改进草原生态补偿的监管提出一些有针对性的政策建议。 二、研究区域和数据来源 本研究选取内蒙古自治区东部的呼伦贝尔市、中部的乌兰察布市、西部的阿拉善盟作为研究区域，分别代表三种草原类型：温性草甸草原、温性荒漠化草原和温性草原化荒漠。分析所用资料来自调研组一行8人于2014年7月3日至8月6日对内蒙古自治区阿拉善左旗、四子王旗、陈巴尔虎旗三个旗县的8个苏木的34个纯牧业嘎查共490户牧户的实地调研。以问卷调查为主，采取调研员和牧户面对面交谈的方式，并与每个嘎查负责人进行了村级访谈。还与内蒙古草原监理局、阿拉善左旗畜牧局、四子王旗畜牧局、陈巴尔虎旗畜牧局进行了深入座谈。 此次调研共发放问卷498份，回收有效问卷490份，其中阿拉善左旗174份，四子王旗169份，陈巴尔虎旗147份；全禁牧144份，全部草畜平衡210份，部分禁牧部分草畜平衡136份。样本户中，平均每户草场承包面积为7172亩，平均家庭人口数为3.69人，平均家庭劳动力数量2.53人，平均从事畜牧业劳动力数量2.06人，平均从事非农劳动力0.46人。表1显示了受访牧户的基本情况。
三、草原生态补偿的监督博弈分析 政府和牧民之间存在博弈，政府和牧民是博弈的两个局中人。政府策略是监管和不监管，监管牧民是否遵守政策规定、是否达到了禁牧区不放牧、草畜平衡区不超载的要求。牧民的策略是减畜和不减畜，以减畜和不减畜来表示遵守政策规定和不遵守政策规定。政府在实际工作中有一整套的监管体系，牧民在实际执行中存在禁牧区放牧、禁牧区不放牧、草畜平衡区超载、草畜平衡区通过减畜达到草畜平衡四种情况。 假设牧民减畜的收入损失为
，牧民减畜获得草原生态补偿资金为S，在政府监管的情形下，牧民不减畜而受到的罚款为T，牧民不减畜而扣除草原生态补偿资金的比例为P，P是属于0到1之间的一个数，政府的监管成本为
，牧民不减畜政府监管带来的信誉提升为M，牧民不减畜政府不监管带来的信誉损失为N。
由支付矩阵可知，当
＞PS+T时，牧民存在占优策略，占优策略是不减畜。
是牧民减畜的收入损失，也就是遵守政策规定的成本，PS+T是牧民不减畜而被扣除的生态补偿资金和受到的罚款，也就是违反政策规定的成本。具体含义是，牧民的遵守成本大于违约成本时，牧民总是选择不遵守政策规定。当
＞T+M+N时，政府存在占优策略，占优策略是不监管。其具体含义是，政府的监管成本大于监管收益时，政府总是选择不监管。 因此，当
＞PS+T且
＞T+M+N时，存在纯策略的纳什均衡解(不减畜，不监管)，在其余情况下，不存在纯策略的纳什均衡。 当
＜PS+T且
＜T+M+N时，不存在纯策略的纳什均衡，但存在混合策略的纳什均衡。设牧户减畜的概率是x，不减畜的概率为(1-x)，政府监管的概率是y，不监管的概率是(1-y)，x∈[0，1]，y∈[0，1]。
四、弱监管的提出、表现和根源 (一)弱监管的提出 监管概率是一个牧民违反政策规定而被监管者发现并施以一些处罚措施的概率。监管概率又可以细分为两种，一种是实际监管概率y，另一种是参照概率即最低有效监管概率
。 最低有效监管概率
是使牧民愿意遵守政策规定的最低监管概率。当实际监管概率大于最低有效监管概率时，牧户倾向于遵守政策规定。根据草原生态补偿的监督博弈分析可知，最低有效监管概率
=
/(PS+T)，其中
表示遵守政策规定的收入损失，PS表示因违反政策规定而被扣除的生态补偿资金，T表示因违反政策规定而受到的罚款。最低有效监管概率的公式
=
/(PS+T)是在
＜PS+T的前提下推导出来的，为了扩大最低有效监管概率的应用范围和便于后续的分析，本文将
＞PS+T的情形也用最低有效监管概率表示。当
＞PS+T时，
