论行业管理部门改组为行业性控股公司，本文主要内容关键词为：行业论文,管理部门论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
去年下半年以来，一方面最高决策层同意继续进行行业管理部门改组为行业性控股公司的“三加二”（中石化、航空、有色三大总公司和电力、冶金两部）试点；另一方面反对上述做法的意见日盛，理论界、综合经济部门和企业界，几乎形成了一边倒的态势。一些试点单位无所适从，试点工作处于停滞或半停滞状态。基于中止此项改革可能造成巨大的经济、政治损失，本文试图较系统地说明国有行业性控股公司的基本属性与职能，行业管理部门改组为国有行业性控股公司的必要性，以及如何进行这项改革，并澄清在这些问题上的一些误解。
一、国有行业性控股公司的基本属性与职能
一般说来，控股公司可以分为两类：一类是纯粹型控股公司，它只从事资本经营；另一类是混合型控股公司，它不仅从事资本经营，而且从事生产经营。目前，反对将政府行业管理部门改组为国有行业性控股公司的人，都从混合型控股公司的角度理解行业性控股公司；而主张将企业集团作为控股公司生长点的人，也以混合型控股公司作为目标模式。但是，除电力、铁路等特殊行业之外，政府行业管理部门改组均应按纯粹型控股公司模式进行（目前中央各有关行业管理部门也是按照这一方向设计其改制方案的）。所不同的只是，这种行业性控股公司除了具有资本经营的职能外，还具有落实国家产业政策的职能。前者符合国有资产的监管主体与运营主体相分离的国有资产管理体制改革方向；后者则是与社会主义市场经济相适应的行业管理体制的重要组成部分。
政府国有资产管理机构（中央政府国资委与地方政府国资委）与行业性控股公司之间，是国有资产所有权的第二级委托—代理关系（第一级委托—代理关系是全民将国有资产的所有权委托给政府国有资产管理机构代理管理）。按照规范的委托—代理关系，政府国有资产管理机构作为委托者，通过与行业性控股公司签订国有资产所有权的委托—代理协议和国有资产保值增值责任书，将政府行业管理部门所辖行业内的国有资产所有权委托给行业性控股公司代理。作为代理者，行业性控股公司以受托国有资产为对象，从事资本经营活动，即以受托国有资产的产权操作为主要内容的经营活动。
在上述委托—代理关系中，国有资产管理机构作为委托者，拥有对行业性控股公司资本经营活动的监督权，并通过按规定程序任免公司的法人代表和审议公司重大投资决策的方式，约束控股公司的行为。按照有限责任公司的基本规范，国有资产管理机构代表政府，只对行业性控股公司承担有限的财产责任。行业性控股公司作为代理者，拥有对受托国有资产的经营权和对资产收益的支配权，并对政府国有资产管理机构承担受托国有资产的保值增值责任。在国有资产所有权的委托—代理协议约定的范围内，行业性控股公司自主经营、自负盈亏。
行业性控股公司与其投资的生产经营性企业之间，是国有资产的出资主体与生产经营主体的关系，但这并不意味着行业性控股公司是其投资的生产经营性企业的唯一出资者。相反，按照企业出资主体多元化的客观要求，行业性控股公司只是其投资的生产经营性企业的出资者之一。根据生产经营性企业的不同状况，行业性控股公司对其投资的生产经营性企业可分别采取独资、控股、参股等多种出资方式。
按照建立现代企业制度的要求，企业的出资者所有权与法人财产权必须分离。在此基础上，必然形成国有资产的资本经营与生产经营的分工。行业性控股公司对它所投资的生产经营性企业，享有《公司法》规定的出资者的各项权利，并承担相应的责任；生产经营性企业作为运用包括国有资产在内的全部企业资产从事生产经营活动的主体，享有《公司法》规定的有关权利，包括在既定的投资范围内从事生产性投资活动的权力，并承担相应的责任。由于出资者所有权与法人财产权的明确界定，作为出资者的行业性控股公司不得越权干预生产经营性企业的法人财产权与经营决策权范围内的活动；作为法人财产权主体和自主经营、自负盈亏的生产经营决策主体，生产经营性企业也不得介入出资者所有权范围内的活动。
