略论宪法的基本功能，本文主要内容关键词为：基本功能论文,宪法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
要真正理解宪法的价值就必须去认识宪法的功能，要弄清宪法在整个法律体系中的特殊地位、宪法与宪政的关系等，也只有在对宪法的功能作了必要的考查之后才能做到。而要充分释放宪法所具有的能量以造福于现代社会，我们更有责任去揭开宪法功能的秘密。
总结三百多年的宪法发展历程，接受先哲的认识成果，我们尝试着把宪法的基本功能概括为以下三个方面：
一、肯定公民权利，调整公民与国家机关之间的关系
权利是宪法的首要内容，是宪政的第一要义。毛泽东同志称宪法是对已有的“民主事实”（注：《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版第735页。）的肯定， 这个“民主事实”就是“民”（公民）争取权利的活动和所取得的行使权利，当家作“主”的地位。公民运用权利剥夺或限制了君王的权力，才有宪法的产生，才有民主政治。而要维护和加强民主政治，宪法的首要任务便是肯定公民的权利，限制那些一向压制公民行使权利、限制公民自由的君王或其他国家机关的权力。如果说最早的宪法是在17世纪英国资产阶级革命后产生的，（注：赵宝云著《西方五国宪法通论》，中国人民公安大学出版社1994年版第128页、第134～137页。）那么，这场革命后产生的最早的宪法性文件的最重要的内容便是规定公民的权利。1676年的《人身保护法》开宗明义：“为使人民自由之保障更为妥善并取缔海外之监禁，爰立本法。”1689年的《权利法案》也是开门见山：“国会两院经依法集会于西敏寺宫，为确保英国人民传统之权利与自由而制订本法律。”法国《人权宣言》无疑是世界宪法史上极为重要的文件，而产生这个重要文件的前奏曲，是以第三等级为主的公民以陈情书的形式要求限制王权；是参加三级会议的第三等级要求把过去的按等级表决，每个等级一个表决权，改为所有出席代表按人头表决；是把三级会议改称国民会议，又由国民会议改为制宪会议。（注：参见[法]皮埃尔·米盖尔《法国史》，商务印书馆1985年版第266～268页。）这个宣言可以说就是代表法国公民向法国政府要求权利，要求政府承认人和公民的各种权利的宣言。
任何研究宪法史或政治史的人都不会否认，制定《人权宣言》的人们显然受了卢梭思想的影响，《人权宣言》的理论基础之一便是卢梭的思想。那么，《人权宣言》与卢梭的思想之间的关系具体表现在哪儿呢？首先，卢梭认为：“每个人都生而自由、平等”（注：卢梭《社会契约论》，商务印书馆1982年版第9页。），“孩子们生来都是人， 并且是自由的，他们的自由属于他们自己，除了他们自己而外，任何别人都无权加以处置”（注：卢梭《社会契约论》，商务印书馆1982年版，第15～16页。）；《人权宣言》宣称：“在权利方面，人们生来是”“平等的”（第1条），所有的人都享有“自然的”权利（第2条）。其次，卢梭认为天赋的权利自由是不可放弃也不可剥夺的，对个人自由的“弃权是不合人性的；而且取消了自己意志的一切自由，也就取消了自己行为的一切道德性”（注：卢梭《社会契约论》，商务印书馆1982年版第16页。）；《人权宣言》把人的自然权利同时视为“不可动摇的”（第2条）权利，认为人与人之间“始终是自由平等”的（第1条）。再次，卢梭认为人类通过订立“社会契约”告别“自然状态”，结合为一个“共同体”，一个可以称为“国家”的“主权者”，而所有的“结合者”都是“主权权威的参与者”（注：卢梭《社会契约论》，商务印书馆1982年版，第22～26页。）；《人权宣言》强调：“整个主权的本源主要是寄托于国民。任何团体、任何个人都不能行使主权所未明白授予的权力。”（第3 条）我们可以对卢梭的学说作这样或那样的分析或概括，但我们无法回避这样的结论，那就是，他要给公民争权利，他为公民争取权利的有力的论证鼓舞了当时的革命者，并通过这些革命者而成为法国立宪，以后又成为其他国家立宪的指导思想。
