最优中央银行设计理论及其对中国的启示，本文主要内容关键词为：中央银行论文,中国论文,最优论文,启示论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F830.31 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2010)06-0032-06
一、问题的提出
近期有关货币政策区域非对称性效应问题成为学术界讨论和关注的热点。它通常是指，在一个货币区内，由于各地区在经济和金融发展水平以及法律制度等方面存在着程度不一的异质性(Heterogeneity)，统一的货币政策在不同的地区产生不同的甚至差异显著的政策效应。这种非对称性效应不仅会加大货币政策的决策难度，削弱统一货币政策的有效性，而且会进一步扩大各地区产出和价格水平之间的差异，从而引发巨大的政治和利益冲突，甚至可能导致货币联盟的解体。那么，中央银行该如何降低统一货币政策的区域非对称性效应及其负面影响呢？目前主要有两种常见的治理对策：第一种是治本之策，也就是从区域非对称性效应的形成机制入手，降低或者消除非对称性效应(De Grauwe，2004)。政府和货币当局可以采取的措施包括，调整对各地区劳动力市场、金融市场的法律制度；提高货币区内各地区经济和金融一体化程度，促使单一货币区不断向最优货币区逼近；有效发挥政府财政转移制度在提高各地区经济和金融一体化程度的作用。第二种是在坚持统一货币政策的前提下实施部分货币政策工具的区域差别化操作。尽管货币政策的统一性是一个大前提，但从货币政策操作工具来看，纯数量型的工具(如存款准备金率和支农再贷款)、非市场型的价格工具(例如支农再贷款利率)、定性的工具(如窗口指导)是可以有选择地结合区域实际进行差别化操作的(孙天琦，2004；周逢民，2004；李海海，2006)。
总体来看，现有研究表明，在单一货币区内，如果货币政策存在区域非对称性效应以及这种效应的不确定性，货币当局在制定政策的时候就应该考虑到各地区通胀和产出的缺口问题，而不是简单地使用加总的信息。当这种区域非对称性效应在短期内无法消除的情况下，货币当局不仅要关注和重视来自地区层面的信息，更要从决策机制和制度安排上入手，保证统一的货币政策能够充分考虑到这种区域非对称性效应。这就是最优中央银行设计理论的渊源。
二、最优中央银行设计理论的基本框架
最优中央银行设计理论(The Theory of Optimal Central Bank Design)主要关心以下三个问题：第一，关于货币政策决策机构的规模问题，即应该有多少人负责货币政策的制定；第二，货币政策决策机构中需要地方代表吗？第三，如果地方代表参与货币政策决策，地方代表的投票权又如何确定？
(一)规模：应该有多少人负责货币政策的决策
Blinder和Alan and John Morgan(2005)认为货币政策从个人做决策转变为货币政策委员会(Monetary Policy Committee，MPC)做决策是当代中央银行体制改革的一个主要进展。与主要依靠个人信息和经验的单人决策相比，由人数较多的货币政策委员会进行决策，有如下收益：(1)拥有丰富的信息来源，能更好地对当前的经济状况做出判断；(2)尊重多数人的意见，可以防止政策走向极端；(3)政策波动性较小，从而有助于社会福利水平的提高。
而随着委员会人数的增加，相应的决策成本也会增加。其一，委员会之间的沟通和协调成本会随着人数的增加而急剧上升。其二，决策成本难以准确地加以计算。比如委员们在正式会议前的双边会谈、在正式的会议上委员们之间的相互打断和插话，如何对这些决策成本进行全面地衡量非常困难。
对于货币政策委员会的最优规模，目前还缺乏相关的实证分析。但是一些调查研究发现，一般货币政策委员会的人数基本落入7-9和10-12这两个区间(Lybeck and Morris，2004)。
(二)集权化：货币政策委员会中是否需要地方代表