行业性控股公司是一个特殊的资本经营实体。其特殊性不仅在于它以国有资产作为资本经营对象，而且在于它的资本经营具有双重目标，即一方面追求国有资产增值的最大化，另一方面追求最大限度地实现产业政策目标。行业性控股公司通过产权操作，调整各个行业的国有资产配置状况和投资规模，落实产业政策。为此，行业性控股公司还要与政府综合经济部门签订落实产业政策责任书。从落实产业政策的角度看，行业性控股公司的资本经营范围，并不局限在本行业，而是可以进行跨行业的产权操作和投资活动。但这种跨行业的资本经营行为，要受落实产业政策责任书的约束。
二、行业管理部门改组为行业性控股公司的必要性
行业管理部门改组为行业性控股公司的必要性，主要体现在以下两个方面：
1.有利于转变政府职能，深化国有企业改革
在建立现代企业制度，明晰产权，实现政企分开的过程中，国有企业受政府职能转变滞后的影响，无法实现出资者所有权与法人财产权的有效分离。政府仍然以行政手段直接干预企业的生产经营活动，并为企业承担着无限的财产责任；企业则因缺乏经营自主权和财产约束，在生产经营活动中内在动力和外在压力不足，在市场竞争和企业发展方面，落后于非国有企业。这种状况不仅影响了国有经济主导作用的发挥，而且危及到社会主义制度的政治基础。因此，改革政府机构，转变政府职能，已成为深化国有企业改革的关键。
政府机构的改革，一方面要加强政府的综合经济部门，撤销行业管理部门；另一方面要实现“政府代理国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能的机构相分离”、“国有资产的监管主体与国有资产的运营操作主体相分离”，这就涉及权力、利益的重新分配。将政府的行业管理部门改组为专门经营国有资产的行业性控股公司，是符合这一改革要求的。
国有企业建立现代企业制度，实现出资者所有权与法人财产权的分离，要求有明确的国有资产所有权代理主体，以便对法人财产权主体实施有效的监督。而缺少经济约束的政府机构，是不可能有效监督生产经营主体的法人财产权运作的。相比之下，作为经济实体的行业性控股公司则会在经济利益的驱动下，对其授权的法人财产权主体进行比政府机构更为有效的监督。而政府机构监督数量有限的行业性控股公司要比监督众多的生产经营性企业容易得多。
2.有利于建立新的行业管理体制
撤销政府行业管理部门，并不是不需要行业管理，而是要求有不同于计划经济的行业管理体制。那种认为市场经济不需要行业管理的观点，认为单纯依靠市场机制就能有效地实现产业结构调整的观点，只是早期市场经济的结论。在现代市场经济中，尤其是在产业结构迅速变化的经济发展阶段，需要通过与之相适应的行业管理方式，实现产业政策对产业结构调整的指导。我国正处于经济起飞阶段，一方面，产业结构高度化的进程日益加快；另一方面，它又刚从计划经济体制中脱胎而来，因而更需要强有力的行业管理。与市场经济相适应的行业管理体制，对联结国民经济的宏观调控与自主经营、自负盈亏的企业制度，实现市场在配置资源方面的基础性作用，是必不可少的环节。当前我国经济发展中出现的行业规模失控、布局不合理、重复建设、过度竞争、资源浪费、宏观调控难以奏效等问题，都与行业管理“缺位”有关。
在计划经济体制下，行业管理主要是按照行政的方式，利用行政的手段进行的，并形成一套与之相适应的行业管理体制。改革以来，原有的行政性行业管理体制被打破了，但与社会主义市场经济相适应的行业管理体制却没有建立起来。现行的轻工、纺织等“总会”式的行业管理模式，因缺乏必要的行业管理手段，很难实施有效的行业管理。