公民争得权利，意味着过去的掌权者丧失权力。按照主权在民的观点，国家机关的权力以及权力的大小决定于主权者的授予。要打破“治人者”与“治于人者”（注：《孟子·滕文公上》。）的传统关系的格局，要使国家机关工作人员克制其成为“治人者”的强烈欲望，便需要“主权者”制定法律。宪法便是这种法律。
受教于卢梭的立宪者以及英国17世纪的立宪者在权利与权力的关系上作了如下的权威性的处理：
其一，明确宣布公民的权利和自由。英国1689年《权利法案》宣布：“向国王请愿乃公民之权利”（第5条）。法国1791 年宪法规定：“各人都有言论、著述、出版和发表其思想的自由”、“公民有选举或选择其等级牧师的权利”（第1篇）。《荷兰王国宪法》规定得更详细，其中包括担任公职的权利、竞选的权利、私生活受尊重的权利、人身不受侵犯的权利、请愿的权利、结社的权利、集会游行的权利等等（ 第1章）。由于宣布公民的权利和自由非常重要且为宪法的最重要内容之一，以至于现代宪法已形成了基本统一的模式，即在宪法中设专篇或专章规定公民的权利，并由于立宪者们的进一步推敲而进一步完善为公民的基本权利与义务。
其二，规定国家机关的权力。美国宪法授予国会许多权力， 仅第1条第8项就列举了18种权力。这种列举意味着， 凡宪法未明白授予的国会便无权去做。其他国家的宪法也都有对国家机关的授权，而这所有的授权都是为国家机关划出了一个权力的最大圆。
其三，限定国家机关不得为的事项。1791年法国宪法规定：“立法权不得制定任何法律来损害或妨碍本篇所载并为宪法所保障的那些自然权利和公民权利的行使……”（注：见第一篇《宪法所保障的基本条款》。引文所称本篇即指此篇。）英国《权利法案》第10条规定：“不应要求过多的保释金，亦不应强课过分之罚款，更不应滥施残酷非常之刑罚”。
其四，为国家机关行使权力的活动设定法轨。其常用的说法是“非依法律不得……”或“依法得……。”如《芬兰共和国宪法》第29条规定：总统“非根据法律的规定，不得决定实行大赦。”再如《荷兰王国宪法》第70条规定：“两院议员依照议会法令规定，有单独或联合进行调查的权利。”
其五，规定制止或纠正滥用权力或行使权力错误的国家行为和使公民权利获得保障的办法。《葡萄牙共和国宪法》规定：“任何公民都有对公共权力机关的行为或不行为向国家监察使提出申诉的权利，国家监察使对上述投诉有评议权，并有权就制止或纠正不公正行为向主管机关提出必要的建议……”（第23条）作为法国宪法序言的《人权宣言》也规定：“凡非法律规定和不具备法律所指示的手续而横施于人的任何行为，皆是专断和暴政行为；凡被人企图用暴力以此行为相加者有权以暴力抵抗之。”（第11条）“当政府违反人民的权利时，对于人民及一部分人民而论，起义就是最神圣的权利和最不可缺少的义务。”（第35条）应当说在公民依据宪法所享有的权利中已是富含制止或纠正权力的不当行使的能量，诸如游行、示威、罢免等各国宪法（包括我国宪法）普遍赋予公民的权利便是这种能量的储备。
从以上关于权利与权力的关系的规定我们可以看出：宪法并不只是简单地“规定公民的种种权利和义务”（注：李达《宪法及宪法之史的考察》，《李达文集》第4卷，人民出版社1988年版第471页。），虽然权利的设定本身即是“国家权力的限度”（注：钱瑞升《比较宪法》，《钱瑞升学术论著自选集》，北京师范大学出版社1991年版第120页。），而且是在充分考虑国家权力运行过程中所可能加给公民的侵害的基础上，规定“政府和人民相互之间的权利义务关系”（注：张友渔《宪法与宪政》，《宪政论丛》上册，群众出版社1986年版第98页。），宪法也不只是分别给公民和国家机关设定权利或义务，它是编制好的一套不论是国家机关还是公民（当然主要是公民）均可据以有所作为并对对方产生法律影响的精密程序。孙中山先生所说的宪法是“人民自由权利的保障书”（注：引自李维汉《人民主权，独夫集权》，《李维汉选集》，人民出版社1987年版第197页。），要在保障权利，不在罗列权利清单。
