域外阅读立法的比较与法文化启示，本文主要内容关键词为：法文论文,域外论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2016年是中宣部等11个部门倡议开展全民阅读活动的第10年。这一年，国家新闻出版广电总局根据国务院立法工作计划，正式发布了《全民阅读促进条例》(征求意见稿)，全民阅读推广事业进入了一个历史新阶段，整个国家的公共文化服务体系建设也由此迈向了更高的台阶。而此前，江苏省人大常委会就颁布了《关于促进全民阅读的决定》，并于2015年1月1日起实施，这是全国首个地方性全民阅读相关法规，为国家全民阅读立法提供了地区样本。 围绕全民阅读推广及其立法，也始终存在一些不同的认识甚或杂音，比较典型的看法是，阅读是个体性、私密性较浓厚的个人行为，通过国家立法“强制”推动，似乎是对个人阅读取向和习惯的干涉。这恰恰体现了社会公众特别是持有类似观念的人，对国家所肩负的保障国民文化权利、推进国民阅读能力与素质提高的主导责任的认识的偏误。而对比欧美以及我国的近邻日本、韩国、印度、俄罗斯等国家，均早有了关于全民阅读立法或规划纲要等的相关法律法规，其阅读活动的开展，则日益进入了学校、图书馆、社区、家庭，成为国家文化战略、国家竞争力提升的重要抓手。国外立法给我们的一个重要启示是，立法容易，而与立法相关的法文化营造则更加任重道远。 所谓法文化，包括观念文化、制度文化、器物文化等各个层面，是随社会文明发展而产生的所有法律事实的运行过程的总称。它包括内部法律文化和外部法律文化两个组成部分，内部和外部法律文化相互作用，共同促进法律文化的文明进程。法文化具有突出的社会性、协调性、文明性与职业共同体性等特征。其中，社会性所涵括的社会过程、社会舆情、社会文化、社会习俗构成了强大的社会文化底色，对于法文化的构建具有深厚的影响。全民阅读本身是社会文化风尚的一个写照，具有突出的社会性特征与要求。阅读立法与其他更倾向于规范和约束社会道德行为等的立法最大的不同，是发挥政府倡导和促进的责任，而最终的落点和效果要靠全社会的自觉意识和自觉养成。因此，以法文化的视角来审视阅读立法，就需要从社会文化、社会舆情的背景来通盘考量全民阅读推广的责任主体的关联性、事业产业的协调性、书香社会营造的文化性等问题。理清全民阅读的责任主体、权利主体和关联主体之间的关系，从社会文化营造的大背景，来推动全民阅读风尚的建塑。 一、国外阅读立法的比较与启示 比较国外有关促进全民阅读的立法或规划，可以梳理出若干有价值的主线或重点。 一是重视立法的系统性和关联性。 顾名思义，全民阅读事关全民、全社会。因此，全民阅读的相关责任主体与立法保护的主体也是全面的、系统的、相关的、开放的。其中，正确定位政府的主体责任，同时激发社会相关主体的责任自觉是首要问题。不能将全民阅读(包括立法)的主体责任全部推给政府，而阅读的行为主体——社会、机构、家庭、个体却显得事不关己。联系中国当下的现况，尤其有必要厘清全民阅读立法的政府职责的边界，而不能由政府包办、代理全民的阅读。这就需要全社会形成共识、自觉自为自主地参与全民阅读的所有环节的行动。比较国外阅读立法也给我们以同样的启示。一个普遍的做法是，不论是阅读立法还是国家层面的阅读推广规划，都将国家、各级政府，与行业、市场、社会组织，特别是教育界、图书馆界与家庭、未成年人等相关主体纳入立法的系统考量之中，凸显了阅读立法的社会系统性、关联性以及不同主体责任分配的意义。 例如，韩国制定了《阅读文化振兴法》(2013年)，第十条“学校的阅读振兴”有五款十项，第十一条专列“职场的阅读振兴”有两款规定。而首尔市还专门制定了《首尔特别市图书馆及阅读文化振兴条例》，将图书馆相关立法纳入其中。 西班牙则专门制定了《阅读、图书和图书馆法》(2007年)，更鲜明地将图书出版的行业产业发展与阅读、图书馆的公益事业联系在一起。该法第三章“鼓励作者创作及促进图书业发展”共三条八款，第六条专列“促进出版业和图书贸易”有四款。