社会主义市场经济需要行业管理，但不能沿袭传统的行政性的管理方式。政府对行业的管理只能是政策管理，即通过国家的产业政策规范行业的发展。但这种产业政策的落实，不能再依托政府机构和运用行政手段，而必须借助非政府性机构，运用非行政性手段。这是社会主义市场经济所要求的行业管理体制的主要特征。在国有资产实力雄厚，短期内又难以自下而上地形成自律性行业协会的情况下，建立依托国有资产的运营，通过国有资产的行业性规模调整来贯彻产业政策的行业管理体制，是与社会主义市场经济的要求相适应的选择。
从国外的情况来看，一些发达的市场经济国家，为了应付日趋激烈的国际市场竞争，也采取了通过国有控股公司的国有资产操作，达到行业管理目的的做法，如法国、意大利和北欧的一些国家。一些发展中的市场经济国家，尤其是一些新兴工业化国家，则更多地采取这种方式。
三、如何将行业管理部门改组为行业性控股公司
行业管理部门改组为行业性控股公司是一个渐进的过程，这个过程至少有以下四个环节。
1.确定政府经济部门的格局与职能
在社会主义市场经济中，政府的经济职能主要包括三个方面：一是作为国有资产的一级代理者，受全民委托，代理国有资产的所有权，并作为委托者，将其代理的国有资产所有权进一步委托给行业性控股公司；二是作为国有经济的管理者，代表全民管理整个国有经济；三是作为社会保障职能的执行者，对全社会履行社会保障职能。
为此，改革后的政府机构应包括履行这三项职能的三大经济部门：国有资产管理委员会、国民经济管理委员会（综合经济部门）和社会保障委员会（或部），并将现有的财政预算，分解为行政性财政预算、国有资产经营预算和社会保障预算三个相对独立的部分。
2.界定中央和地方（省级）两级国有资产管理委员会代理国有资产所有权的范围
按照目前已形成的中央、地方两级国有资产划分的现状，国务院的国有资产管理委员会和省级地方政府的国有资产管理委员会均可成为国有资产所有权的一级代理者，并分别作为二级委托者将其所辖国有资产的所有权委托给行业性控股公司。鉴于目前中央—地方的资产关系状况，初始投资主体明确的，可据此界定中央企业或地方企业中国有资产的中央产权份额与地方产权份额；初始投资主体不明确的，则由中央政府与地方政府协商，确定各自在中央企业或地方企业拥有的国有资产产权份额，并以此界定中央和地方（省）两级国有资产管理委员会代理国有资产所有权的范围。
3.分解现有行业管理部门的机构与职能
首先，将现有行业管理部门分为两部分：一部分继续履行现有行业管理部门行政性的行业管理职能，并逐步实现职能转变，即从行政性的行业管理职能转变为单纯的行业政策制定职能，并在政府国民经济管理委员会组建后，整建制地纳入国民经济管理委员会产业政策局。另一部分脱离政府序列，按照企业化的方式改组为国有行业性控股公司，其内部组织结构按照资本经营的需要设置。
其次，在各级政府的国有资产管理委员会与各级行业性控股公司之间建立国有资产所有权委托—代理和授权资本经营的关系，并由现有行业管理部门分出的履行行政性行业管理职能的部分，暂时代表各级政府的国民经济管理委员会产业政策局（处），与各级行业性控股公司签订落实产业政策责任书。
最后，在上述改组工作完成后，各级行业性控股公司之间形成地位平等的竞争关系。各级行业性控股公司可以独资经营，也可相互参股，但行业性控股公司之间只可能存在资产联系，不存在上下级关系。
4.规范行业性控股公司与企业的关系
各级行业性控股公司与其出资的企业建立产权清晰、权责明确的国有资产所有权主体与法人财产权主体之间的规范关系；建立行业性控股公司与其他出资者共同任免其出资企业的法人代表的正常程序；界定这些企业的投资范围，并对其控股的企业派出监事会。