二、确定政权构成、政权不同机关的权限， 调整不同国家机关之间的关系
按卢梭的理解，每个人都可以具有与公意相反的“个别意志”，这种“个别意志”反对公意的趋势决定了“政府”“不断地在努力反对主权者”（注：卢梭《社会契约论》，商务印书馆1982年版第28、112页。）。那么，在宪法规定了公民与国家机关之间关系的许多条款之后，是否已足以防止“政府”按照执政者的个人意志去侵犯主权者以及作为主权参加者的公民的权利了呢？不能！资产阶级启蒙运动中的另一位大师告诉人们：“一切有权力的人都容易滥用权力”，而“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”（注：孟德斯鸠《论法的精神》上，商务印书馆1961年版第154页。）。这也就是说， 仅仅靠宪法对公民权利的许诺和对政府权力的限定，不足以防止政府反对主权者。于是，他从历史和现实的国家中总结出三种国家权力，即立法权力、行政权力和司法权力，主张由三个不同的机关分别行使这三种权力，并且认为非这样做不足以防止权力的滥用。当“立法权和行政权在同一个人或一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量”（注：孟德斯鸠《论法的精神》上，商务印书馆1961年版第155～156页。）。孟德斯鸠的观点概括起来就是主张分权，反对把国家的一切权力都交给一个人或一个机关。
孟德斯鸠的理论或许是合理的，或许他的理论已为资产阶级的革命者接受，至少同18世纪的制宪者的实际做法合拍。全世界第一部成文宪法《美利坚合众国宪法》贯彻了分权原则。法国《人权宣言》宣布：凡“分权未确立的社会，就没有宪法”。而以《人权宣言》为序言的1791年法国宪法当然地实行分权。从此以后，分权成为组织和建立政权的一种具有世界影响的模式。
尽管这种模式的建立是同孟德斯鸠，同美国、法国联系在一起的，但理查德·霍夫施塔特的话似乎更有道理——“宪法更多依据了经验而不是任何一种抽象理论”（注：（美）理查德·霍夫施塔特《美国政治传统及其缔造者》，商务印书馆1994年版第7页。）。立法、司法、 行政三种权力或还有其他权力不是人为创造的，国家按三权的划分实行分权也不是理论家的创造，我们毋宁说是理论家总结了历史的“经验”。
当13世纪初英国的贵族、教士和城市平民对约翰国王的暴政忍无可忍时，他们所进行的整个反抗活动和对英国政治的建设性的改造主要就是两点：一是把贵族们参议政治的“大会议”（concilium ）改变成为代表全国人民普遍意志的机关，并用以限制王权；二是在隶属于国王的审判机关之外，建立“同级贵族”审判或与之相类的审判制度，使司法权相对脱离国王的权力。被R·布特称为“第一个伟大的议会文献” （注：引自程汉大《英国政治制度史》，中国社会科学出版社1995年版第81页。）的1215年《自由大宪章》告诉了我们这一切。《大宪章》规定：除赎回国王的身体等三项税金外，“设无全国公意许可，将不征收任何免税金与贡金”（第12条）。“凡在上述征收范围之外，余等如欲征收贡金与免役税，应用加盖印信之诏书致送各大主教、住持、伯爵与男爵指明时间与地点召集会议，以期获得全国公意。”（第14条）如果说《大宪章》开了国王服从法律的先例，那么国王首先要服从的是代表全国公意的大会议，也就是后来的议会。《大宪章》又规定：“伯爵、男爵，非经其同级贵族陪审，并按照罪行程度不得科以罚金。”（第21条）“任何自由人，如未经其同级贵族之依法裁判，或经国法判决，皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、流放，或加以任何其他损害。”