优化财政支出的基本前提，本文主要内容关键词为：财政支出论文,前提论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政支出作为政府分配的重要组成部分，对经济社会生活有着不可低估的作用。我国财政支出规模与结构对经济体制改革前的计划经济和对经济体制改革后的转轨经济都是有着重要的支持作用的。然而，我们也必须充分认识我国财政支出的基本问题，财政支出不仅有总量不足的问题，这与财政收入能力相关；同时更多的是财政支出结构的问题。这些问题的成因与对政府职能和财政职能认识密切相关，与对公共产品的认识密切相关，与对中央政府及地方政府责权不同的认识密切相关。因此，要达到财政支出优化配置，应明确市场与政府的基本分工，明晰政府职能、财政职能及不同级次政府间的区别，客观理解公共产品在财政支出中的位置，才能合理确定财政支出规模，优化财政支出结构，提高财政支出效益。
一、充分认识市场失灵是政府介入社会经济生活的原动力
判断是否存在市场失灵，是界定现代政府活动范围所必不可少的。市场失灵主要表现在以下几个方面：
（一）市场不完善所导致的市场失灵，包括竞争的不充分、垄断的存在和信息的不完全性。市场的功能性缺陷所导致的市场失灵，包括外部效应问题、公共产品问题、分配不公及个人自由选择并不一定会实现社会公平。
（二）失业和通货膨胀问题是市场失灵的突出表现。市场机制本身具有自发性和盲目性，自身不能提出明确的经济运行总体目标，而只是一个自然的运动过程，消极地接受既定的运行结果。市场机制无法应付经济运行中可能出现的停滞与膨胀并存局面，因为市场机制本身不可能促进总需求的同时又抑制总需求。
（三）市场经济中市场失灵的种种表现告诉我们，市场机制虽然是公认的资源配置高效率的机制，但不是万能的。说明没有来自市场以外的力量加以干预，市场机制将无法解决它自身存在的各种矛盾，这就为政府进入社会经济生活提供了原动力。政府在维持竞争与限制垄断、提供经济信息、矫正外部效应、提供公共产品、调节收入分配、治理“滞胀”方面，能发挥其优势作用。从这种意义上说，市场与政府的作用是互补的。
二、正确认识政府职能是优化财政支出的基本前提
市场失灵给现实社会生活带来诸多矛盾：垄断限制了竞争，公共产品的免费搭车，外部性问题，分配不公，滞胀并存等等。这些都严重影响资源配置的优化，经济稳定和公平分配。要矫正市场缺陷，政府应涉足市场不愿参与或无力参与的领域。政府既要引导竞争，又要限制垄断；既要讲究效率，又要注重社会公平；既要经济稳定发展，又要抑制通货膨胀。因此，关于现代政府所具有的职能，至今形成的共识是稳定、配置和分配三大职能。
稳定的职能是指政府通过一定的方式，使经济周期波动趋于平缓，实现充分就业，物价水平稳定，国际收支平衡，只靠市场机制不能保持经济的稳定。
配置的职能是指资源配置，广义的理解是指社会总产品的配置；狭义的理解是指生产要素的配置。如果说稳定的职能是国家政府的专利的话，资源配置的职能则是政府与市场机制共有的。且从总体上说，在市场经济运行中，市场配置是起基础作用的，市场配置是有效率的，也可以说迄今还没有比市场更有效率的配置机制。但市场对满足诸如国防、行政、司法、公安等纯公共需要也是无能为力的，而这些又是社会和经济正常运行之必需。市场原则是等价交换，要求利益边界和所有权的精确性。而社会公共需要具有排他性，具有外部效应，它是一种社会公众的集体需要，每个人享受的份额无法精确计量。政府应从弥合市场配置缺损的角度，促进社会资源的有效利用。这就是说在资源配置的对象、方式、目标上，政府与市场是不同的。正是由于两种配置机制的不同，两者才有相对独立存在的互补性。
分配的职能是指收入的再分配功能。在市场经济条件下，由于人们所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同以及各种非竞争因素的干扰，各经济主体获得的收入会出现较大的差距，导致分配失之公平。从总体上说，分配的职能也是政府和市场共有的，但两者的作用范围、侧重点、目的是不同的，如市场分配更多地注重效率，而政府分配则更多地侧重社会公平。
三、政府职能着力点的转变是调整财政支出方向的基本动因
无论从整个世界历史上看，还是从某个国家的发展史上看，国家的政治职能主要表现在阶级统治、政权建立和巩固上。在国家产生之初或某一国家政权交替时，生产力发展水平较低的奴隶社会、封建社会，国家职能的着力点是政治职能。随着统治阶级地位的确立与巩固，经济大大发展，社会稳定成为常态，国家政府的职能着力点就发生了变化。从国家政府职能全面来看，着力点是由政治职能转向经济职能，再由经济职能转向社会管理职能。就国家政府的经济职能来说，在保持稳定的前提下，着力点由配置转向分配。而已在着力点变化的同时，政府的活动范围也在扩大。着力点的转换与政府职能的扩大绝不是否定国家政治职能和阶级性，恰恰是更顺利地实施统治阶级意图的保证。