＞1，而实际监管概率y的最大值为1，此时实际监管概率总是小于最低有效监管概率，牧民总是选择不遵守政策规定，与草原生态补偿的监督博弈的推导结果一致。 监管存在两种状态，一种是弱监管，一种是强监管。在弱监管下，大家普遍倾向于违反政策规定，而在强监管下，大家普遍倾向于遵守政策规定。草原生态补偿的监管同样存在弱监管和强监管之分。草原生态补偿的强监管，是指实际的监管概率大于最低有效监管概率，使得牧民普遍倾向于遵守政策规定，即禁牧区不放牧和草畜平衡区通过减畜实现草畜平衡。草原生态补偿的弱监管，是指实际的监管概率小于最低有效监管概率，使得牧民普遍倾向于不遵守政策规定，即禁牧区继续放牧和草畜平衡区继续超载。 (二)弱监管的表现 根据弱监管的以上定义，草原生态补偿弱监管的表现体现为禁牧区继续放牧和草畜平衡区继续超载。现根据实地调研数据分析弱监管的表现如表3所示。
需要肯定的是，草原生态补偿政策的实施总体上遏制了超载过牧。从载畜率的变化可以看出，阿拉善左旗全禁牧区、阿拉善左旗非全禁牧区、四子王旗全禁牧区、四子王旗全草畜平衡区超载程度都得到了降低，尤以阿拉善左旗的全禁牧区最为明显。比较特别的是，四子王旗的草畜平衡区虽然平均每户的养殖规模增加了，但是超载程度却降低了，原因在于牧户通过草场流转增加了草场经营面积。陈巴尔虎旗平均每户的养殖规模呈上升的趋势，似乎表现为超载程度加深了，实则不然，原因在于陈巴尔虎旗在草原生态补奖政策实施之前总体不超载，尚有进一步扩大生产经营的潜力，补奖政策实施以后，生态补偿资金恰好解决了部分牧民的资金困难，从而总体上扩大了畜牧业的经营规模。 虽然草原生态补偿政策的实施起到了遏制超载的目的，但远没有达到禁牧区大幅降低牲畜养殖、草畜平衡区实现草畜平衡的目标要求，表现为部分禁牧区减畜幅度不大，远没有达到禁牧要求，部分草畜平衡区超载程度降低了，但仍未达到草畜平衡标准的要求。弱监管在不同地区的表现和原因，在这里不再详细叙述。 (三)弱监管的根源 弱监管用公式可以表示为：实际的监管概率y＜最低有效监管概率
。造成弱监管的根源有两个方面，一是来自于不等式的左边，即实际的监管概率太低，二是来自于不等式的右边，即最低有效监管概率过高。为了更清晰地界定弱监管的根源，本文将对弱监管的根源进行分类讨论表4所示。
1.情形1：
＞S，草原生态补偿标准偏低，缺乏自愿性。 当
＞S时，草原生态补偿标准小于机会成本，牧民遵守政策规定实际上会带来收入损失，从自愿参与的角度来看，牧民并不愿意参与草原生态补偿。假定草原生态补偿的最大违约成本不超过其所能获得的所有草原生态补偿资金，即S＞PS+T，那么当
＞S时，PS+T＜
，从而最低有效监管概率
＞1，而实际监管概率的最大值为1，从而实际监管概率总是小于最低有效监管概率。无论地方监管部门如何加强监管，牧民总是选择不遵守政策规定。在这种情形下，弱监管的根源在于草原生态补偿标准偏低，缺乏自愿性。 现结合实际调研情况进行分析。如表5所示，无论是禁牧补助标准还是草畜平衡奖励标准，从牧民的主观评价来看，绝大多数牧民认为草原生态补偿标准低或太低，其潜在的含义就是机会成本要大于草原生态补偿标准。
从禁牧的机会成本来看，禁牧的机会成本在不同牧户之间存在差异性，这种差异性主要体现在两个方面。从年龄差异上分析，中年牧户家庭开支大(尤其是子女教育)，畜牧业劳动力相对充裕；老年牧户家庭开支小，同时享受子女赡养、养老保险等保障，畜牧业劳动力不充裕，从而中年牧户相对更愿意继续放牧而不是禁牧。从是否能够实现再就业上分析，不能实现再就业的牧户的禁牧机会成本要高于实现再就业的牧户的禁牧机会成本，因为无法实现再就业，禁牧的机会成本不仅包含了草场的要素价值，也包含了牧户劳动力的要素价值，从而不能实现再就业的牧户相对更愿意继续放牧而不是禁牧。 从草畜平衡的机会成本来看，草畜平衡的机会成本在不同牧户之间存在差异性，这种差异性主要体现在超载程度的差异上。草畜平衡的机会成本和超载程度成正相关，超载程度越高，牧户需要减畜的比例越高，草畜平衡的机会成本越高，从而超载程度越高的牧户越不愿意通过减畜来获得草畜平衡奖励。 2.情形2：PS+T＜