货币政策委员会是否需要地方代表，实际上取决于地区经济发展的异质性和地方代表的政策偏好两个因素(Berger，2006)。如果各地区经济发展的同质性很高，而且委员们不关注地区问题而只关注整个货币区的福利，那么集权化的问题就是不重要的；但是，如果各地区在经济发展上存在显著的异质性，或者委员们在政策偏好上有不同看法亦或存在故乡偏爱，那么集权化程度高一点和低一点就不是无关轻重了。
支持集权化的观点认为，如果地方代表在货币政策委员会里的比重超过了一定的范围，货币政策在总量水平上可能是低效率的。这一结论主要依据两个假设：一是假定委员们在货币政策上存在派系偏好；二是假定地方代表存在地区偏好，即地方代表可能更关注自身的利益而忽视全国的整体利益，由此导致货币政策偏离最优决策。增加货币政策委员会中由中央任命的委员数量则可能有助于降低货币政策中的地区偏差。
然而，减少地方代表的数量也会带来成本。比如可能会降低中央银行的独立性，使货币政策更容易受到政府易变偏好影响；可能会降低中央银行决策的科学性，不利于中央银行应对货币政策区域非对称性效应带来的挑战等。有观点认为允许地方代表参与货币政策的决策过程，实际上是让各地区不同的经济利益能够在一个有序的平台上进行沟通和协调，保证来自地区层面的信息能够直接进入货币政策的决策过程，确保货币政策在货币联盟范围内的有效性。
(三)代表性：地区是否应当根据其规模来获得相应的权重①
最优中央银行设计理论第三个关注的问题是地区央行行长的投票权是否应当和该地区在全国经济中的比重相一致。也就是说，委员会的投票规则需要遵循“一个地区一票”原则吗？我们仍然假定地区经济发展存在差异，地方代表的偏好不同而且存在故乡偏爱。国外研究显示，如果地区代表的投票权比重和地区占全国(货币联盟)经济中的比重不一致，那么将会出现所谓的“错配”(Misrepresentation)问题：即货币政策委员会做出的决策可能会偏离最优决策；可能会降低中央银行的责任性和可信度。
三、我国的货币政策决策框架缺乏对区域非对称性效应足够的关注
中国同样是一个幅员辽阔的大国，各地区经济和金融发展的差异要远比美国和欧元区大。大量的实证研究表明，中国的货币政策存在显著的区域非对称性效应(丁文丽，2005；宋旺、钟正生，2006；李海海，2006)。但是目前我国的货币政策仍然缺乏对区域非对称性效应足够的关注。
一是货币政策委员会中缺乏地方代表。1997年，借鉴国际通行做法，中国人民银行内部成立了货币政策委员会。2003年修订后的《中国人民银行法》第十二条规定，“中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用”。从法律字面看，货币政策委员会只是一个咨询机构，但是如果仔细考察一下中国人民银行货币政策委员会委员的构成情况，我们就不难发现事情并非如此简单(刘丽巍，2007)。我国货币政策委员会的委员构成如下：中国人民银行行长；中国人民银行副行长(2人)；国务院副秘书长；国家发展改革委员会副主任(1人)；财政部副部长(1人)；国家外汇管理局局长；国家统计局局长；中国证券监督管理委员会主席；中国银行监督管理委员会主席；中国保险监督管理委员会主席；国有独资商业银行行长(1人)；金融专家(1人)。在我国货币政策存在显著的区域非对称性效应的条件下，货币政策委员的13名成员均来自首都北京，直接来自政府部门的委员就有11名，而且都是副部级以上(含)的官员，政府色彩太浓，没有一位地方代表，特别是来自中央银行大区分行的代表，这不能不说是一个不足。在这13名委员中，人民银行各大区行的行长可以列席货币政策委员会的会议，但是没有表决权。而且，11位政府官员基本上都来自国家宏观经济和金融部门。他们的专长是宏观经济问题研究，平时关注和掌握的信息也主要是宏观经济层面的。在没有相应的制度设计下，我们很难期望这些委员能充分地考虑到我国各地区经济和金融的发展差异，更不用说去关注货币政策的区域非对称性效应。
这与美联储和欧洲中央银行的咨询(专业)委员会的人员构成形成了极大的反差。美联储下设3个咨询委员会，欧洲中央银行成立了13个专业委员会，这些委员会主要发挥着政策咨询的作用。比如，美联储的联邦咨询委员会由12家地区联邦储备银行推选一名资深的银行家组成，该委员会与联储理事会讨论经济金融发展情况并提出政策建议。欧洲中央银行的专业委员会也是由欧洲中央银行及成员国中央银行的专家组成。委员会的专家通过提供各自所在领域的经验和意见，帮助欧洲中央银行进行决策。