四、对于一些误解的澄清
1.关于“翻牌公司”
有人担心，行业管理部门改组而成的行业性控股公司可能成为新的翻牌公司。改革以来，一些政府机构改组成的公司，既从事生产经营，又行使政府职能。这些公司在一定程度上剥夺了企业的经营自主权和独立的法人地位。这种行政性的公司的确是企业的“婆婆兼老板”。从企业改革和政府职能转变的意义上说，组建这种公司是一种倒退。但拟议中的行业性控股公司与上述行政性公司在本质上是完全不同的。
在组建行业性控股公司的过程中，行业管理部门中还有一部分要行使政府职能。但这只是政府机构渐进式改革过程中暂时存在的问题。随着政府机构改革的完成，这一问题也就不存在了。
获得国有资产的资本经营权，是一种既得利益，不同的利益主体都在争夺这一权力。行业管理部门的主要部分改组为行业性控股公司，是经济权力与行政权力的交换，它保持了既得利益的大体平衡，因而可以使难度较大的政府机构改革，在阻力较小的情况下进行，其成本—收益比可能是最优的。
至于这些部门现有的人员是否具备资本经营所需要的知识和能力的问题，的确是需要考虑的。但目前资本经营对任何人来说，都是一个新事物，很难说哪个部门的现有人员就比这些部门的人员具有更多的资本经营知识和能力。因此，不应以资本经营的知识和能力不足为由，否定将上述部门改组为行业性控股公司。
2.关于“行业垄断”
有人以行业垄断为由，反对将行业管理部门改组为行业性控股公司。其实这里存在一种误解，即把资本经营与生产经营等同了。资本经营与生产经营的最大区别在于：资本经营是一种通过产权交易，实现价值增值的经济活动，它可以不局限在某一行业；而生产经营则是向社会提供某种具体的物质产品或服务的经济活动，必然局限在某一行业。因此，“行业垄断”只会存在于生产经营方面，而不可能存在于资本经营方面，除非全社会只有一个资本经营主体。当前，在多种经济成分并存的市场经济条件下，即使全部国有资产由一个资本经营主体进行经营，也不可能出现它对资本经营的垄断，因为它必须面对国内外各种非国有资本在资本经营领域中的竞争。而就国有资产的资本经营而言，由于在目前的利益格局下，国有资产只能采取全民所有、中央政府与地方政府分别代理国有资产所有权的模式，因此，即使国有资产的资本经营主体不按行业划分（比如中央各部的国有资产只有一个资本经营主体，每个省也只有一个国有资产的资本经营主体），全国从事国有资产的资本经营主体，也有几十个，因而也不会出现资本经营的垄断。更何况目前中央和地方两级的行业管理部门都分别改组为行业性控股公司，参与国有资产的资本经营主体就更多了，因此没有哪一个控股公司能够垄断国有资产的资本经营，更不用说垄断全社会的资本经营了。
即使从生产经营的角度看，目前更应该重视的问题，也不是所谓的“行业垄断”，而是在国内市场日益对外开放的情况下，国内企业能否在与国外企业的竞争中，保住自己的市场份额，发展本国的民族工业。其实已确定的大集团战略，本身就包含了对适度行业垄断的肯定，这是对外开放条件下发展民族工业所必需的。当前，在国内，一方面是在加入世界贸易组织问题上来自国内工业集团的抵制（因大部分工业部门无法在短期内适应对外竞争的环境），另一方面是来自理论界和企业界的“完全竞争”要求。这种局面长期维持下去，会对国民经济的发展产生极为不利的影响。组建行业性控股公司可以增强行业整体实力，从而提高国有企业的竞争能力。
五、对“以企业集团为控股公司生长点”的观点的质疑
反对将行业管理部门改组为行业性控股公司的意见中，以生产经营性企业集团作为控股公司生长点的观点最具代表性。持这种观点的人忽视了生产经营性企业集团的特点和现代企业制度下的产权关系规范。