＜S，草原生态补偿符合自愿性但违约成本太低。 当PS+T＜
＜S时，草原生态补偿标准大于机会成本，牧民愿意参与草原生态补偿，但由于PS+T＜
，最低有效监管概率大于1，所以无论监管部门如何加强监管，牧民总是选择不遵守政策规定。在这种情形下，弱监管的根源在于违约成本太低。 首先来看PS，即因违反政策规定而被扣除的生态补偿资金。调研发现，在490户受访牧户中，302户表示资金发放及时，188户表示资金发放不及时，牧民产生资金发放不及时这种主观认识的原因主要在于，从2013年开始，所调研的旗县在生态补偿资金的发放方式上从原先的一次性发放的方式转变为分批发放的方式，即“每年7月底发放70%，每年10月底根据草畜平衡标准的核定量再发30%，不达标将扣除30%”。从资金发放方式的转变可以看出，随着草原生态保护补助奖励机制的不断实施，地方政府已经逐步认识到约束机制的重要性。在这里我们可以简单地认为因违反政策规定而被扣除的生态补偿资金为30%的生态补偿资金，即P=30%。 其次来看T，即因违反政策规定而受到的罚款。调研发现，在490户受访牧户中，共有35户存在超载罚款，平均每户超载罚款为1437元，而他们所获得的草原生态补偿资金为平均每户16554元，超载罚款约占草原生态补偿资金的9%。 综合以上两项分析，草原生态补偿的违约成本约为草原生态补偿资金的39%。需要进一步说明的是，39%是一个严重偏大的估计值，因为草原生态补偿资金属于专项惠农资金，即便采取了分批的资金发放方式，地方政府是否真的或者在多大程度上会因为牧户违反政策规定而扣除剩余的30%的资金是一个未知数，另外在490户牧户中，35户以外的很多牧户存在违反政策规定的情况而没有受到罚款。但是违约成本即便是等于草原生态补偿资金的39%，也是一个相对较低的违约成本，不妨假定牧民参与草原生态补偿正好满足自愿性(
=S)，那么最低有效监管概率将高达2.56。 3.情形3：
＜PS+T且
＜S，实际监管概率小于最低有效监管概率。 当
＜PS+T且
＜S时，牧民参与草原生态补偿满足自愿性，违约成本大于机会成本，最低有效监管概率小于1，理论上可以通过加强监管使得实际监管概率大于最低有效监管概率。在这种情形下，弱监管的根源在于实际监管概率小于最低有效监管概率。 在情形1和情形2中，已经对最低有效监管概率涉及的机会成本、违约成本进行了分析，在情形3中，我们将关注实际监管概率，分析哪些因素导致了实际监管概率的偏低。 实际监管概率y由两个部分组成，一是牧民被监管者监管到的概率
，二是当牧民被监管者监管后其违反政策规定被发现的概率
，两部分相乘即为实际监管概率y。
与监管的资金投入成正相关，与牧户的监管成本成负相关。如果简单地认为监管成本与距离成正相关的话，那么距离越远的牧户监管成本越高，被监管者监管到的概率越低。