（第39条）“任何人凡未经其同级贵族之合法裁决而被余等夺去其土地、城堡、自由或合法权利者，余等应立即归还之。倘有关于此项事件之任何争执发生，应依后列负责保障和平之男爵25人之意见裁决之。”（第52条）“如余等曾在英格兰或威尔斯，未依其同级贵族之合法裁判，而夺去任何威尔斯贵族之土地、自由或其他物品，应立即归还之。遇有关于此类事件之争执发生，应交由‘边区’贵族处理。”（第56条）不仅“同级贵族”审判是独立于国王审判或隶属于国王的司法系统审判之外的审判权，而且《大宪章》实际上是创造了裁决国王与贵族、自由人纠纷的审判机关——25男爵、边区贵族或由25男爵与“大多数男爵”、“坎特伯雷大主教”、“所愿与共同商讨”有关“事件者”（注：《自由大宪章》第55条。）组成的机关。制定《大宪章》的贵族、教士、城市平民们虽然没有建立独立的司法机关体系，但他们显然已经看到了独立的司法权的重要，并已采取了有效的措施剥夺或限制国王的司法权，纠正了国王司法权的不当行使。到17世纪英国资产阶级革命时期，不仅大会议早就变成了由两院组成的作为国家机关的国会，而且国会已是不容怀疑的已经制定过许多法律的行使国家立法权的机关。而那些在不同地区间显得有些参差不齐的相对独立的司法系统也早已形成。当“灵俗两界贵族和众议员”向查理一世提交《权利请愿书》时，他们迫促国王承诺的仍主要是《大宪章》载明的两方面的要求。他们指责国王违反了须经“国会同意”方可实施某些行为的规定，指责国王以设置“种种委员会”的方式干预司法审判，对臣民的行为“按戒严法论处”（注：见1628年《权利请愿书》。）。总之，在英国，在这个资产阶级宪法的诞生地，是社会各阶级、各阶层、各集团等的力量的对比造成了权力的划分，是政治实践中的“经验”结出了分权的硕果。
英语的宪法（constitution）有组成、构造、结构之意。在成文宪法各国，宪法所规定的构造主要是国家机器总的组成。不管是否采用分权理论的国家，其宪法几乎无例外地把庞大的国家机器分成几个部分。比如，1841年的《挪威王国宪法》规定：“行政权属于国王。”（ 第3条）“人民通过议会行使立法权”。（第49条）司法权由“王国宪法法院”和“最高法院”等行使。（第4章）再如，1874 年的《瑞士联邦宪法》规定的“联邦机关”分为“联邦议会”、“联邦委员会”，“联邦法院”和“联邦办公厅”。
然而，宪法的精密之处绝不仅在于确定各国实际上已经存在的三种或四种或多种权力，而在于确定每种权力的内容和行使各种权力的机关之间的关系。列宁所说的宪法所反映的“阶级斗争中各种力量的实际对比关系”除了表现为“代议机关的权限”（注：《列宁全集》第15卷，人民出版社1959年版第309页。）之外， 更细密的表现就在于与代议机关的权限有直接关系的各不同国家机关之间的关系。宪法调整的这种关系主要有：立法、行政、司法机关之间的关系；国家元首与政府首脑之间和政府其他机关之间的关系；立法、行政（或也包括国家元首）与军事机关的关系；在实行独立检察系统的国家（如我国），检察机关与其他国家机关的关系；在实行联邦制的国家，联邦政府与各省、州之间的关系；在设有专门的宪法委员会（如法国）或其他专门委员会的国家，宪法委员会与立法机关或其他国家机关之间的关系，其他专门委员会与有关国家机关之间的关系；在议会实行两院制的国家，还有两院之间的关系，等等。
