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［中图分类号］G72 ［文献标识码］A ［文章编号］1001－8700(2013)05－0003－07
一、研究背景
为了实现“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”[1]的目标，发展终身教育事业已经成为党和国家的重要政策之一，而以法律形式来规范和促进终身教育的发展，不仅是许多发达国家的成功经验，也是我国建设学习型社会的战略举措。然而，截至目前，除台湾、福建、上海和太原等四个地区制定了地方终身教育法规外，国家层面尚未颁布终身教育法律。全国各地在开展终身教育相关工作中也曾多次呼吁国家有关部门制定上位法律，为地方提供依据。在这样的背景下，尽早出台国家终身教育法势在必行。为此，本研究试图借鉴国际上以及国内率先进行立法尝试的几个地区的经验，以使国家终身教育立法工作事半功倍。
世界各国和地区在进行终身教育法制建设的过程中所采取的形式和方法不尽相同，其中，法国、挪威等国家将终身教育的理念和内容分别融入到职业教育和成人教育等具体教育形式的法律中予以体现，而有些国家以及我国的几个地区则选择出台终身教育的专项立法(如下表所示)，这种做法相对来说能够更集中地体现对终身教育的各项规定，也更为适合我国现阶段的具体国情。
鉴于美国颁布法律的年代较早，而日本“由于立法理念的错误，以致此法(指《终身学习振兴法》)在过去的十数年中几成一部无从实施的‘废法’”[9]，导致上述两法的可参考性有限，而韩国作为我国的亚洲邻邦，不仅在文化传统和风俗习惯上比较接近，而且其终身教育立法自上世纪末发布实施以来，取得了较好的效果，故此，本文重点探讨和对比韩国与我国台湾、福建、上海、太原等地区的立法内容的差异，以期对我国的终身教育立法提供更有价值的借鉴，当然，美国、日本在立法过程中所存在的时代局限性和某些教训我们在立法时也要注意避免。
通常情况下，立法的比较研究可以从立法背景、立法程序、立法内容等方面入手，由于法律条文是立法成果最集中的体现，因此本文聚焦于对几部法律法规条文内容的分析，以终身教育的重点要素为基础，确立了本研究的8个比较维度：立法框架、管理体制与机构、教育资源的整合利用、专业机构和人员队伍建设、学习成果认定、公民学习权、经费保障、救济制度。
二、立法框架
韩国《终身教育法》的立法框架具有标准的章节式特征，一共包括五个章节和一个附则，即第一章总则，规定法律的立法目的、核心术语和概念、开展终身教育事业需遵守的原则等；第二章国家及地方自治团体的任务，明确了中央和地方在开展终身教育的工作中各部门的职责以及相应的经费保障等规定；第三章明确并强调终身教育在推进终身教育事业发展中举足轻重的作用；第四章规定终身教育活动中需要整合的各类设施；第五章补充规则，详细说明了关于相关违法行为如何进行惩罚与制裁等事项。
台湾地区《终身学习法》的框架同样较为健全，但由于其是以分条列举的方式来呈现对涉及终身教育的各类事项的规定，因此各部分内容之间的划分相对来说就显得不够清晰明朗。该法行文共23条，主要阐明了如下内容：其一，明确界定了法律条文中与终身学习有关的名词定义；其二，规定了政府和各级主管机关的职责；其三，提出了对终身学习机构开展教育活动的具体实施建议；其四，推出了多项激励制度。
《福建省终身教育促进条例》(以下简称“福建条例”)的法规框架体系较为完备，但由于其和台湾地区一样，运用了逐条列举的形式，因此内容方面层次不够严密分明。22项条款可以大致归纳为如下几块内容：其一，制定法规的总原则；其二，政府在促进终身教育事业发展中的责任和义务；其三，社会上各组织在终身教育开展活动中的责任和义务；其四，公民参与终身教育的权利和义务。