恩格尔定津揭示了消费者消费需求变化的规律，当人均收入较低时，总支出中用于食物和必需品的比例就高，用于舒适品和奢侈品的比例就低。随着人均收入的提高，用于食物和必需品的消费支出比例便会下降，而舒适和奢侈品的消费支出比例就会上升。这种需求变化势必引起农业部门或第一产业部门生产所占比例下降，制造业或第二产业和服务业或第三产业所占比例上升。而产业结构的变化对政府职能着力点变化、政府投资方向有着重要影响。当人们实际收入提高时，人们对公共产品与私人产品的需求都会增加。但公共产品需求的收入弹性大于市场私人产品，其中最主要的原因就是现代社会的公共产品不属生活必需品，而越是非必需品，它的收入弹性就越大，当个人收入超过一定的水平时，公共产品就变得越来越重要，人们就需要越来越多的政府服务。诸如医疗保健、文化体育、交通运输、社会保障等公共产品开始“侵蚀”消费结构中的私人产品的相对份额。这就是说，随着收入的增长，人们的需求结构的变化，由低到高，由单一到多样，由注重物质到注重精神，不仅对市场供应私人产品提出了新的要求，也对政府提供公共产品在质、量、品种上提出了新的要求。人们需求结构的变化对以满足居民个人需求和社会共同需求为价值取向的社会经济发展，具有重要的导向意义。另一方面，我们还可以从恩格尔定律中得到这样的启示：当财政收入较低时，财政支出中用于国家政治职能、维持国家正常秩序的基本需要的比例就高，用于经济社会管理职能方面的支出比例就低。随着收入的提高，用于国家政府基本需要的支出比例会下降，而用于经济社会管理职能方面的支出比例将会增加：
四、支出的科学划分与政府职能分工层次及公共产品受益范围紧密相关
如上所说，现代国家政府具有稳定、配置、分配的职能。一般地说，稳定的职能主要由中央政府履行，涉及稳定的事权和财政支出权限应划归中央政府及其财政；分配的职能也主要由中央政府履行，有关分配的事权和财政支出的权限应主要由中央政府及其财政掌握；配置的职能主要由地方政府履行，与配置相关的事权和财政支出权限应主要由地方政府及其财政掌握，这是由中央政府与地方政府所处的地位决定的。这样的基本分工适合中央政府有能力把握全局和地方政府因地制宜的要求。
如果说中央与地方政府在政府职能分工上具有的层次性，从主观上为支出划分提供了约束条件，那么公共产品的受益范围的层次性，就从客观上为支出划分提供了依据。
提供难以受市场力左右的公共产品和服务，是政府配置资源职能的重要组成部分。从一定意义上说，政府职能的实现及实现程度是与各级政府提供公共产品的质、量、度结伴而生的。就我国实际来说，如果我们继续忽视政府作为公共产品供给者的基本属性，政府职能就总也不会得到根本性的改善，财政支出（即便是支出总量比较充裕）也将远远满足不了政府基本职能的需要。
由于公共产品之间的性质不同，受益范围也就不同，可分为全国性公共产品和地方性（地域性）公共产品。因此提供产品的主体也就不同。有些公共产品和劳务与国家整体有关，各社会成员均可享用，受益范围是全国性的。如国防这样的公共产品和劳务应当由中央政府提供。理论意义上的全国性公共产品的特征表现在：无论国土面积大小，受益范围都被限定在整个国家疆域之内，它表明，对于全国性公共产品来说，外溢性问题几乎可以忽略不计。既然效率原则要求所有的经济活动都应该使其边际社会受益等同于边际社会成本，那么，这一原则也就应该毫无例外地适合全国性公共产品，即全国性公共产品的边际成本应该从总体上等于整个社会成员消费的该公共产品的边际社会受益之和。
有些公共产品和劳务具有地域性，如消防、路灯，只是某一区域内的居民才能享用，受益范围具有地方局限性，那么具有地方性的公共产品可由地方政府提供。这些地方公共产品本身还具有下列特性：利益递减性；规模经济空间性；利益外溢性。利益递减性指消费地方公共产品的效益有一定的区域范围，距离中心位置愈远效益就愈少，而且当人口密度增加时也会因拥挤而使获益减少。规模经济空间性指并非每一种地方公共产品受益区域都固定不变，地方政府可通过伸缩受益区域，来获取规模经济效益。利益外溢性指地方公共产品提供受益外溢至辖区以外，使地方政府单独决定其最适数量时，无法达到帕累托最优。这是由于一个国家内的各个地区之间有着密不可分的经济、政治和社会文化联系，区域间的人口迁移与流动经常发生；行政区域之间的界限并非依照公共产品受益范围来划分和规定，而是历史形成的。因而，较之全国性公共产品来说，区域性公共产品的外溢性问题就在所难免。从这个意义上讲，本地区提供的区域性公共产品的边际社会受益之和就很难等同于其边际社会成本，而只能是边际社会受益约等于边际社会成本。鉴于公共产品的提供和受益范围的空间特点，要保证公共产品有效的供给，客观上要求中央和地方政府分工负责，实行财政分权制。