略论国际机场的宏观管理，本文主要内容关键词为：宏观管理论文,国际机场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代空港科学管理、集约营运与持续发展这三大工作要点中，管理问题始终为核心问题，特别是从全局考虑、从整体出发的宏观管理，尤应引起足够的重视。
一、我国民航管理体制改革现状
从我国民用机场管理的发展历史来看，主要表现为“两条线路”。一条是民航领导体制改革线，自1949年12月成立中国民航局，首先实行的是军队建制，曾先后归中央军委、空军和原国务院六办领导，1958年2月归口交通部，1960年11月改称交通部民航总局，1962年4月改为国务院直属局，1969年11月中央决定将民航系统归属空军建制，1980年3 月起国务院直接管理民航总局，并明确民航要走企业化的道路。在其间民航历经军事化管理→事业化和准军事化管理→军事化管理→企业化管理阶段。另一条是民航管理体制改革线，从建国到五十年代后期，我国基本上是搬用苏联三十年代到五十年代的管理体制，民航也不例外，主要是效仿和沿袭了苏联民航采取政企合一、集中管理的模式，1980年开始，民航系统根据政企分开、简政放权的原则，有计划有步骤地全面进行调整和改革，1981年实行全行业财务包干，1984年民航把各类企业从所属的行政部门中独立出来，成立了骨干航空公司，1985年实行“利改税”，1987年体制改革，分成管理局、航空公司及机场三家，后又分出航管中心和油料公司。这条线可归纳为：政企合一→政企分开→结构分家，其中航空公司和中航油公司受益较大，而我国的民用机场实际上仍由政企合一范畴所左右。由于民航领导体制及管理体制的复杂多变，两条线体现出的是上下起伏螺旋式上升之改革与发展轨迹，其明显的先天不足与部分体制尚未理顺，是造成我国对民用机场宏观管理不够重视的客观历史原因。
从我国民用机场管理的发展现状来看，主要表现为“两种模式”。第一种为传统模式，国内绝大多数机场都是采取政企合一的管理模式，包括7大地区管理局所在地中的6个枢纽骨干机场（虹桥机场移交上海市管理除外），全国所有的民航省、市、区管理局所在地的计25个干线机场，以及众多的航站所在地的支线机场，其管理特色是半政半企、非事非企，具有四十多年管理机场的丰富实践经验，及在安全、服务等方面的独特行业管理优势，且拥有一大批机场管理与经营的多层次专业人才。另一方面由于机场资产都为国家所有，机场资源闲置、浪费与低效营运现象比较普遍，直接的结果是近80%的机场亏损运行。第二种为新兴模式，机场建设投资主体的多元化，带来了我国民用机场管理模式的多样化与丰富多彩，由“航空公司热”运力大增而引发的“机场热”方兴未艾，仅中南地区“八五”期间建成使用的机场就达10个，今年下半年又将有桂林两江机场、郑州新郑机场及宜昌三峡机场竣工投入使用，其中地方投资的有9个机场。 这种新兴管理模式主要代表有大胆创新率先规范管理的深圳机场，注重良好形象首家股份制营运的厦门机场，还有超前意识实现现代化的珠海机场，特色是企业化营运，吸收了民航机场的一些管理骨干，大都组建空港集团公司，一般债务压力较大，经济效益观念强、与地方经济联系比较密切，有相当的活力，行政管理大多由机场管理公司来执行。我国民用机场多元化多样化的管理模式，为发展航空运输事业带来了许多生机，但在机场宏观管理方面仍未有大的突破，条条块块仍在制约机场总体效率，改革与发展仍是任重而道远。
二、优化组织结构，强化宏观管理
我国航空运输业的主体是航空公司和机场，前者体现整体运力水平，后者表现基础设施的保障服务水平，且共同反映民用航空的生产力水平，也是这个行业基本的组成细胞和主要的经济基础；中国民航的各级管理局是航空运输行业的唯一合法管理机构，形成一定的生产关系和上层建筑。通过对航空运输的整体性分析，可以使我们大致了解民用机场所处的位置，也为能从总体上把握机场宏观管理的必要性，进一步从机场的组织结构及基本特性二方面再分析打下基础。
1.优化组织结构是机场宏观管理的重要前提。