《上海市终身教育促进条例》(以下简称“上海条例”)的立法框架与福建省的情况类似，分条列举的35项条款主要约定了以下几方面的内容：其一，明确了制定法规的目的、法规适用范围和终身教育工作的总方针；其二，规定了各级政府在终身教育事业发展中的职责；其三，规定了社会各部门和机构开展终身教育工作的职责和具体实施细则；其四，规定了终身教育工作的相关制度和措施，如经费保障制度、激励制度、惩罚措施等。
《太原市终身教育促进条例》(以下简称“太原条例”)是国内第一个采用章节式行文的地区终身教育法规，该法层次发布很有条理，共包括总则、组织实施、保障措施、监督管理、法律责任和附则等六章35项条款，对太原市终身教育主要相关事宜都做了说明和规定。
立法结构框架通常包括章节式和纯条文列举式两大类，国家层面立法主要采用前者的行文方式，而地区立法较多采用后者。前者的优势在于条理清晰、重点突出；后者的益处是灵活性很高，便于调整，也有利于地区主观能动性的发挥。立法的内容框架综合各国和各地区的经验以及法理学的相关要求，可以归纳为如下几大部分：一是总则，包括立法目的、指导思想、方针或原则，终身教育领域核心概念的界定及法律法规的适用范围等。二是管理体制，即政府和社会组织对终身教育实施管理的机构、范围、权利和义务。三是公民参与，涵盖公民参与终身学习的范畴、内容与途径，相关权利与义务，终身教育工作者的资质、权利与义务等。四是条件保障，包括政府、社会机构以及其他渠道对终身教育的资金投入，终身教育机构设置和终身教育活动开展的保障条件等。五是终身教育活动的组织实施，包括活动的组织原则、教育教学活动的内容与要求、机构负责人的任职资质与管理职责。六是救济制度，即各类违法行为的法律责任及处罚内容。七是附则，包括补充说明、解释和修改权、实施日期等。
三、管理体制与机构
韩国《终身教育法》在第二章“国家及地方自治团体的任务”中明确规定了中央与地方的任务，包括设立终身教育协议会以及终身教育信息中心、提供工作指导以及经费资助、开发与终身教育相关的信息化课程等。其中，终身教育协议会属于教育部下设立的专门的终身教育管理协调机构，但法律却没有提及在地方设置类似的管理协调机构。此外，本法非常强调政府在终身教育发展中占主导地位，因此，条文更多强调了政府单方面的责任与工作措施，而忽视了本应具有参与主体地位的普通国民，从某种意义上说，导致了国民在终身学习活动中能动性和自主意愿受到制约。
台湾地区《终身学习法》十分强调政府在实施终身学习的过程中的主导地位和作用，23项条款中有半数以上对其承担的重要职责进行了具体规定，在“各级主管机关应整体规划终身学习政策、计划及活动”的总方针下，规范了法律落实所对应的组织机构和制度。
“福建条例”作为中国大陆第一部关于终身教育的成文立法，对后续其他地方性法规的制定具有很强的指导和启示作用，其在条文中确立了政府在发展福建省终身教育事业中的主导地位与应尽的职责和义务，并将发展终身教育的重心放在基层单位，即规定了各县级以上地方人民政府在推进终身教育工作中的责任，同时明确要求建立终身教育统筹协调机构，即终身教育促进委员会，其职能是协调、指导、推动和评估终身教育工作，为人民政府关于终身教育方面的决策提供意见和建议。但在实际了解中，我们发现其中仍存在部分问题，如“从部门协调来看，一些终身教育促进委员会单位没有很好落实职责分工，终身教育工作存在着部门分割，关系不顺的问题，没有形成合力”。可以看出，管理体制仍是终身教育实践开展中的重要影响因素，应着力借助立法采取必要的规定予以改进和保障。