二是大区行制度缺乏对货币政策区域非对称性效应的关注。1998年，在借鉴美联储大区行模式的基础上，中国人民银行启动了其历史上规模最大的组织架构改革，撤销了原来的31个省级分行，成立九大区行和两个营业管理部(北京和重庆)。按照改革的设计，九大区行的职能定位是，依照人民银行总行的授权，对辖区内金融机构(证券和保险机构除外)的业务活动进行全面的监督和管理，执行货币政策，改善金融服务以及进行经济金融形势和区域金融风险分析(中国人民银行研究局，1999；孔祥毅，2000)。但是，改革后不久，人民银行总行就明确规定金融服务工作交给各省中心支行负责。随着2003年银监会的成立以及银行监管职能从人民银行系统中剥离出去后，各大区行基本丧失了原有的金融监管职能。2004年，人民银行总行又将深圳、郑州、石家庄、杭州和福州等五家中心支行级别升格，即从副局级调整为正局级(与9大区行平级)，直接受总行的领导。这样，原来的总行—大区行—中心支行—县支行的行政管理框架就被打破了。
首先，大区分行辖区的划分不尽合理。1998年人民银行分支机构改革的目的在于，摆脱地方政府对人民银行工作的过多干预，提高货币政策的独立性，并结合各地区的实际情况提供高效的金融服务。其中金融监管量的多少是划定大区行管辖范围最重要的标准，这种划分方法在当时是合理的。但是，随着金融监管职能从人民银行体系中剥离出去后，这种划分方法的合理性就不存在了。李海海(2006)认为，目前的大区分行管辖区域仍然以行政区划为主，一个大区分行管辖几个省份，并没有严格按照经济区划的要求进行。周先平(2007)的研究表明，目前九大分行管辖区域的划分不尽合理。如果各大区分行管辖的地区内部本身存在着较大的差异性，那么这将给大区分行执行货币政策和建立有效的区域宏观调控体系带来困难，也可能影响货币政策的有效性。综上，本文认为，在新的条件下，合理调整人民银行各大分行的管辖区域将是未来人民银行管理体制改革的一项重要内容。
其次，大区分行行长无权参与货币政策的决策。我国实行的是一元化的中央银行体制。大区分行行长不是货币政策委员会的成员，只能列席货币政策委员会的会议，而不是货币政策的制定者。大区分行对货币政策的影响主要是分析和研究辖区内经济金融形势，为总行货币政策决策提供数据和信息支持，影响相当有限。从国际上看，在地区经济和金融发展差异程度较大的大国中，地区中央银行行长参与货币政策决策是一个较为普遍的现象。在美联储公开市场委员会中，拥有投票权的委员共12人，其中5人来自地区联邦储备银行，占具有投票权委员人数的42％。如果5个地区联邦储备银行的行长一致反对理事会7个委员的意见，那么他们对货币政策的影响将是决定性的。在欧洲中央银行的行长理事会(2003年改革前)中，各成员国中央银行行长的投票权比重更是高达67％，超过了执行董事会委员所占的比重。美联储和欧洲中央银行的实践表明，要实现货币政策对区域差异的适当关注，一个关键的措施是从制度安排和权力分配入手，在中央银行和地区中央银行之间实行一定程度的分权，从而发挥地区中央银行在整个货币政策制定中的地位和作用(汪增群、周宁东，2007)。
再次，大区分行在货币政策的执行上缺乏必要的灵活性。由于中国各地区在经济发展水平、产业结构、金融结构、对外开放程度等方面有着巨大的差距，统一的货币政策存在显著的区域非对称性效应。这就要求，在货币政策的执行过程中，适当扩大人民银行大区分行的权力和灵活性，但现实的情况还不尽如人意。作为货币政策的执行者，九大分行并不能像美国地区联邦储备银行一样自行决定各种票据的性质和贴现率。九大分行和中心支行虽然拥有再贷款和再贴现的部分审批权，但其自主权十分有限。在上下级的科层制中，分行一般不敢突破总行的各项制度细则，大多仅限于转发总行的文件，货币政策的执行过程缺乏必要的灵活性(孙天琦，2004)。