不同国家机关之间关系的内容是复杂的，我们不可能一一列举，但有一点应当指出，应当强调，那就是这些关系绝不都是配合、协助、合作，制宪者更关心的是限制、制约、防范、否定之类的关系。后一类关系常见的处理方法有：其一，不得行他权，即明确规定一定机关不得行使其他机关依法享有的权力。如1791年法国宪法规定：“行政权不得制定任何法律，即使是暂时性的法律，只得发出符合法律的公告以便命令或号召法律的施行。”（第6条）其二，他机关同意有效， 即一定机关行使权力以另外的机关的批准或同意为条件。如《挪威王国宪法》规定：“国王为王国陆海军统帅。未经议会同意，陆海军部队不得扩编或缩编。未经议会同意不得调动王国陆海军为外国服务，也不得调外国军队进入王国……”（第25条）其三，使他机关不得行为，即一定机关依法解除另一机关原行使的国家权力。如许多国家宪法规定的总统或其他国家元首解散议会，使现议会丧失行使立法权的能力。其四，多权一致有效，即只有几个国家机关都同意并履行了本机关的有关程序，所决事项才最后成立。如我国宪法规定：国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选由国务院总理提名，由全国人民代表大会决定（第62条），由国家主席任命（第80条）。其五，副署有效，即一机关行使某项权力必须经另外的机关也签署才能生效。如《中华民国临时约法》规定：“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之。”其六，弹劾与免职，指由一机关对另外机关的不法行为提出指控，并由指控机关或其他机关决定免除被指控且指控成立的人员的职务。如《美利坚合众国宪法》规定：“参议院有审讯一切弹劾案的全权。……合众国总统受审时，最高法院首席法官应为主席。……”（第1条第3项）“合众国总统、副总统和所有文官，受叛国罪，贿赂罪或其他重罪轻罪的弹劾及其有罪的判定时，应予免职。”（第2条第4项）其七，否决、改变、撤销，指一机关对另一机关的行为予以否定、改变或宣布撤销。如我国宪法规定，全国人民代表大会常务委员会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。”（第67条）其八，延搁，指在一机关的提案须经另一机关同意方能生效的制度下，有同意权的机关用须“加以考虑”之类的措词使提案暂不能付诸实施。如法国1791年宪法规定：“立法议会的法令应提呈国王，国王对于法令得拒绝同意。”（第3章第3节第1 条）“在国王拒绝同意的情形下，此种拒绝只是停止性的。”“当提出该法令的那个立法议会的下两届立法议会以同样辞句继续提出同一法令时，即认为国王已予批准。”（同上第2 条）国王的“停止性的拒绝”“用下列格式来表明：国王将加以考虑”。（同上第3条）
宪法规定的实例告诉我们，不管是资本主义宪法还是社会主义宪法，其“构造”的含义都不只是简单的划分或堆砌。各机关不仅是有机联系在一起的，而且是相互制约的。如果我们称宪法为“总章程”（注：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版第129页。），那么，这个总章程是使国家机关这样或那样运转，一机关推动另一机关，一机关监督另一机关，每个机关都受制于另外的机关的一个在理性驱动下编成的国家机关运转程序。这个程序应当是不得违反的程序，一旦有人违反，它自身的修复机制或排异程序会使它自身恢复正常。如果说机器不得不依赖外部修配系统，那么宪政时代的“国家机器”具有自修理系统。而这个自修理系统的第一个机制性元件是由不同部件之间的相互监控系统组成的。我们习惯于说配合，不乐于说制约，其实如果说权利是宪政的基础，那么，制约就是宪政的关键，是宪政与专制政治的最主要的区别所在。1989年夏季，当有人对国务院有关宣布戒严令的权力表示怀疑时，彭真同志依据宪法的规定，说明国务院有这个权力，同时也指出全国人大常委会有权依法撤销国务院的命令。（注：彭真《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版第434页。） 这种怀疑和彭真同志的解释都说明：我国不同国家机关之间需要制约，而事实上已根据宪法形成了制约。