“上海条例”在总方针中突出了政府部门在开展终身教育事业中的主导地位，同时在第四条中规定了作为终身教育工作中负责进行全面统筹与多方协调的市学习型社会建设与终身教育促进委员会的部门职责。在第五条和第六条中则具体规定了各级基层政府和教育行政部门的相关工作要求。
“太原条例”在管理体制上的规定与上海市的法规类似，即对领导部门、统筹协调部门的工作都做了约定，并较之“上海条例”更为详尽具体。
1)关于终身教育管理部门的设置与权限问题
颁布一项新的终身教育法律法规，必须指定一个机构，由其推动、管理并协调终身教育相关工作，并明确其法律地位。归纳各国家和地区已有的成功经验可以粗略划分为两大类做法：
其一，设置新的政府部门，如终身学习审议会、终身教育协议会、终身学习推展委员会等，对所辖范围内的终身教育事业发展进行规划、管理与协调，此类模式的代表是韩国和我国的四个省市地区。
其二，拓宽原教育行政部门的职权范围，内部增设机构并扩大人员编制，负责管辖范围中的终身教育工作，此类模式的代表是美国。
前一种模式由于是新建部门，相关的管理体制和工作内容也易于根据当时的社会经济条件以及终身教育事业的发展现状灵活制定，因此近年来颁布法律法规的国家和地区普遍采用这种形式。
2)关于政府的地位和作用
虽然各国和地区分别以“终身教育”或“终身学习”命名相关法律法规，但普遍都十分强调政府在推进终身教育事业活动中的主体地位和主导作用。出现这种情况主要是因为个人的终身教育相对来说具有被动性，需要公民具有较高的终身学习意识，并能自觉开展终身学习行为。发挥国家和政府的力量固然能够强有力地推动终身教育体系的尽早建立，但一定要坚决避免仅强调国家和政府的作用而忽视公民的需求，阻碍其主观能动性的发挥等问题的出现，因此应灵活根据社会终身教育的发展阶段来确定政府的角色。
四、教育资源的整合利用
韩国《终身教育法》在法律条文中对如何充分利用社会公共设施，如何整合学校和企事业单位等的社会资源等做了明确说明，还特别规定社会团体应建立有机的相互协作体制。稍显不足的是，法律中相对忽视了社区公民的自主学习活动。
台湾地区《终身学习法》在法律中具体阐释了公民的终身学习应包括哪些丰富多彩的内容，其中，除了学校内的正规学习外，还应包括社会上的多种文化、娱乐及休闲活动。同时规定各级政府要为满足国民多样化的学习需求充分利用各种社会教育和文化机构或组织的资源来创造并开拓相应的学习机会。但关于协调和整合各类教育与学习资源的方法和途径却没有体现在法律条文中。
“福建条例”在第三条从宏观上提出要“统筹整合各种教育文化资源”，而且在后续的若干条款中对整合利用现存的相关教育与培训资源做了阐述，但是为发展终身教育事业而整合相关的教育资源离不开对终身教育内涵的界定，“福建条例”第二条对终身教育内涵的窄化却容易使得在开展终身教育工作中，对教育资源的整合利用出现排除学校教育领域的危险倾向。开展终身教育活动以及构建终身教育体系的关键点之一在于搭建国民教育与其他形式教育之间的立交桥，而国民教育无疑是终身教育的重要组成部分，同时终身教育的核心理念提倡“统合”——即统合包括国民教育与其他形式教育的所有资源，并为人一生的发展提供支持，因此，终身教育要整合的一定是广义的全社会教育资源，而不仅局限于某一种教育。
“上海条例”虽然借助法律调整的对象仍采用了狭义的终身教育范畴，但是在条文中提到了“普通学校”要“为开展终身教育提供服务”，这是比福建版条例的改进之处。此外，该条例还规定可以通过购买服务等方式吸纳企业和民办非企业的教育学习资源，这样就进一步扩大了资源整合的范围，有利于终身教育事业的顺利推进。
“太原条例”与“上海条例”类似，此处不再赘述。
