我国义务教育财政转移支付制度的优化与重构，本文主要内容关键词为：义务教育论文,重构论文,转移支付论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号： G 40-058文献标识码：A文章编号：1671-0916(2006)01-0031-03
义务教育投入不足与地区间发展不均衡，是长期以来困扰我国义务教育发展的重要问题，而义务教育是教育事业的基础，关系到国民素质的提高与未来发展。义务教育财政转移支付制度是各国政府用来解决教育经费总量不足与缩小区域间发展差异的主要政策。本文在对义务教育财政转移支付作理论探讨的基础上，分析了我国义务教育财政转移支付制度中存在的问题，提出对现行制度实施优化与重构，建立规范的义务教育财政转移制度的建议。
一、义务教育财政转移支付的理论基础
(一)政府实施义务教育财政转移支付的理由
财政转移支付是指政府间的的无偿资金转移，包括上下级和同级政府之间的转移。义务教育财政转移支付是指上级政府给予下级政府用于义务教育发展的财政补助，目的在于弥补下级政府义务教育的财政缺口，解决地区间义务教育财政的不平衡问题。政府实施义务教育财政转移支付主要出于以下几个原因：
1.义务教育具有公共产品性质，有很强的外部效应。教育的提供与收益具有很大的外部性，义务教育投资不仅使受教育者本人获益，同时也有利于全民素质的提高和社会文化的发展。地方提供的义务教育会随着受教育者的流动而将义务教育的收益带出本地区。经济学家斯蒂格利茨(Stiglitz)认为，外部性越大、外部效应扩散性越强的教育形式应该主要由中央政府资助。目前世界上多数国家的基础教育经费基本上由政府承担。
2.维护义务教育公平。从教育财政投入的角度看，义务教育公平包括水平公平(即保证每个学生获得均等的义务教育资助)、垂直公平(即根据学生的民族地域等差异进行调整满足其需要)、财政中立(即生均教育支出不因地方财政实力而受影响)与充足(即为达到既定的教育目标所需要的最低投入)。从教育资源筹集的角度看，在财政分权制的国家，地方财政实力通常有差异，具体表现为：(1)纵向不平衡，即某级政府面临财政赤字，而其他级次政府却出现盈余；(2)横向不平衡，指一部分地方政府出现财政结余，而另一部分地方政府却面临财政赤字。因此，为了保证义务教育的有效供给，上级政府需要对下一级政府实行财政转移，以体现全国性的教育公平目标。
3.提高义务教育投资效率。作为一项人力资本的投资，为了获得较高的资源利用效率，政府投资于义务教育就必须考虑如何配置教育资源。上级政府可以通过义务教育财政转移支付的拨款模式，吸引并调动下级政府的财政努力积极性，以实现“帕累托最优”。
(二)义务教育财政转移支付的类型与目标模式选择
1.义务教育财政转移支付的类型。一是一般性转移支付。又称无条件转移支付，指上级政府对下级政府的转移支付不规定使用方向，不附加任何条件，资金按公式分配，公式中包含了地方政府不可控制的因素，如人口密度、地理条件以及人均财政收入等。一般性转移支付的目的是确保地方政府有财政能力提供同全国大致相当的义务教育服务；二是专项转移支付。一般用于特定项目的补助，资金使用有明确规定，下级政府无权变动。通常这类转移支付还要附加一些条件，具有很强的政策性。根据补助款项是否要求下级政府用本级资金配套，专项转移支付又分为：配套补助，是指上级政府为支持地方义务教育某一特定活动而提供每一元钱，地方政府必须按一定的比例进行配套。按补助的规模是否有限额还可分为封顶配套补助和无封顶配套补助。非配套补助，又称一次性的专项补助，这类补助一般按公式一次性地拨付给地方。
2.不同的转移支付类型与目标模式选择。由于政府实施义务教育转移支付的原因是多方面的，相应地目标也是多重的，政府需要根据义务教育转移支付政策的目标选择适合的转移支付类型。表1提供了不同财政转移支付类型与政策目标的最优组合。实践中，政府通常根据不同的需要而把多个转移支付类型组合以实现多重目标。
表1 不同财政转移支付类型与政策目标的最优配比
政策目标 外部效应目标 教育公平目标 效率目标
转移支付类型
一般性转移支付 √
专项 封顶配套补助√
转移 无封顶配套补助 √
√
支付 非配套性补助√
二、我国义务教育财政转移支付制度中存在的问题
我国现行的义务教育财政转移支付制度包括一般性转移支付和专项转移支付，一般性转移支付包括税收返还与过渡时期转移支付两部分。1986年《义务教育法》颁布后，中央政府开始对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育专项转移支付，并且随着我国义务教育管理体制的变革，中央对省级政府的义务教育专项转移支付力度越来越大。2004年，中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到100亿元，比2003年的58亿元增长72％。[1]尽管中央政府在逐步加大转移支付的力度，但我国义务教育转移支付制度依旧不规范，存在诸多问题。