民用机场作为一个大型的组织，是通过合理而有效地组织机场有限的资源，来实现组织目标的。按现代管理学的观点来分析机场的组织结构，首先这个结构应是稳定的，符合能级原理的基本要求，下大上小形成稳固的正立“三角形结构”，最高层一定要有顶点，即要有一个权威的个人或机构，对该组织的运行负责任，有决策权、财政和人事权，必须有绝对的权威。我国机场的现状可形象地称为“梯形结构”，有基础，但没有顶点、没有权威，缺少最高决策机构，这种结构性失调，必然成为一种不稳定的结构，直接的结果是乱，为机场安全正常运转埋下隐患。其次这个结构应是整体的，符合系统原理的基本要求，系统论认为整体效能大于局部之和，局部利益应当服从整体全局利益需要，相关子系统为要素构成大系统。我国的机场既不是一个整体也不能形成有机的大系统。由于体制分家，机场运转的环节被割裂，造成管理流程不通畅，总体资源利用效率下降，表现为弱，事实上消弱了机场的综合实力和整体优势。再次这个结构应是有序的，符合协调原理的基本要求，组织的部门之间存在着联系，彼此相互依存、相互制约，为维持组织的正常运转，需要通过有力的控制、一元的指挥而实现综合平衡，确保必要的组织秩序。我国的机场有多家指挥系统，形成多个中心，造成各自为政、各顾各的利益，如上海虹桥机场驻场单位达82家，条条块块都有，国内在机场设的如口岸办、空港办、协调会议等都非实体，无实际授权，无具体编制，无常设机构，在发挥宏观协调作用方面几乎形同虚设，最终反映出的是散，降低了总体行政效率。最后这个结构应是合理的，符合决策原理的基本要求。现代化大型组织的最高决策层是决策中心，它应是一个委员会，因为任何高明的个人都不可能洞察和妥善处理现代管理中错综复杂的诸多因素；同时落实决策的指挥体系要保持独立性，为提高组织成效完成任务，指挥体系必须是高度集中的一长制；使组织计划得以正确无误地推行，还需互相独立的执行体系、监督体系及反馈体系互相配合；大型组织错综复杂，必要的参谋体系应发挥自己的作用。现代民用机场的组织结构本身就是一个宏观的管理问题，稳定的、整体的、有序的以及合理的结构对我国的机场是一个挑战，能不能首先正视来自组织本身的挑战，关系到机场宏观管理成败的挑战。
2.强化宏观管理是机场基本特性的本质要求。
民用机场同航空公司相比，后者要单纯的多，企业化的特性也比较简单，无论是在管理理论上还是在实际工作中都没有大的争议，我国航空公司飞跃发展，运力大增就是一个明证，也说明了其管理体制基本上是适合航空公司特性，解放了生产力，促进了运力的发展；而民用机场作为航空运输业的地面配套设施，相对显得落后，多元化的管理模式和不断改革带来了一些活力，但不顾实际情况的“一刀切”、“一把抓”及“一盘沙”现象依然存在，其它反映在初期设计上宏观考虑不全，前期营运中宏观效益不够，全期整体上宏观管理不强，长期发展上宏观规划不足。从机场的基本特性着手，是搞清楚机场问题的一项务实的作法，也是认识机场宏观管理必要性的一把钥匙。首先，民用机场具有公益事业性，这是作为基础设施最主要的事业特征，其延伸和解释有不完全经营性与非盈利性。传统模式半事半企两方面兼顾，新兴模式企业化为主企中包事的可兼容，不过，其弊端也十分突出，将机场界定为企业，不仅会失去国家财政的支持，也会失去地方政府优惠政策的扶持；将机场当局企业化，不仅与机场的事业性质、服务职能及公益作用相悖，而且降低了对机场调控与协调的宏观管理能力，不利于充分发挥整体的社会效益，不利于机场的发展。其次，民用机场具有准军事性，机场在战时、紧急情况或救灾抢险中具有特殊作用，应有处理突发事件的高效指挥机制；机场在平时、特别是在专机保障或要客服务中确保万无一失，应有严格要求的安全控制机制。再次，民用机场具有必要经营性，这是作为大型国有资产营运的产业特性，机场内这部分应为企业性，实行集体团化经营。从宏观上分析，一方面机场的资源是有限的，另一方面机场的经营管理不得力，国有资产的闲置、浪费、流失现象和机场资源的不合理配置，低效使用现象远未得到控制。