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摘要：近年来，我国经济的飞速发展带动了工程建设的发展。在这种情况下，资金短缺问题也迫在眉睫，为了解决工程建设中的资金问题，需要在工程建设中引入PPP融资模式。PPP模式下通过将私营资本和公共部门进行合作，可以有效降低政府的财政压力，提升项目的运营效率，实现共赢。当前，我国工程建设项目中PPP模式还处于发展期间，存在各种问题，为了充分发挥PPP模式的作用，需要积极解决PPP模式应用过程中存在的问题。
关键词：建设项目治理；PPP模式；应用
1导言
当前为了打造新的经济增长点和转变政府职能，我国正在推广PPP模式，期间面临诸多问题和挑战，解决其中的深层次问题需要理论上的支持和指导。建筑业的生产和交易活动普遍是通过项目和项目组织的方式来实现的，有其特定的治理机制和治理结构。PPP模式的发展与建筑业密切相关，建设项目治理的理论和实践对于推广PPP有借鉴意义。
2PPP模式的概念及运作流程
PPP，英文全称Public-PrivatePartnership，中文全称公私合作伙伴关系。联合国培训研究院对PPP的表述为：PPP是为了满足本地区的公共产品需要等复杂问题而由社会中的不同部门形成的制度化的合作方式。PPP模式的运作流程大致可以分为准备、招标、融资和实施这四个阶段：一是由政府部门或私人部门提出项目应用PPP模式的建议，对项目的产品或服务的需求做市场调查。二是私人部门根据政府部门招标文件的内容制定并递交投标文件，政府经过正式严格的招标程序后确定中标人。三是政府部门负责对私人部门的融资过程进行监督，而私人部门负责制定融资计划、确定融资结构、进行融资谈判、签订融资协议。四是项目公司以特许权协议规定的内容为基础对项目开展设计、施工、运营和移交等工作，政府部门负责对项目进行监督与合作，私人部门要确保工程的质量和进度达到预期的目标并保证资金按期投入。
3建设项目治理概述
就建筑领域而言，广义的项目建设治理结构包括投资人、业主、承包商和咨询机构之间的关系，并通过一整套制度设计来实现各自的经济目标。狭义的项目建设治理结构主要是指业主和承包商之间的关系、利益以及维持这种利益在体制或制度方面所做出的安排。项目业主把工程委托给承包商建设，以契约为纽带，把工程项目的实施主体（项目利益相关者）集中于工程项目之中，形成了一个开放的、动态的项目组织。在这个项目组织内，各个实施主体通过责、权、利的配置来实施项目。因此，有必要为这个动态、开放的项目组织制定其实施框架，明确各个实施主体在此框架下的责、权、利，从而更好的发挥项目组织的合作适应性和自发适应性。本质上这就形成了工程建设项目的治理问题。
建设项目管理模式是指建设项目参与各方的通用典型组织形式，是各方责任、权利重新分配的一种契约安排，它的核心是业主与承包商的契约关系。可以说，建设管理模式重点体现了业主与承包商之间的契约关系，是项目治理结构的集中体现，也是项目治理的重要研究内容。从项目治理理论来看，建设项目管理模式治理的核心内容包括项目治理主体、治理模式、治理机制。不同的项目管理模式下，利益相关者间的关系、治理机制的侧重点也有所区分，由此形成不同的治理结构和治理机制。目前国际上工程建设管理模式多属于三方或双方治理结构，采用新古典契约或关系契约，治理的主体是业主、承包商或项目管理企业。工程总承包模式是当前我国建筑市场典型的建设管理模式，现以工程总承包模式为例分析建设项目的治理结构，体现其治理主体、模式和机制的项目治理总体框架如图1所示。
图1 工程总承包模式项目治理总体框架
4建设项目治理在PPP模式中的应用要点
工程概况：永川区朱沱港项目，估算15亿，其中包含征地拆迁费用约6个亿，拟计划建造5个泊位，建设期两年，持续经营。
4.1做好前期阶段PPP模式适用性分析工作
财政部门在相关文件中指出，PPP模式只能应用于通过论证和评价的项目中。因此在推行PPP模式之前，要先分析项目使用PPP模式后能否使公路建设项目运营效率提升，降低施工成本。其次，要保证获取数据的真实性、准确性和科学性，保证社会公众参与调查结果的数量和范围，确保组合方案具有良好的指导意义。最后要加强PPP项目中公众参与程度，坚持公开透明的基本原则，开展多种渠道和多种方式使公众参与到政府决策中，保证政府决策的透明性、公平性和公开性。
4.2深化明确项目内部治理模式
PPP模式在组建项目公司并完成项目投融资后，在建设阶段和运营阶段的管理重点要解决经营管理层面的问题，相关研究较为薄弱。以建设阶段为例，该阶段是项目投资大、风险高的阶段，项目公司要承担业主的职责，选择与自身实力相适应的建设管理模式，譬如工程总承包、EPC和委托建设等模式。交易费用经济学忽略了企业的生产属性，建设模式的选择应综合考虑交易成本和项目公司的生产组织能力，根据项目公司的具体情况采用不同的方式，可选择建设生产管理方式分别是：项目公司自行管理和生产、项目公司全部委托管理、项目公司以自行管理为主，部分工作委托管理；对应的治理结构分别是：一体化治理、双方治理或三方治理。项目运营是我国企业的短板，在运营阶段要认真研究委托运营或项目公司直接运营的治理模式。
4.3.设置合理的风险分担机制
由于工程建设投资大、工期长、收益低等不确定的因素很多，因此政府部门与私人部门应该按以下原则设置合理的风险分担机制：一是风险与控制力相协调。项目参与各方在合作时，要考虑对方承受风险的能力以及对方是否有能力去处理相应的一些风险。二是风险与收益对等。在PPP项目利益的分配中，各方应本着实事求是的态度，承担自己的风险，获取应得的利益。特别是私人部门更应该重视自身的风险管理，在能够承担风险的范围内与政府合作，这对双方都是有利的。
4.4促进PPP模式创新，拓展投融资渠道
PPP模式主要有建设—移交—经营（BTO）、建设—经营—移交（BOT）等典型操作模式，在该项目建设PPP模式中，主要采用的是BOT模式。但是，政府不应该拘泥于这一模式，而应当根据投资项目的不同采取合适的PPP模式，给参与的私人企业以选择的空间。这种选择性既能够促进企业参与的积极性，也有利于政府部门的管理。比如，有些企业参与大型的项目时建设和运营风险巨大，为了提高企业信心，政府可以根据实际情况，承诺承担相应的责任，不会将全部风险转嫁给企业。所以，政府在大力推进PPP模式的同时，应当改变官僚作风，加快项目审批进度，同时也要开阔思维，积极创新，探索更合理更有效的PPP模式。
5结论
总而言之，PPP项目以市场为载体，以契约为纽带，把项目的实施主体（项目利益相关者）集中于项目之中，形成一个动态的、开放的项目组织。为了更好的发挥项目组织的合作适应性和自发适应性，必须要为这个动态、开放的项目组织制定其实施框架，明确各个实施主体在此框架下的责、权、利，治理主体、治理模式和治理机制共同构成项目治理的运行体系，这就形成了项目的治理问题。通过有关政府部门的努力，已经明确我国PPP模式的治理主体是项目公司，但还需要进一步深化明确项目内部治理模式，并建立完善的外部治理机制。
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论文作者:邓成龙,焦榕
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第9期
论文发表时间:2017/8/18
标签：项目论文; 模式论文; 建设项目论文; 风险论文; 主体论文; 承包商论文; 治理结构论文; 《建筑学研究前沿》2017年第9期论文;