而第四章“图书的法律制度”更是将书刊出版从刊号到固定定价制细分了四条，总计有16款共28项之多。其中，还详尽地规定了不得随意打折以及打折最高在5％～10％的制度。第五章“图书馆”中，又详细列出了20条共40项规定，足见该法的系统性、体系性之完备。 俄罗斯的《国民阅读扶持与发展纲要》(2006年)也将图书馆、教育系统、图书产业分列，并做了大篇幅的阐述。瑞典则制定了《文学、文化杂志与阅读提高活动国家财政补贴条例》(2010年)。法国还将阅读与电影院线联系起来，专门制定了《有关地方政府促进公众阅读和为电影院提供优惠的法律》。印度2011年制定的《全国图书推广政策》，按图书创作、出版、发行、阅读的逻辑，分列了“图书写作”“图书出版”“图书发行”“读书习惯”“图书馆运动”“新技术”“构建网络”等主题，进行了深入的分析和政策阐述。加拿大2011年前后提出的《全国阅读规划》专列“涉及各方”一节，明确界定“本规划关乎热爱阅读的每一个人和机构，包括一般读者、父母、青年、学者、图书馆员、教育工作者、所有媒介的出版者、图书销售商、作家、社区组织、大小公司、工会、选任官员、保育机构、非政府组织/协会、各级政府、社会公众。” 由此可见，促进全民阅读是一项涉及全社会的系统工程。既要解决内容创作、生产、流通的源头问题，保护知识产权，还要发挥出版行业及相关行业协会组织的作用，畅通图书的流通、发行和传播，更要注重学校教育、图书馆乃至社区、家庭以及大众传媒等环节的作用。因此，阅读立法不能只着眼于活动、设施、资金等硬件环境的建设，更要着力于各相关链条的联动和软环境的营造。 二是重视阅读主体的权利性与自主性。 阅读的主体终究是个人，或者组织中的个人。因此，阅读立法的适用和保护对象是阅读者。国家、政府等管理部门的作用是制定政策、提供资助、建立设施、倡导风气等，但不能越俎代庖，代替阅读者的阅读行为。因此，阅读立法在规范政府等部门职责的同时，还要关注阅读者主体与群体的阅读文化权利，激发阅读主体的积极性和自觉性。一些国家相关立法体现了这一立法精神，值得我们借鉴。 例如，日本在《少年儿童读书活动推进法》(2001年)中，第二条(基本方针)即规定“我们必须积极完善环境，使全体少年儿童能够随时随地自主阅读”。在该法的附带决议最后第六款中又明确要求，“本法旨在通过必要的政策手段，营造推进少年儿童自主读书环境。应注意杜绝不当的行政干涉”，“尊重民意”，“少年儿童参与活动的自主权应受到尊重”。日本于2005年颁布的《文字及印刷品文化振兴法案》中也明确提出，“必须以营造一个所有国民的自主性得到尊重”，终其一生均能平等享受丰富的文字及印刷品文化的环境为宗旨。瑞典2013年出台的《阅读生活法案》指出：“瑞典要在现有基础上提升国民阅读能力，提高国民的虚构/非虚构作品的日常阅读数量，提高国民对阅读在教育、文化和公共生活中的重要性的意识。”俄罗斯的《国民阅读扶持与发展纲要》第二章关于基本目标与任务中提出：“提高公民主体的阅读积极性(范围与强度)，让他们成功地适应复杂、多变的社会转型期。”印度在《全国图书推广政策》中专论了“阅读习惯”，指出“一个幸福、文明社会的关键标志就在于几乎每个人都有兴趣阅读。这种兴趣会转变成固定的阅读习惯，成为生活方式的一部分”。上述立法中重视阅读者主体的自主意识、注重将立法宗旨落脚在阅读习惯的养成的思想，给我们的启发是，立法的出发点和最终落脚点，都应该是阅读者主体和学习型社会的构建，而资金、设施、活动等，都服务于阅读者主体，服务于阅读本位。它同时也提示我们，全民阅读的活动、节庆、网点、设施，都是外在的推力，要振兴阅读，关键要振兴阅读的社会风气，使阅读成为每个人不可或缺的生活方式。而要达到这一目标，立法只是手段，法文化的塑造是过程，阅读者的自觉、自主、自为才是目的。 三是重视阅读促进的资金资源有效配置与效果评价。 纵观各国阅读立法，政府的主体责任主要体现在制定国家规划、组织法定活动、提供资金扶持、推动行业保障、促进图书馆事业、倡导教育养成、提倡社会支持等方面。