终身教育法应特别重视汇聚并整合全社会各种渠道的资源以建设终身教育体系，推进学习型社会的实现。只有充分调动已有资源，挖掘其潜在价值和作用，才能使终身教育更为迅速地推行与普及。鉴于此，韩国和我国的几个省市地区都极为重视资源整合在发展终身教育事业中的关键作用，并在法律条文中专门规定了相应措施，如强调包括社会公共设施、各类教育和文化机构等在内的社会资源的利用，台湾地区更是把非营利机构、组织及团体等资源也纳入整合利用的范畴。但是，在教育资源的整合利用上，个别法律法规仍存在一些不完善之处，其一是对教育资源的范畴界定不够全面，比如国民教育体系中正规学校教育资源、社区教育资源等有时就被遗漏在资源之外，这在一定程度上削弱了终身教育的作用并限制了终身教育的开展范围和对象；其二是在罗列出各种教育资源之后，具体如何进行整合，法律中没有特别明确和清晰的说明。
五、专业机构和人员队伍建设
韩国《终身教育法》对终身教育专业机构、办学机构和人员队伍建设都有很详细的规定，下面分别进行论述：1、终身教育中心是韩国教育部直接管辖的中央终身教育核心专业机构，承担着理论研究、师资培训、信息平台等多项重要职能，同时，法律还规定地方应配套建设终身教育学习馆，与中央的终身教育中心相呼应，在基层承担与其类似的职能，这样就建立起一个从国家到地方的完整的、立体的专业机构体系，确保终身教育指导性的重要工作能够落实到位。2、设置“终身教育士”是韩国推行终身教育工作中的一个特色，也是韩国《终身教育法》中的一项新措施，在条文中单独辟出一个章节来专门对“终身教育士”的相关事宜进行规定，包括其获得资格、职责和权利等。这就使得终身教育的师资，即基层教育工作者的工作有法可依，而且也使终身教育工作从人员层面有了可靠的质量保证。3、关于对终身教育办学的机构进行认定，条文分别对由不同性质的单位开办的各种形式的终身教育教学机构的认可条件和设立程序进行了明确说明。台湾地区《终身学习法》对终身教育工作者的身份认定没有做出详细的规定，但是对多元化终身教育机构的合法地位进行了认定，以使各项工作能够有法可依。本法显著扩大了终身教育教学机构的范围，例如法律第三条款对台湾地区终身学习事业中占有重要地位的社区大学予以明确承认等。类似规定在一定程度上奠定了台湾地区迈向学习型社会的良好基础，但是对相关机构的具体建设事项及标准等，法律中没有明确予以规定，只说明“由各级政府自定之”。“福建条例”根据当时的省情出发，在条文中原则性地对开展终身教育的培训机构的资质和承担着基层终身教育实施重任的社区教育工作进行了规范和要求，虽然只是宏观性的指导，但是对促进中国大陆后续终身教育机构的依法办学、规范管理、提高质量仍具有重要的启示意义。“上海条例”的亮点之一是对从事终身教育工作的专门人员的资质、管理和权利等予以了明确规定，在我国，这是第一次从法律上明文对终身教育从业者的身份予以认可。此外，伴随着我国市场经济体制的建立和完善，上海地区经营性民办培训机构迅速发展，如何既予以扶持，又规范其管理，以保证其能长期可持续发展便成为一项重要课题，而《条例》中对经营性和非经营性培训机构的设立条件、程序，经营性民办培训机构终止办学的手续等做出了明确规定，这也体现出《条例》制定者的良苦用心。与上海市相比，太原市在同样注重终身教育专职教师队伍建设的同时，还增加了对管理人员的重视。但在强调这两类人员的权利同时却刻意没有对其的上岗资质和管理细则进行规定，这也许是出于对本市教育领域人力资源发展阶段和现状的综合考虑。同样，从太原市情角度出发，涉及对教育机构的规定时，“太原条例”只提及社区教育机构，而没有对其他种类的教育机构的管理和规范予以说明。