1.现行的转移支付制度结构不合理，转移支付的调节效果甚微。目前一般性转移支付中的税收返还和专项转移支付是主要形式，如2002年税收返还占了40.94％，而过渡期转移支付在近年均未超过2％。税收返还以地区税收水平为基础，富裕地区得到的多，贫困地区得到的少，保持了原有的利益格局，没有起到促进教育公平的作用。专项转移支付除“国家贫困地区义务教育工程”外，都是一次性或临时性投入，对消除地区间差异效果不大。
2.专项转移支付量少面窄，多为一次性投入，不能缩小地区间经常性经费差距。以中央专项资金投入最多、规模最大的“国家贫困地区义务教育工程”为例，1995—2000年6年间中央对21个省、市、自治区852个县总共才投入39亿元。平均每年只有6.5亿元。相对于义务教育年实际支出1500亿元左右的水平，作用极为有限。另外，专项转移支付主要用于校舍、设备等一次性支出，固定的人员经费几乎无涉及。据统计，2000年4月，全国22个省、自治区和直辖市仅拖欠教师工资总额就高达76.68亿元。虽然，中央财政从2001年起，每年安排教师工资转移支付资金50亿元，但还是不能彻底解决教师工资拖欠问题[2]。
3.缺乏规范化管理和监督机制，义务教育转移支付被挪用、截留。当前我国教育经费由各级财政管理，在财政预算体制不完善情况下，不仅一般性转移支付不能按规定比例拨发，专项转移支付也常被挪用和挤占。据上海教科院智力开发所对全国491个国家级的贫困县教育财政与初等教育成本的分析结果表明：国家每年给贫困县的千万元补助，在缩小城乡差别上，似乎没有显著成效，即真正特别贫困的农村小学似乎没有很大的受益[3]。
4.配套性补助中配套比例设计不合理。“国家贫困地区的义务教育工程”要求省及以下各级政府一律按1∶2的比例配套，但只有配套资金的比例，却没有明确规定省、市、县、乡各级政府的责任。截至2002年9月底，中央共拨付30亿元专款，省级财政配套11.15亿元，地方自筹了35.74亿元，共计投入了76.89亿元，中央财政转移支付的比重只有地方财政的40％左右。另一方面，配套资金超出了许多贫困地区的负担能力，使基层财政负债累累，进一步加重了地方政府和农民的负担。
三、建立规范的义务教育财政转移支付制度：优化与重构
所谓优化，是指采取一定的措施使事物或形势变得更好，着重于形式和结构层面。优化是建立在现有资源的基础上，因此，了解资源结构及其相互关系是优化的关键。我国义务教育转移支付制度采用了一般性转移支付和专项转移支付相结合的形式，对解决义务教育总量不足和地区失衡问题起到了一定作用。但一个系统要达到最优化，需要系统内各要素相互配合、各尽其责，才能发挥自身的最大效用。上述问题表明，现行制度中存在转移支付结构不合理等诸多问题，急需在结构与要素上予以完善和重构。同时，外部环境也会影响系统作用的发挥。义务教育财政转移支付制度与国家的义务教育管理体制密切相关，所以考察分析我国的义务教育财政转移制度，不能忽视义务教育管理体制这一政策背景。
1.调整一般性转移支付的结构，提高过渡期转移支付比例，降低税收返还比例。由表1可看到，一般性转移支付是均衡地方财力，实现义务教育公平目标的最佳形式。因此，要有效利用一般性转移支付的优势就必须调整目前的结构比例。如上分析，税收返还占一般性转移支付的主要部分，因其以地方上缴税收水平为基础，故不能缩小地区间贫富差距，为此应该降低该比例。而过渡期转移支付把义务教育经费需求纳入了转移支付额的计算公式，所以能在一定程度上提升教育公平，因而要逐步扩大其所占比例。
2.加大专项转移支付力度，使之成为义务教育经费的稳定来源。与一般性转移支付相比，义务教育的专项转移支付规定下级政府必须把该资金用于义务教育，有利于防止义务教育经费被挪用，也便于监督管理。因此，在我国义务教育管理体制尚不完善的情况下，应尽量加大专项转移支付的力度。同时，扩大专项转移支付规模，增加人员经费等固定支出，把目前一次性投入逐步变为稳定的经常性经费。对配套性补助要重新设计配套比例，使之与各级政府的财力相匹配。
3.实施义务教育转移支付的监督机制，防止转移支付被挪用。目前，转移支付中存在的挪用、截留现象的根本原因在于基层财政预算管理体制不健全。而要完善我国的财政管理体制，不是一蹴而就的，因此，当务之急是尽快出台相应的法律法令。以法制规范的形式，通过制定相应的教育财政法，在义务教育专项拨款的分配、使用和管理等各个环节进行监督，使我国农村义务教育得到可靠的财政投入保障。
4.借鉴国外经验，制订科学、合理的义务教育转移支付测算制度。如何科学地测算义务教育的最低经费需求和财政负担能力，是建立规范的转移支付制度的基础。计算义务教育转移支付额度需考虑义务教育标准支出和义务教育标准收入，同时也要考虑下级政府对义务教育的财政努力程度。测算经费需求和财政负担能力时，要采用因素法，严格按标准公式分配，公式中包含了受助对象无法控制的因素，分配资金的多少也不受地方政府教育决策的影响。在这方面，我们可以借鉴美国、日本等发达国家的成功经验。