最后，大区分行金融研究与辅助决策的能力不足。从发达国家的经验来看，尽管一国最终的货币政策只能有一个，但正确的决策却是全国各地区共同观点的产物(刘丽巍，2007)。对于幅员辽阔和地区发展差异显著的大国而言，中央银行分支机构在调查统计地区经济数据，分析地区经济和金融发展形势等方面发挥着十分重要的作用。美国12家地区联邦储备银行均设立了研究部门，每个研究部门平均有15名经济学家。这些研究部门已经成为美联储保持创新和活力的重要来源。而且，地区联邦储备银行向公开市场委员会提交的灰皮报告对货币政策的制定有着相当的影响力。然而，目前人民银行各大分行的精力主要集中在执行货币政策和提供金融服务上，对调查统计和金融研究的重要性认识不足。同时，科研人员的数量不足，研究人员的素质也不高，这都限制了大区分行在货币政策研究方面的能力。
四、政策建议
(一)深化货币政策决策机制改革
一是明确货币政策委员会决策机构的地位。从全球来看，由专业的货币政策委员会(MPC)制定货币政策已经成为一个普遍的现象。我国中央银行货币政策的决策体制应该顺应这一大趋势。建议在适当的时候通过修改法律把货币政策委员会由目前的咨询议事机构提升为决策机构，在国务院的统一领导下(主要规定货币政策的目标)，独立制定货币政策。这样做的好处在于不仅可以增强我国中央银行的独立性、责任性(Accountability)和决策透明度，而且对于银行监管职能分离后的中央银行改革也是必要的配套措施(刘丽巍，2007)。
二是调整货币政策委员会的人员构成。货币政策委员会成员的选择应该考虑到社会阶层、行业、部门、所有制和地区的代表性，以及个人的品质、工作经验和专业素质(李海海，2006；刘丽巍，2007)。(1)从降低政府过多干预和提高中央银行独立性的角度来看，应当增加中央银行内部成员的数量(比如货币政策司司长)，而逐步减少来自政府其他部门的委员。来自宏观调控政策部门的委员可以参与货币政策讨论，但没有表决权。(2)从治理货币政策区域非对称性效应的角度来看，应该增加中央银行大区分行的代表。这样的制度安排有利于地方代表的意见在委员会决策中得到重视，有利于统一的货币政策充分关注到我国各地区经济和金融发展之间的差距。考虑到新成立的中国人民银行上海总部承担着中央银行公开市场业务的具体操作和部分管理职能，其主任应该成为货币政策委员会的固定委员。其他分行的行长可以根据一定的轮换机制成为货币政策委员会的委员，而不是货币政策委员会委员。分行行长可以参与货币政策讨论，但没有表决权。不过，地方代表的数量应该限制在一定的范围内，以保证货币政策的统一性。(3)从提高货币政策决策科学性角度来看，应该增加来自学术界的代表，以发挥他们的专业知识和学术专长。2010年4月，中国人民银行对货币政策委员会的人员结构进行了调整，增补了2名学者为委员，使得学术界的代表增加至3名。(4)从准确反映各经济利益主体的诉求角度来看，应当增加来自实体经济部门(比如工商联等组织)的代表。日本中央银行在这方面的经验值得我们学习。1997年修改的《日本银行法》，对货币政策委员会的构成做出了新规定：日本银行政策委员会成员为9人，包括日本银行行长1人，副行长2人，审议委员6人。审议委员来自工商业、金融和学术领域有深厚造诣的专家或声名卓著的人士。一旦成为审议委员，他们就成为日本银行的专职人员，与其他机构不再有关系。
(二)深化人民银行大区行制度改革
应当指出的是，1998年中国人民银行大区分行制度改革的方向和思路是正确的。目前，大区行制度改革和实践中出现的种种问题，从根本上讲，原因在于国内相关的体制改革还没有达到支持其顺利运行的水平，或者说，大区行体制改革相对超前了。人民银行大区行制度的改革应该进一步深化和完善，而不是半途而废，更不是回头走老路向“旧体制”复归。
1.适度调整大区分行的管辖区域
李海海(2006)认为，中央银行大区分行管辖区域的设置可以按照国务院发展研究中心提出的关于八大综合经济区的划分方法进行调整。周先平(2007)的调整建议更为具体。他认为，可以考虑把江苏并入上海分行，南京分行中剩下的安徽可以考虑并入武汉分行；湖南和广西也可以考虑分割，划入不同的分行；而内蒙古地区的经济具有独特性，可以考虑在该地区单独设立分行。本文认为，应该积极借鉴最优货币区理论的相关研究成果，主要以经济和金融发展的相似程度、经济周期波动的关联程度和地理上的相邻等标准来界定大区分行的管辖区域。当然，大区分行管辖区域的调整涉及到方方面面的利益，这不仅需要综合考虑多方面的因素，而且一定要经过严格的论证和公开的讨论。