规划组织、资金提供、设施保障等硬件资源的协调配置是主要的立法内容。 例如，美国将阅读能力培育作为教育政策的主轴，连续颁布《美国2000年教育战略》(1991年)、《美国阅读挑战》(1997年)、《卓越阅读法案》(1998年)、《不让一个孩子掉队法案》(2002年)等，将阅读立法的重点都放在对青少年读写能力的培育和提高上，并着重就资金保障作为法案的核心。《卓越阅读法案》就是关于“阅读补助”的极为详尽的法规。类似的还有瑞典的《文学、文化杂志与阅读提高活动国家财政补贴条例》等。 全民阅读活动涉及面广、参与者多，资金投入大，为此，优选资助对象、项目，制定阅读活动相关指标，评估阅读活动成效，就是必不可少的重要工作。比较各国相关的阅读立法或阅读推广规划、政策，均对这项工作给予了高度重视，也多有具体的表述和要求。 例如，俄罗斯的《国民阅读扶持与发展纲要》详细列出了“纲要实施的日程与阶段：目标指数”的章节，细分了各阶段的具体目标任务。如要求“通过竞争性选择机制，在指标(代表性)客体水平基础上制定与实施实验方案，包括实施结果的监测与分析”，纲要的最后是第六章“纲要的社会—经济效果的评价”，更是列出了20多项的评价指标性要求，如文化空间的质量、用户的满意度、访问图书馆人数的数量增加，等等。 德国《促进阅读基金会章程》中，专列了“阅读与媒介研究所”一节，提出“研究所的任务是开展以下方面的科学研究：媒介的运用、阅读与阅读社会化、基金会项目的监督和评估、阅读和媒介研究等主题研讨会的组织”。突出了媒介传播与阅读之间的重要关联性，以及加强阅读研究和效果评估的重要性。 美国是世界上对阅读进行科学研究最重视也是最有成效的国家，已经形成了集政策法规、机构标准、绩效评估、科学研究于一体的国家阅读推广体系。美国尤其重视对青少年读写能力的分级测试、评估、跟踪研究。其《卓越阅读法案》中，就各项资助对象、项目均提出了“项目评估”“状态评估”“项目质量指标”等非常具体、详尽的要求。如对起点平等的家庭读写能力计划的项目资助，对成年人、儿童均分类列出了符合资质的指标要求，这些指标将被用于监测、评估和改进各州的相关项目。 纵观世界，各国都将全民阅读视为一项国家战略、国家文化工程。为此，要力戒“运动”和“面子工程”的虚功，就必须强化阅读调查、优选、评估、研究的工作。阅读立法，除却保障国民均等的文化权利、保障政策长期性、公共服务规范性、资金投向的监管等之外，还应当以法的形式、法的强制性和严肃性，加强对阅读推广的科学评估、监测和研究，使国家战略能切实落到实处、获得实效。 二、我国阅读立法的优势特色与法文化补强 我国从2006年开始，由中宣部、新闻出版总署联合11个部门共同发起全民阅读的倡议和行动，迄今已经整整10年。10年来，在发挥党和国家、政府部门的主导作用，倡行社会主义核心价值观，组织和引领全民阅读活动，建设农家书屋等公共文化服务设施，扶持实体书店，加强优秀作品的推介推广，引导新闻出版广电互联网等大众传媒宣传等方面，取得了巨大进展和丰硕成果，同时，也为全民阅读的法律法规建设奠定了强大的国家意志、社会民意和产业基础。设立国家读书节的呼声日益高涨，地方性立法推动了国家层面的立法，全民阅读的法制建设已经到了水到渠成的时候。 研读已经出台的江苏、四川等省促进全民阅读的决定等相关立法，以及国家主管部门正式公布的《全民阅读促进条例》(征求意见稿)，参考世界各国相关立法，可以发现，我国现有的立法精神或立法重心有着自身的优势和特色，主要表现在：(1)立法宗旨鲜明，突出了保障公民的基本阅读权利，培育和践行社会主义核心价值观，强调了阅读能力、阅读习惯、阅读质量养成；(2)国家主导、统筹协调，以国家主管部门牵头，中央地方统筹、相关部门协调、社会力量参与，有利于全国一盘棋的战略部署；(3)重基础设施建设，立法侧重了图书馆、发行网点等硬件基础设施及其服务的建设，从而从网点布局规划上解决全国城乡公共阅读文化服务资源不均等和不平衡的问题；(4)重点保障主体明确，重视保障未成年人、农村留守儿童、残障人士、少数民族等群体的阅读权利；(5)阅读服务体系化、系统化，将内容提供、网点布局、阅读活动、阅读推广队伍建设、新闻媒体宣传等统一到阅读服务大目标上，有利于协调和协作；(6)强化了各级政府的主导职责，对相关部门的责任规范有力。 