终身教育工作者和办学机构是终身教育活动开展的主要实施与组织力量，对终身教育事业的发展意义重大，借助立法明确其合法身份、责任与权利能够有效地调动他们的积极性，对建设终身教育体系起到促进作用。纵观各国和地区的法律条文可知，多数国家和地区都将终身教育的质量保证放在一个很高的地位，重视终身教育工作者和办学机构的资质认定，其中以韩国、台湾地区和上海市在此方面表现得尤为突出。在这里有一个问题值得我们讨论和重视，即终身教育不仅是一种全新的教育理念，当其进入实践层面时，它的工作内容、工作要求、工作特点等也都和原有的正规国民教育体系下的各种教育形式有所区别，所以一方面对于终身教育办学机构而言，无论是新建还是整合原有的其他教育机构，都应该根据终身教育的特点进行针对性调整，在管理规范上注入新的内容，使其适应终身教育事业的整体发展需求。另一方面，由于终身教育实践工作者的素质和能力直接影响着终身教育事业的顺利开展，因此，从积极的角度来讲，对终身教育专职人员的入门资质进行规定对于终身教育事业的推动具有极其重要的意义，能够保证终身教育工作的质量水平。但是，由于终身教育工作者的工作内容和工作性质具有很大的特殊性，其所从事的工作具有社会教育的性质，履行的并不只是教师的职责，因此他们的职称适宜单列，而不宜直接归入传统教育中的教师序列。像韩国《终身教育法》中把这类人称为“终身教育士”就体现出其与教师的差异，这不失为一种可以借鉴的处理办法。
六、学习成果认定
韩国的终身教育立法在条文开头的终身教育原则部分就明确强调了接受终身教育的人应享受一定的社会待遇，如此就广泛地调动起人们参与终身教育的积极性。而在第五章补充规则中，则对终身学习者的学习成果以学分的形式进行认定，认定的范围超越国别、教育机构属性、教育内容和形式的差异，具有很广泛的包容性。台湾地区从法律层面确定建立学习成就认证制度，并赋予其在进入高一等级院校或在就职单位晋升时具有参考作用，这在一定程度上实现了激励终身学习的初衷。同时，对学习成就认证的细则未在条文中详述，而指定由中央机关确定。基层单位对学习成就认证制度的落实则体现为通过终身学习卡实现学分的积累与认定之功用。
福建省对学习成果的确认方式来自于指定机构认可的成绩合格，此外条文还明确了其管理规则，即通过将学习成果认定信息化的方式来保证其可以在全社会范围内通行和被承认，这就提高了学习成果认定措施的实用性和有效性。
“上海条例”中明确提出要建立终身教育的学分积累和转换制度，使不同类型的学习成果可以互认与衔接。从制度和机制建设层面来说，这对搭建终身教育立交桥并使正规和非正规、非正式教育三者互相之间实现横向对话与交流，具有不可忽视的巨大作用。从积极角度看，这体现出教育管理工作的规范性，尤其是创新性。但从更深刻的角度看，其改革力度尚十分有限，如条文内容仅对成人高校间以及普通高校向成人高校进行学分互认与转换进行了规定，对于其他形式学习成果转换并未提及，因此仍具有很大局限性。这在一定程度上削弱了市民实现终身学习愿望的积极性。同时，“上海条例”也没有具体说明实现学分积累与转换的运作机制。
“太原条例”中对学习成果认定工作，除了对记录学习事实并提供书面证明进行规定外，对学分积累与转换制度尚停留在口号倡导和理念构想阶段，还缺乏可操作性的具体措施。
学习成果认定是发展终身教育的重要举措，这已成为各国及地区的普遍共识，其目标是关注如何采取相应的措施，对通过各种途径参加学习获得的成果给予公正、客观、合理的认定，从而形成鼓励学习的良好机制和氛围。韩国和我国台湾地区、福建省在立法中强调了学习成果认证问题，并对其做出了相应的规定，但是根据各自实际，又有所偏重。归纳起来，韩国侧重学分认定；台湾地区侧重课程认定，即面向特别指定的若干教育或培训课程予以认定，为具体落实此类认证工作，台湾当局行政主管部门委托“国立”台湾师范大学非正规教育课程认证中心实施相关课程认定工作；福建省侧重资格认证，并借此充分开发公民的人力资本，同时提高个人的职业竞争力、文化修养和生活质量。