2.提高大区分行在货币政策制定和执行中的地位
提高大区分行在货币政策制定中的地位，一个关键的措施是大区分行的代表能够直接参与货币政策的决策过程，也就是说，货币政策决策机构中应该有一定数量的大区分行代表②。其他不具有投票权的分行代表也可以通过递交地区经济和金融运行报告(类似于美联储的灰皮报告)、参与货币政策讨论等方式发挥积极作用。大区分行的代表参与货币政策决策，有利于提高货币政策决策的科学性和对地区之间差异性的关注。
同时，针对当前大区分行执行货币政策中出现的执行不力和缺乏灵活性的问题，本文认为应该从以下三个方面进行调整：(1)人民银行分支机构要积极转变思路，努力实现行使职能方式的根本转变。在金融监管职能从人民银行体系中剥离出去后，分支机构的主要职能已经从金融监管转变为执行货币政策、开展金融服务和维护区域金融稳定上。面对新的职能和定位，人民银行分支机构要改变过去依靠行政性监管权力来执行货币政策的思路，实现向市场化调控和间接化调控的转变，保障货币政策传导顺畅(徐联初，2003)。(2)赋予大区分行在执行货币政策中享有一定范围内的灵活调整权。实践证明，如果统一的货币政策在执行的过程中过于僵化，忽视地区经济和金融发展的差异，那么货币政策的有效性将大打折扣。因此，为建立有效的区域金融调控体系，应该赋予中央银行大区分行在一定范围内的灵活调整权。在坚持统一货币政策的前提下，大区分行要积极结合辖区实际向总行反馈信息，为制定符合辖区实际情况的区域性货币和信贷政策做一些必要的探索和尝试(周孟亮，2006；李海海，2006)。
3.增强大区分行的研究和调查能力
大区分行应该担当起区域金融信息服务中心的角色(徐联初，2003)。大区分行要积极收集和整理辖内经济金融统计数据，调查国家货币政策和其他金融政策在辖内贯彻执行的情况，向上级行和地方政府的决策提供有价值的信息支持。优化分支行内部的业务部门设置，加大调研力量，为增强大区分行的研究和调查能力提供组织保证。要借鉴美联储地区联邦储备银行的做法，积极创造有利条件，在大区行内培养和形成一批职业的经济学家和金融学家。他们专职从事政策研究、金融调查和统计工作，为货币政策决策提供第一手的资料。
4.加强与社会公众的沟通，提高货币政策的透明度
从国际上来看，无论是美联储的地区联邦储备银行，还是英格兰的区域代表处，在加强中央银行与社会公众之间的沟通上发挥着重要的作用。当金融监管职能从人民银行体系中剥离出去以后，人民银行的分支机构更应主动加强与企业和社会公众的联系，承担起上传下达的重要作用(刘丽巍，2007)。人民银行分支机构不仅要向社会大众传达、宣传和解释中央银行的货币政策，还要认真听取他们对经济和金融形势的看法和意见，以增强货币政策的有效性。
注释：
①为保持行文的简洁，关于投票机制的详细讨论请参见本文第三部分。
②其实，关于大区分行代表是否应该参与货币政策决策这个问题，学术界是有不同看法的。例如，刘丽巍(2007)认为，从国际经验来看，只有实行二元制中央银行体制的国家才有地区代表，而在一元制的中央银行体制中较为少见。我国人民银行的大区分行作为总行的分支机构，人事任免权完全在总行，难以发表独立的见解。而且，如果大区行有了部分货币政策决策权，就更能引起地方政府对大区分行的干预动机。这种看法有一定的合理性，但是明显忽视了本文所强调的货币政策区域非对称性效应的问题，也看不到大区分行在货币政策决策中能够积极发挥作用的一面。从更深层次的角度看，关于总行和大区分行集权和分权问题的争论，背后涉及的是人民银行总行对各分支机构的信任问题(吴强玲，2002)。对于总行和分支机构之间的关系，应当有一个辩证的认识，既要看到分支机构有可能受到地方政府不恰当干预的一面，又要看到分支机构在坚持统一原则的前提下，从本区域的实际出发对货币政策政策进行讨论并发挥积极作用的一面。
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