我们常以党性的一致性来解释国家机关之间的关系，常用阶级利益上的一致性来看待国家机器的统一。用这种观点对国家、宪法作质的分析是合理的，但用这种观点来对待由具体的个人操作的不同国家机关之间的关系就是错误的。不管是昔日的刘青山、张子善，还是今天出现的“张青山”、“刘子善”，都向我们证明了国家机关之间的关系不仅是阶级关系、党性关系，而且还是个人与个人、个人与国家、个人与阶级、个人与党的利益的关系。制宪者设定国家机关间的否定性关系，正是要克服个人这个无法排除的因素所可能带给国家、阶级和党的利益的危害。任何一个关心国家的整体利益，有阶级统治观念，忠诚于党的事业的人，都应当拥护制约性宪法关系的设定，严守宪法规定的否定性条款。那种以利益一致为由而否定制约必要性或轻视制约的主张，只能给刘青山之类的人谋私毁公提供更多的机会，使他们所声称的一致的“根本利益”受到损害。
三、规定国家基本制度和基本政策， 使国家和社会的发展有明确的方向和目标
前辈学者在对以往宪法的内容的总结中得出一个正确的结论，即宪法都规定政权组织和公民权利。（注：张友渔先生认为：“宪法是规定国家体制，政权组织以及政府和人民相互之间的权利与义务关系的基本法”。（见张著《宪政论丛》上册，群众出版社1986年版第98页）张光博先生指出：“资产阶级宪法，从它的条文来看……其主要内容有两项：人权和统治机构。”（见张著《宪法论》，吉林人民出版社1984年版第19页））这个关于宪法的内容的结论从一个侧面支持了我们上述关于宪法的两项功能的论述。那么，宪法是否只规定这两项内容，只具有上述两项功能呢？我们所作的小心的考察使我们确信，宪法还有第三项功能，与前两项同等重要的基本功能。这就是规定国家的基本制度和基本政策，明确国家和社会发展的方向和目标。
资产阶级通过立宪使他们获得了权利和令他们满意的权力组合，但是，资产阶级革命的最根本的原因恐怕并不在于他们在政治上遭受不平等待遇以及朕即国家的制度让他们反感，而在于封建等级制度和不合理的专制制度使他们在经济、社会等方面得不到自由发展，他们在经济、社会等方面的利益得不到保障。不管他们首先要夺取的是什么，他们最后要获得的都是他们的经济、社会等利益，尤其是经济利益。资产阶级革命的这种“利益驱动”决定了他们不仅要从那曾经压制过他们的封建国家那里争得政治权利，不仅要设法用新的组合方式等等改造那曾经给他们带来许多损失和不快的国家机构，而且还要向那曾经妨碍他们取得各种利益的国家提出自己的利益要求，并努力用宪法保障这些利益的实现，就像用宪法保障他们的政治权利和自由的实现一样。列宁曾指出：“以前所有一切宪法（指资产阶级宪法——引者），以至最民主共和的宪法的精神和基本内容都归结在一个私有制上。”（注：《列宁全集》第30卷，人民出版社1959年版第417页。） 这种“精神”和“基本内容”从哪里来？就从资产阶级的利益要求中来。如果说资产阶级可以凭借通过争得平等权利而争得的政权，凭借由他们改造过的国家机器保护他们的利益，那么，资产阶级并不满足这种抽象的保护，不满足于让这个政府去选择保护方法，确定保护范围，而是直接向政权提出自己的具体要求。
当英国资产阶级在《权利法案》中提出“未经国会同意”国王不得为各种事项时，他们想的恐怕并不是要为后来的三权分立学说建立“经验”性模型，而是要借以实现他们的各种利益。他们要实现自己的这些利益的宪法表现就是创立或确定若干制度和政策。比如，“凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱，超出国会准许之时限或方式者，皆为非法。”（第4 条）这是为了保护资产阶级的经济利益而进一步完善征税制度。再如，“设立审判宗教事务之钦差法庭之指令，以及一切其他同类指令与法庭，皆为非法而有害”。（第3条）“凡臣民系新教徒者，为防卫起见，得酌量情形， 并在法律许可范围内，置备武器。”（第7 条）这是为了确保人们的宗教信仰自由而确立的宗教政策。又如，“除经国会同意外，平时在本王国内征募或维持常备军，皆属违法”。这是为防止国王用军事力量剥夺资产阶级的权益而为国家确立的军事制度。