第一，以大型国有企业为核心组建生产经营性企业集团，实施“大集团战略”，是现阶段为了适应国际化的经济发展环境、更好地发挥国有经济的主导作用，强化企业的市场竞争能力而设计的。其首要目标是规模效益，以规模、而不是以多元化经营来抗拒风险。而授权生产经营性企业集团经营自身的国有资产，势必导致投资的多元化和分散化，其结果必将背离组建企业集团的初衷。“首钢”就是一个很好的例证：大量的资金被用于非钢铁生产方面，造成企业调整产品结构、强化技术改造的资金严重不足，极大地削弱了企业的竞争力。如果只授予“首钢”以法人财产权，而由其出资主体将其投资限定在直接与钢铁生产有关的领域，这不仅不会影响“首钢”在这一领域的经营自主权，而且会增强其市场竞争力。
第二，在社会主义市场经济中，国有资产的资本经营不仅要谋求单一的资产增值目标，而且要兼顾发挥国有经济的主导作用，贯彻国家产业政策的目标。这种兼负宏观、微观双重目标的经济主体不可能是从事生产经营活动的微观经济主体，而只能是专门从事国有资产的资本经营的行业性控股公司。这是国有资产的资本经营与非国有资产的资本经营的主要区别。因此，不能简单照搬一般的非国有资产的资本经营规范。
第三，按照现代企业制度的要求，在国有企业的产权安排上必须遵循企业的出资者所有权与法人财产权相分离的原则。这意味着企业或企业集团的出资主体与生产经营主体必须分离。企业的出资主体不应拥有法人财产权和经营决策权，企业的生产经营主体也不应拥有企业资产的所有权及与之相联系的资本经营权。企业的出资者要求法人财产权，或是企业的经营者要求资本经营权，都是一种不合理的产权要求。在实践中，一些国有企业或企业集团越权操作自身的产权，致使国有资产的出资者对生产经营者的监督失灵，造成国有资产的严重流失，其原因就在于对企业的法人财产权与资产经营权界定不清。
一般地说，资本经营权派生于出资者所有权，法人财产权派生于企业出资者委托给企业经营者的资产控制权。这两种财产权力都包含着投资权，但它们是有区别的：资本经营权所包含的投资权不受投资领域和投资方式的限制，它是出资者最基本和最主要的经济行为权；而法人财产权所包含的投资权以某种生产经营活动为载体，通常受到企业出资者审定的投资领域和投资方式的限制。应该明确，不授予生产经营性企业或企业集团以资本经营权，并不是剥夺它们的投资权，而生产经营性企业或企业集团拥有投资权，也不意味着它们拥有企业出资者或其代理人才拥有的资本经营权。不能将资本经营权等同于投资权，例如，在股份公司中，股东的投资活动是资本经营行为，而公司的投资活动则是资产的运用行为。两者的区别是显而易见的，而且公司不能干预股东的股权操作，股东也不能解除公司的投资权。
第四，资本经营与生产经营是内容不同、对人员素质要求不同、经营方式也不同的行为，按照专业化分工的要求，也需要两者分离。因此，在国有资产管理体制的改革中，除了要遵循十四届三中全会《决定》提出的“政府代理国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能的机构相分离”和“国有资产的监管主体与国有资产的运营操作主体相分离”的原则外，还必须加上第三条原则，即国有资产的资本经营与国有企业的生产经营相分离。
基于上述理由，我认为，不宜将生产经营性企业集团改组为混合型控股公司。目前已授权的试点集团，应按“华能”的模式，实现集团内部资本经营与生产经营的分离，并将资本经营实体构造成纯粹型控股公司。
标签：国有资产管理论文; 国内宏观论文; 企业经济论文; 委托经营论文; 企业经营论文; 国有资产保值增值论文; 法人股东论文; 行政委托论文; 代理模式论文; 市场经济论文; 国资委论文; 资本经营论文; 投资论文; 行政部论文;