跟已有的监管体系相联系，较难量化，但是真实存在。因为存在信息上的不对称和牧民的一些应对策略，即便是一个牧民违反了政策规定也并不容易被发现，因为监管并不是时时刻刻都在进行的，而牧民也不是时时刻刻都处于违反政策的状态(如禁牧区的偷牧行为)或者牧民处于违反政策的状态但是因为一些限制因素而没法被发现(如草畜平衡区牧户将超载牲畜暂时放置到别的牧户)。 现有的监管体系是草畜平衡框架下的数量监管体系，由省市县乡各级草原监理机构和村级草管员组成，部分地区聘用了大学生村官担任草管员，监管的内容是禁牧地区不能放牧、草畜平衡地区不能超载。真正实施草原生态补偿监管的主体是村级草管员和大学生村官草管员。由村领导和村民代表兼任的村级草管员，理论上而言是监管成本相对较低的，因为存在信息优势和居住地优势，但实际中村级草管员是否会真实地去实施草原生态补偿的监管，容易因为委托代理关系外加人情因素而带来监管效率的降低。相反，大学生村官草管员属于专职的草管员，减弱了委托代理关系，避免了人情因素，但是却不存在信息优势和居住地优势，从而监管成本是相对较高的。总体来说，就草畜平衡框架下的数量监管体系而言，以村级草管员为主体、以大学生村官草管员为补充是相对合理地选择。 单就监管成本而言，牧区牧民草场面积大、居住分散，实施监管需要耗费大量的交通费用，这是一个不可回避的现实。490户受访牧户的平均草场承包面积为7172亩，村级草管员的年工资为4000元，很多村领导反映草管员的工资太低，连基本的交通费用都难以覆盖，从而对草原生态补偿的监管工作缺乏有效的激励。 还有很多其他因素也带来了监管上的困难。有些地区禁牧草场没有围栏，并且与牧民的草畜平衡草场相连，连牧民自己都不清楚哪些草场属于禁牧，更何谈禁牧草场不放牧的问题？就这种情形而言，禁牧面积只是一个跟禁牧补偿相联系的数字。有些牧户禁牧之后，遵守了政策规定，处理了所有牲畜并从事非畜牧业的工作，但是附近的牧民没有禁牧，将牲畜放养到该牧户的草场，到底是谁的责任？就草畜平衡的数量监管而言，牧民的牲畜养殖数量在一年当中会发生较大变动，真要去数牧民的养殖牲畜也容易演变成猫鼠游戏。 4.小结。通过前面三种情形的分析可以得出：(1)草原生态补偿弱监管的根源来自于三个重要方面，分别是草原生态补偿标准偏低、违约成本太低和实际监管概率偏低。(2)这三个方面不是简单的并列关系，而是一种存在优先序的递进关系，草原生态补偿标准偏低优先于违约成本太低，违约成本太低优先于实际监管概率偏低。当草原生态补偿标准偏低和违约成本太低时，最低有效监管概率均大于1，无论地方监管部门如何强化监管来提高实际监管概率都无法促使牧民遵守政策规定。(3)为了强化草原生态补偿的监管，需要依次从三个方面进行改进，分别是合理制定草原生态补偿标准、提高草原生态补偿的违约成本、提高实际监管概率。 五、草原生态补偿的动态博弈分析 弱监管不仅会影响牧民当前的行为选择，而且会影响牧民将来的行为选择。草原生态保护补助奖励机制以五年为一个补助周期，2011-2015年为第一个补助周期。第一个补助周期即将结束，第二个补助周期该怎么做？目前还是个未知数。本小节将通过草原生态补偿的不完全信息动态博弈来分析弱监管对牧民在第二个补助周期中的行为选择的影响。 牧民在草原生态补偿第二个补助周期中需要做出的选择主要包括两个方面：一是确定禁牧面积(多少草场实行禁牧和多少草场实行草畜平衡)，二是在确定禁牧面积之后是否按照政策规定进行减畜。下面以禁牧的机会成本大于禁牧补助标准(
＞S)的牧户为研究对象，就是否禁牧来分析弱监管的影响。 如前所述，政府和牧民是博弈的两个局中人，政府的策略是监管和不监管，牧民的策略是禁牧和不禁牧。政府监管有两种类型，分别是强监管和弱监管，牧户对政府监管类型的信息是不完全的。当政府强监管时，按照定义，牧民将普遍倾向于遵守政策规定，但是由于
＞S，禁牧的机会成本大于禁牧补助标准，选择禁牧意味着收入损失，均衡的结果是牧民选择不禁牧。当政府弱监管时，按照定义，牧民将普遍倾向于违反政策规定，即便是