作为记载法国资产阶级革命成果宝典的1791年法国宪法，不仅具有调整公民与国家之间关系和国家不同机关之间关系的功能，同时也规定了法国资产阶级认为必不可少的国家制度和政策。比如，第4 篇《武装力量》确立国家的军事制度和军事政策，第5 篇《赋税》确立国家的赋税政策，第6篇《法国与外国的关系》确立国家的对外关系政策。再如， 宪法序言规定废除贵族、爵位、世袭荣衔、等级差别、封建制度、世袭裁判权”等。废除这些制度是要确立平等制度和建立在平等原则下的其他制度。又规定：“任何官职今后都不得买卖或世袭。”这是要废除世袭制和买官鬻爵的制度，代之以官员的选举制和任免制。
规定国家基本制度和基本政策是宪法的应有内容。美国宪法可算得上是最简略的宪法，但它不仅直接确立了民主共和国的政治制度，而且明确规定：“合众国应保证全国各州实行共和政体。”（第4条第4项）1814年的《挪威王国宪法》以第1条规定实行世袭君主立宪政体， 在《一般规定》章规定财产制度和有关政策（第104～107条）、劳动政策（第10条）等。1874年《瑞士联邦宪法》第1 条确定了联邦制的国家结构，在《总则》章规定了军事制度和军事政策（第11～21条）、土地制度和土地政策（第22～23条）、资源和环境保护政策（第24～26条）、劳动和社会保险政策（第32～34条）等。
当世界上出现了社会主义类型的宪法，从而形成了两种类型的宪法的对比之后，规定国家制度和基本政策更成为宪法的必不可少的内容。1918年苏联宪法不仅确立了苏维埃代表大会这种“政权独属于劳动群众及其代表机关”的基本政治制度（第4章、第6章），土地社会化、生产资料国有化的基本经济制度（第2章）， 而且确定了国家的基本教育政策（第17条）、宗教政策（第13条）、新闻政策（第14条）等等。新中国第一部宪法性文件《共同纲领》不仅在总纲和第一章明确了我国的基本政治制度，而且设专章规定我国的“军事制度”、“经济政策”、“文化教育政策”、“民族政策”和“外交政策”。
1919年的德国宪法是一部既体现了两种宪法对比的要求，又反映了资本主义进入帝国主义阶段之后的新情况的有代表性的宪法。它不仅对国家基本制度作了更具体的表述，而且对国家的基本政策不再只是原则声明，而是列专章详细规定。如宗教政策（第2编第3章）、教育政策（同上第4章）、经济政策（同上第5章）等。自此之后，许多国家都采取这种模式详细规定国家的基本制度和基本政策（注：张庆福先生已看到自魏马宪法颁布以来宪法内容所发生的重大变化。（见张著《宪法学基本理论》，社会科学文献出版社1994年版第274页。）。1937 年的爱尔兰宪法设《社会政策指导原则》专章（第13章）。1949年印度宪法设专篇规定“国家政策之指导原则”（第4篇）。1978 年泰国宪法有《国家基本政策》一章（第5章）。1979年伊朗宪法单就外交政策“设专章”（第10章）。1983 年斯里兰卡宪法第6 章规定“国家政策指导原则和公民的基本义务。”最近几十年更出现了用宪法保障社会经济发展的“立宪经济化”趋势（注：见温晓莉《周边国家近年“立宪经济化”态势述评》载《西南民族学院学报》1996年第3期。）， 使基本政策在宪法中的地位显得更为重要。