此外，谈到“学分积累和转换制度”，其首创于韩国的“学分银行”制度，通过此制度可以在一定程度上实现非正规教育的价值评价和功能转换以及正规教育和非正规教育之间的内在沟通和衔接。但要想使其落到实处，必须研究探索其具体的运作机制，使其在实践层面可以真正发挥作用，这也是后续立法所需进一步完善之处。
七、公民学习权
韩国的法律虽然明确规定全体国民享有平等参与终身教育的权利，然而具有可操作性的措施的缺乏导致在实践层面较难得到彻底落实。
台湾地区《终身学习法》在保障公民的学习权方面的进步在于，对保障的途径和方法有了一些具体的规定，如建构学习网络体系、建立回流教育制度等，这就使得学习权的保障从理念层面逐步得到落实。此外，该法的一大特色是较为关注弱势群体的学习权利保障问题，涉及学习资源、学习机会、学习费用、经费的补助等多个方面。
“福建条例”在第八条款中原则性地指出要为公民的终身教育创造条件、提供便利，并在随后若干项条款中针对各类人群分别提出了具体的保障学习权的措施。与台湾地区的情况类似，福建省也同样格外重视失业人员、进城务工人员、残疾人、老年人等弱势群体，通过相应优惠政策对其学习权的实现提供保障及扶助。
“上海条例”与福建省情况类似，不仅在多项条款中针对各类人群提出了具体的保障学习权的措施而且给予弱势群体以特别的关注。
“太原条例”借鉴了福建省与上海市在学习权保障上的立法经验，然后又结合了本市的实际情况，其条文同样具有措施详细、具体的特点，保障人群也较为全面。
基本形成学习型社会是中国教育改革与未来发展规划的战略目标之一，为实现该目标，满足每一名公民的基本学习需求，我们应该把保障公民学习权作为学习型社会中教育法律与政策的价值基础，因为其最能充分地体现学习是人的生存方式这一本体意义。为了使学习权保障落到实处，除了从理念上进行倡导，使全体公民树立终身学习的自主意识并养成自觉行为，还应从法律层面明确相应的措施和手段，规定政府和社会相应机构和团体为公民的终身学习提供各种条件和便利。纵观已颁布的几部终身教育成文法，各国和地区已逐步意识到此问题，并在法律条文中予以了体现。
在构建终身教育体系的过程中，还应注意弱势补偿原则，即教育和学习资源的分配是根据能否最大限度地满足处于社会不利地位的阶层的利益为标准来确定。因为这些处于社会不利地位的个人或群体是否能在社会上真正享有平等的受教育机会，最能代表一个国家公民受教育权和学习权实现的状况。在这方面，从中国台湾地区开始，各个地区的条例都对保障弱势阶层的学习权进行了说明，极大促进了教育公平的实现。
八、经费保障
韩国《终身教育法》中明文规定振兴终身教育事业所需经费统一由国家及地方自治团体提供。
台湾地区《终身学习法》在第十三条和二十条中明确规定了具有多元特征的终身学习的经费来源，即在政府对终身教育加大投入的同时，民间团体和个人的捐赠也是终身学习工作开展中资金来源的重要方面。这种拓宽经费来源渠道的做法极大地改善了终身教育体系建设常常面临的经费短缺问题。
“福建条例”对于终身教育的经费来源只是原则性地提出由政府各级财政承担，同时鼓励社会资金的支持。
“上海条例”明确了政府主导、多元投入的终身教育经费保障机制，这对终身教育事业的稳定和可持续发展具有重大意义。但是具体来看，虽然条例规定“终身教育经费列入本级政府教育经费预算”[11]，并提出“逐步增长”的原则，但此投入的额度和所占财政收入的比例却没有得到具体说明，这就容易导致保障力度不足的情况出现。
“太原条例”既保留了前述各法律法规在投入渠道上多元化的经验，还对政府和企业的经费投入提出了量化的标准，这就使得保障力度大为加强，为终身教育事业的发展奠定了坚实的财政基础。