另一方面，阅读立法不同于其他的社会约束性、强制性法律法规，其更侧重于软文化、软环境的保障和促进。政府的主导作用不能被理解成包办，也不能被无限扩大，而社会阅读风尚、个体阅读习惯养成则是更根本的任务。要达到这个目的，立法之外更需要法文化的营造。为此，建议在阅读立法中补强如下方面的内容和社会宣介。 一是强化对知识产权、原始创新能力的鼓励和保护。阅读需要精品，精品需要创造，创造需要保护。只有解决源头活水，才能源源不断提供优质丰富的精神食粮。国外的相关立法，对此有着清醒的认识。如印度的《全国图书推广政策》就明示，“努力确保作者得其所应得，保护他们的权利”。 二是发挥行业在阅读推广中的积极作用，规范市场规则。我们现有的立法思路肯定了实体书店的文化地标意义，但主要是从网点设施布局的角度出发，还不是畅通渠道市场、保障内容供给的视角。众所周知，我国的图书市场长期以来深受折扣战、实体店与网络书店价格不一的困扰，新书随意打折重创图书市场。比较法、德、日、韩等世界绝大多数国家相关立法的启示是，市场交易规则不加以彻底革新，对于阅读推广及保障作者和读者权益都是巨大的伤害。另一方面，要做好阅读推广，出版商、经销商的作用不可或缺，而我国现有的立法思路对此却是分量不足甚至是缺位的。要让出版机构、发行机构更自觉地参与到全民阅读推广中，这既是其义务，又是其责任。 三是要进一步发挥和引导社会主体的作用。对于教育机构、图书馆、各级文化行业协会以及社区的作用，我国现有立法思想只是点到为止。法文化的建塑主要靠这些社会主体来完成、靠这些社会主体来体现。尤其对于教育界、图书馆界、社会公益组织在全民阅读中的地位、作用、职责、指导、扶助，应有更多的立法引导和具体规约。 四是应当更加重视家庭在阅读促进中的作用，建议加大对家庭阅读计划的指导和资助。书香社会的细胞是书香家庭。家庭的阅读环境很大程度上决定了社会的阅读环境。应当借鉴美国等国家立法的经验，专门针对家庭阅读计划及指导制定相关法条。 五是加强学术性评估和社会性评价。全民阅读推广不能搞成全民阅读“狂欢”，只图表面热闹、只求一时之功。阅读推广与国家竞争力、软实力密切相关。因此几乎所有国家在制定阅读规划和法律法规时，都将其作为长期的文化战略，都重视和强调科学评估、效果评测的重要性。开展阅读调查是基础，而对于阅读推广的效果评估、科学监测等则是更重要的工作。应当从立法的角度，对资金的投向、项目和对象的遴选、活动开展的成效、科学研究体系的建设、长期性的监测跟踪等等，做出明确规范。如此，将改变形象工程、面子工程的痼疾。 六是充分发挥新闻媒体的宣导作用。法文化的核心是社会文化的建构，不论是法的观念文化还是制度文化以至器物文化各个层面，都需要自然而有效地嵌入社会文化意识之中，而不能硬性地强加在阅读主体身上。这尤其需要新闻媒体的宣传与传播。与世界发达国家主流社会相比，今天我国的全民阅读状况不容乐观，社会的阅读风气、人均的阅读量甚至令人汗颜。这与有着深厚阅读文化传统、历史文化积淀的文明古国身份极不相称。因此，发挥传统媒体和新兴媒体在营造阅读文化、书香社会氛围方面的作用，不可或缺，并要进一步得到强化。由于转企改制等因素，许多报纸、广播、电视等新闻媒体受市场压力影响，不得不压缩和取消读书类版面、栏目。应当从立法的视角，赋予新闻出版媒体更多的宣传推广责任，同时，也从资金、项目等方面给予更多的扶持。 全民阅读立法是万众期待的大善事、大好事。但立法颁布之日，才是法文化营造开始之时。不能祈望立法一出台就能解决社会普遍存在的轻视阅读的现象与问题。要让全社会遵法、知法、用法、守法，据法规范、依法行事、用法兴业，还任重道远。没有尊法用法的良好的法律文化，有法又将如何?