宪法规定这些基本制度和基本政策显然不仅仅是为了宣言。而是要让国家机关和全国公民去贯彻、实施，是要给国家机关和全体公民一个共同的遵循。如果说公民们通过选举等完成的是简单的授权，接受授权的国家机关可以在权限内按照自己的理解去“任意”行使权力的话，那么，基本制度和基本政策的规定则是公民们告诉政府应当做什么，怎样去做。在有了这样的规定之后，国家机关便不可以“任意”行使权力。它们的活动便不再是简单地依权力，而是既要依其权限，又要遵照人民的指令。马耳他宪法在规定了“原则宣言”之后又特别规定：“本章”的规定“是管理国家的基础，国家在立法时应贯彻这些原则。”（第2章）立法权的行使要遵循国家基本政策，行政权和司法权以及其他权力的行使也不能违反国家的基本制度和基本政策。如果说授权是给国家机关输入能量，那么，国家基本制度和基本政策的规定则是为国家机关划定运行的路线。当我们用“一国两制”的方针实现了香港的顺利回归之后，我们更可以体会这种“运行路线”的价值。没有这个运行路线的事先确定，便不足以让香港人放心，便难以赢得广大港澳同胞、海外侨胞以及台湾同胞对收回香港的积极支持。
如果说公民们可以运用罢免权等使某个国家机关失去行为能力，剥夺有关人员的权力，那么，在有了国家基本制度和基本政策的规定之后，公民们的罢免等活动便不再是简单地依据主权，而是既要依据权利，又要按照事先向政府提出的为政要求。国家基本制度和国家政策对于公民来说是监督和评价政府活动的尺度。在有了这个尺度之后，公民们不再是凭感觉来判断国家机关的前进方向是否正确，而是根据事先设定的目标在必要时要求政府纠正偏差。回顾一下袁世凯走向灭亡的历史，我们可以从那个显然缺乏政治力量支撑的《中华民国临时约法》中看到宪法中的尺度，目标的巨大力量，因为正是这种尺度构成了全国人民送袁世凯进坟墓的充足理由。
宪法中的基本制度和基本政策既是国家机关的活动准则，也是公民的权利界限。这种准则和界限的事先设定，说明宪政是一种理性的政治。在宪政条件下，不管是主权享有者还是政权操作者，都不是可以翻手为云覆手为雨的主宰者，他们都必须服从事先作出的理性的选择，都不能象专制君主那样只服从自己的一时好恶。如果说前述宪法的第一种功能为国家机器建筑了更深厚的主权基础，宪法的第二种功能使国家机器的内部组合更精巧、更有效，那么宪法的第三种功能则是赋予整个政治以理性。它使所有的政治参与者跳出简单的权力收授和权力分割的小圈子，给政治注入社会生活所需要的文化、教育、卫生等内容。应当说不管是树立权力还是分割权力都不是社会或阶级的最后目的。这第三种功能使所有的政治参与者在决策或参与决策时都不再只是贫穷的权利主体或赤裸的权力拥有者，而是握有真理并为真理动言或出力的战士。应当说只有宪法规定的目标才是一个国家的真正目标，才是值得所有政治参与者为之奋斗的“真理”。
通过以上对宪法的三种基本功能的探讨我们可以看出，宪法不是那种制定出来由某个具体的机关去执行的条规。它包容着整个国家的所有机关和全社会的所有成员，所有的机关和个人都在它的调整之下，没有一个主体是站在宪法之外或凌驾于宪法之上。所有的机关和个人，对于宪法来说，都只有遵守而没有执行。康有为所说的“立定宪法同受治焉”（注：康有为《请定立宪开国会折》，《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第2册第236页。）反映了这条道理。宪法自身具有“治”的功能。它的力量来自于公民全体的赋予，它的运作表现为公民和国家机关的活动。它是调控中心，公民和国家机关是工作部件。它的功能的保持及整体性的实现来自于公民和各机关之间对对方的活动所作的积极的和有效的反映。
在考察了宪法的基本功能之后我们还应认识到，如何提高宪法的功能，克服宪法的功能失调，以及如何充分发挥宪法的功能等，其实是宪法学研究中更有现实意义的任务。而要完成这一任务，我们应着力讨论“关系”，即公民与国家机关的关系和国家机关相互间的关系，而不应满足于注释各种权利的权力；我们应在“目标”即社会的发展规划、国家的基本政策上做更多的文章，而不应津津乐道于国家的性质、宪法的阶级性等。尽管后者也有讨论的必要。
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