每一项教育活动的顺利开展都离不开资金的投入与保障，因此，如何建立起良好的财政投入机制是终身教育立法必须予以考虑和解决的重要问题。纵观发布了终身教育成文法的国家和地区，其做法可以大致归纳为几大类：其一，如韩国等基本由政府提供所需经费，这种单一投入渠道虽然稳定，但却加重了政府的经济负担，由于没有发挥社会力量的积极参与和主观能动性，也不利于终身教育事业的健康发展；其二，如台湾地区、上海市等，由政府负责主体投入，提供终身教育事业发展所需的基本经费，并通过激励措施吸引社会其他部门和个人投资终身教育，这也是近些年来国家和地区普遍采用的方式。
九、救济制度
韩国《终身教育法》在世界上首次对违反终身教育法律规定的违法行为的处罚措施予以了明确规定，这一革新增强了该法的权威性、强制性和实施力度，具有重大意义。该法中具体的处罚措施又分为两类，一类是行政处罚，主要针对终身教育机构的各种违法行为；另一类是罚款，主要针对终身教育团体在工作指导上的违法行为以及当建立或关闭由事业单位、社会团体、舆论机关、从事知识、人力开发的事业机关等设立的终身教育机构、企业大学或远距离学校式终身教育而未依总统令规定向教育监通报的违法行为。在条文中，除了规定罚款的上限金额，还对罚款后的申诉、处理程序等予以了详细说明，使得违法处罚有法可依，切实可行。
台湾地区《终身学习法》既没有通过单设章节明确法律救济的方法，也未在条文内容中对违法行为的处罚予以个别说明，仅在部分条文中出现了“由中央主管机关定之”等不具有确定性的说明。没有确定的救济办法将导致行政执法机关的裁量权随意扩大化，同时也容易使得对利益受到损害者的保障力度大为削弱。
“福建条例”仅有一项条文涉及救济手段，其采用了“援用式”的规定，禁止终身教育培训机构在办学、管理等方面的不当行为。由于该条例旨在通过正面的宣传来规范社会各群体在发展终身教育事业中的责任和义务，“引导”和“促进”的意图胜于“惩罚”与“制裁”，同时过分坚持了不抵触的原则，对于违法违规行为，都借用现成的处罚规定，这就使本条例的权威性和强制性难以得到保证。
“上海条例”针对福建省的“软”法问题进行了适度改进，除了明文规定对违规的经营性民办培训机构予以处罚外，还根据不同轻重的违规情况详细规定了惩罚方法的细则和力度。同时，上海市还创新性地使用了投诉的救济手段，有效地保护了受教育者的权利。
“太原条例”在国内首次用专门的章节来说明违反法规所应承担的法律责任，从形式上这是一大进步，突出了法律责任和救济手段的重要地位。但是从内容上，本条例对处罚细则的描述却不够明确具体，导致可操作性降低，同时处罚的违规范围与条例所规定的事项范围相比，也不够全面，即救济制度与规范内容并不十分匹配。
［分析］
法律界公认的一项准则是“有法必有救济”，换言之，法律救济是任何一部成文法体现完整性的重要组成部分。而要使法律救济真正有效，法律起到规范社会行为的最终目的，就必须对违反法律法规进行处罚的范围以及制裁措施进行详细和具体的规定，同时要避免用语的模糊和不明确。只有提高了法律的强制性、威慑力和可操作性，才能真正增强法律措施的实施力度，确保公民的学习权的实现及终身教育活动的依法顺利开展。
十、结语
通过对5个国家和地区立法内容的系统分析与比较，我们可以总结出一般性经验，即：
(一)采用层次清晰的呈现方式，全面涵盖重点内容
(二)理顺统筹管理体制，建立统一的终身教育管理机构
(三)有效整合现有教育资源并进一步拓宽教育资源范畴
(四)明确终身教育工作者和办学机构的责权利
(五)落实公民学习权的保障事宜
(六)确保多元而稳定的资金供给渠道
(七)建立完备的救济制度，加大违规惩罚力度
根据以上经验，结合现阶段国情和终身教育发展实际情况，我国应尽早出台具有指导意义的终身教育上位法，为各地开展终身教育实践提供法律层面的依据和支撑，有效促进学习型社会的形成这个宏伟目标的实现。