强化机场资源的宏观管理，着眼点应放在切实提高总体经济效益之上，保证国有资产不贬值并有所增值；关键点是一定要引进市场经济机制，建立现代化企业制度，切实集约营运；突破点放在代理服务、联锁经营和综合开发之上；重点是机场资源的统一控制，最大限度地规模经营，形成规模优势，创造规模效益。最后，民用机场具有综合性，国家基础设施、准军事行业与基础性产业三位一体，要求机场当局注重综合的宏观管理，事业、行业与产业三业并举综合发展，局部利益、全局利益与大局利益综合协调，安全正常服务及效益四个总体指标综合提高，机场要为完善区域综合交通体系作贡献，实现海陆空综合联运，全面提升机场的社会、经济与生态三方面综合效益水平。
三、长乐国际机场的宏观管理
第一、强化宏观管理应从机场的具体特点出发。长乐国际机场地处东南沿海，具有对台近台的特殊区位优势，这是有别于国内其它机场的最显著和最重要的特点。香港与澳门在本世纪末相继回归祖国，届时两岸三地关系将发生许多变化，并使两岸和平统一问题更加突显，而成为中国本世纪末到21世纪最紧要的问题之一。就建设这个机场，福建省委贾庆林书记多次指出其对于实现两岸“三通”，促进祖国统一大业有着深远的政治意义和战略意义，最近又明确指出：“机场将成为福建走向世界、走向现代化的标志，也是我们促进两岸‘三通’的实际行动”。这个特点对机场管理当局究竟意味着什么呢？它意味着一种挑战！也意味着一个机会！是对机场宏观管理水平的挑战，更是百年不遇的发展机会。从这个特点出发，完全有理由确立超常规管理的思路，率先在管理机制与模式等宏观管理上有所突破。以地方筹资为主建设是长乐国际机场的第二个特点，目前一期工程实际预算已达30亿元人民币，其中贷款部分就有18亿元，每年仅利息一项就要支出2亿元左右， 这对机场当局的宏观管理效率与营运经济效益将是一个严峻的考验。长乐国际机场作为省会机场，按国家投资政策，机场可由地方政府管理，这对民航管理体制会造成一定的冲击，在有新旧机场交接的状况下，原机场（省局）资产如何合理妥当处置、原机场人员安置及怎样实现建设期与营运期平稳过渡等一系列问题，应引起机场当局的充分重视，并从宏观管理的角度上把握好分寸。
第二，采用“三合一模式”是强机场宏观管理的一种选择。构成三方合作的管理体制，机场当局为宏观的事业性管理机构，由省市县（长乐市）三级政府、民航局及长乐国际集团联合组建空港管理委员会，属于社会法人实体，有编制有常设机构由专家级人才组成的空港管理部门。作为大型组织的顶点，其权威来自三方的充分授权与高层协调，其基础来自包括口岸单位在内所有驻场单位的大力支持与密切配合。空港管委会对机场的管理营运与发展承担责任，有义务落实地方政府的方针政策、社会效益目标及民航行业管理指标，在提高机场运转效率的同时不断提升安全正常与服务水平，并要积极协助集团公司合理利用机场资源搞好综合开发，创造更多的经济效益。通过管委会这种形式确立长乐国际机场的基础设施与公益事业的重要定位，以此争取必要的优惠政策和财政扶持，如适当减免税费等，以此转换建设债务承担主体，降低集团公司的营运负债率，轻装经营，此举不仅对机场社会效益和长远发展有利，也将促进集团公司全力以赴搞经营开发。行使部分政府职能的空港管委会，将成为机场大型国有资产的直接管理者与有效监督者，保证这部分资产不流失并合理保值增值。机场管理上管委会的总方针是“宏观上管住，微观上搞活”，重要原则是“高效原则，精简原则，统一原则和专业原则”，并以“复合多种定位，综合多种优势，整合多种资源”为基本管理思路，采取直接指挥、职能控制及横向协调的矩阵管理结构，成立宏观的指挥中心、协调中心和监督中心，搞好机场内事业、行业与企业的三业综合调控，争取稳定有序平衡地发展。
大型航空港全面系统地强化宏观管理，无论是对民航局还是对地方政府都是一个新的难题，也是促进民用机场长远发展的一个重大课题，需要各方面协同配合形成战略联盟；需要重视调查研究，扶持机场管理软件设计与发展战略规划；需要解放思想实事求是鼓励改革创新；需要地方及民航传播媒体舆论界的大力支持；也需要国有管理理论学术界的初步肯定。