＞S，禁牧的机会成本大于禁牧补助标准，选择禁牧而不遵守禁牧规定将带来收入增加，均衡的结果是牧民选择禁牧。 虽然牧户对政府的监管类型的信息是不完全的，但是可以通过观察行动来不断修正其对政府的监管类型的判断。现运用贝叶斯法则模拟牧户如何通过观察行动来修正对政府的监管类型的判断。 假定牧户认为政府的监管类型是强监管的先验概率为P(SG)=3/4，弱监管的先验概率为P(WG)=1/4。当政府是强监管时，一个牧户在禁牧之后违反政策规定而不受到惩罚的概率是P(UP|SG)=1/4，当政府是弱监管时，一个牧户在禁牧之后违反政府规定而不受到惩罚的概率是P(UP|WG)=3/4。当这个牧户观察到另一个牧户禁牧之后违反政策规定却没有受到惩罚时，这个牧户将修正对政府的监管类型的判断：
修正之后，牧户认为政府的监管类型是强监管的后验概率为1/2，如果将这个牧户又观察到一个牧户在禁牧之后违反政策规定而不受到惩罚时，强监管的后验概率将进一步修正为1/4。 通过以上分析可以看出，通过两次弱监管的观察，强监管的主观概率显著下降，相应的弱监管的主观概率显著上升。随着弱监管的主观概率的不断上升，在草原生态补偿的第二个补助周期中，那些禁牧的机会成本大于禁牧补助标准的牧户将普遍选择禁牧，其目的不是为了真正去实施禁牧，而是通过名义上的禁牧来获得更多的禁牧补助，因为禁牧补助要比草畜平衡奖励高三倍。弱监管产生了不公平(有人遵守规定，有人不遵守规定，但是获得了相同的补偿)，不公平进一步带来了反向激励(原本愿意遵守规定的人也选择不遵守规定)，这会极大地削弱草原生态补偿的政策效果。这种认识在与众多牧民的交流中得到了进一步验证，牧民一方面对别的牧户不遵守禁牧规定表达了严重的不满，同时也表达了一种在第二个补助周期中分配更多的禁牧指标的希望。 六、结论和政策含义 本文利用内蒙古的实地调研数据，运用博弈论分析了草原生态补偿弱监管的表现、根源以及影响。研究得出以下结论：(1)根据草原生态补偿的监督博弈分析可知，实际的监管概率小于最低有效监管概率，使得牧民普遍倾向于不遵守政策规定，即禁牧区继续放牧和草畜平衡区继续超载，这种现象在本文中被界定为“草原生态补偿的弱监管”。(2)草原生态补偿弱监管的根源来自于三个重要方面，分别是草原生态补偿标准偏低、违约成本太低和实际监管概率偏低。并且这三个方面不是简单的并列关系，而是一种存在优先序的递进关系，草原生态补偿标准偏低优先于违约成本太低，违约成本太低优先于实际监管概率偏低。(3)根据弱监管下的动态博弈分析可知，弱监管将影响牧民在草原生态补偿第二个补助周期中的行为选择，弱监管产生了不公平，不公平进一步带来了反向激励，这会极大地削弱草原生态补偿的政策效果。 应正确理解和认识草原生态补偿的弱监管，不要将弱监管片面地等同于地方监管部门的监管不力。草原生态补偿标准偏低、违约成本太低而产生的弱监管，属于草原生态补偿政策设计的问题，即便是实际监管概率偏低引发的弱监管，其背后的原因也是多样的。 本文研究结论具有以下政策含义：(1)合理制定草原生态补偿标准，确保牧民自愿参与草原生态补偿；(2)提高草原生态补偿的违约成本是降低弱监管的必要条件；(3)完善已有的草原生态补偿监管体系，提高实际监管概率。 感谢农业部草原监理中心、内蒙古自治区草原监督管理局、内蒙古阿拉善左旗畜牧局、内蒙古四子王旗畜牧局、内蒙古陈巴尔虎旗畜牧局对调研工作给予的支持和配合。 ①“标准亩”由内蒙古自治区首先提出并应用，根据天然草原的平均载畜能力，测算出平均饲养1只羊单位所需要的草地面积为1个标准亩，其系数为1。 ②养殖量折算：一只羊折合1个羊单位，一头牛折合6个羊单位，一匹马折合6个羊单位，一峰骆驼折合7个羊单位。
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