农民负担与农民权利的关联思考，本文主要内容关键词为：农民负担论文,权利论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、狭义与广义的农民负担
农民负担有广义与狭义之分。狭义的农民负担属农村财政学的范畴，指农民为实现农村公共产品的供给而承受的税费负担。根据公共财政理论，农村公共产品由于存在极端的外部性特征，其供给应由政府承担，农民作为纳税人承担公共产品的供给成本。因此狭义的农民负担包括以下四个方面：（1）农业税收。据测算，1997年主要农作物每亩实际税收负担率（税金/纯收益）为：稻谷8.63％，小麦11.88％，玉米10.61％，大豆8.5％。（注：刘书明：《关于减轻农民负担问题的几个重大判断》，《财政研究》2001年第10期。）这4种主要农产品的农业税实际负担与城市个体工商户5％的所得税相比，明显偏重。而按现行税费改革政策，改革后农业税加特产税两项占农民收入的比重仍达15％以上，（注：秦晖：《税费改革、村民自治与强干弱支》，《开放时代》2000年第9期。）与市民的所得税义务相比，仍然十分沉重。（2）“三提五统”。“三提”是指村级组织向农民收取的公积金、公益金、管理费。从理论上讲，它是当前虚置的土地集体所有权在经济意义上的实现（地租）。在实践上，现行的土地集体所有制对农业家庭经营，对农民利益并没有起到保护作用，反而使集体组织与农户处于对立地位，农民时刻担心土地承包权被剥夺。土地集体所有制除了引起土地资源的租值耗散，徒然增加农民负担（三项提留）之外，在经济上并无实质性意义。因此，“三提留”是建立在不合理的土地产权制度之上的。“五统”是指乡镇政府向农民收取的计划生育费、民兵训练费、教育附加费、乡村道路建设费和优抚费。统筹款在性质上属于社会公共产品费用，理应由政府财政负担，由农民在税外负担是不合理的。这就是所谓农村公共产品的制度外供给体制。实际情况还要糟糕，统筹款几乎涵盖了乡财政所有的支出项目。（3）农民义务工。农村劳动力要承受义务工和累积工的劳务负担，一般每年少则十几个，多则二十几个。（4）“三乱”，即是指对农民的乱集资、乱收费和乱罚款。“三乱”名目繁多，数不胜数。据某省一项调查显示，农民全年负担达到100多项，其中，统筹收费20多项，如农村办学费、村干部报酬及保险金、国防教育费和优抚对象优抚费、计划生育补贴费及保险金、民兵训练费等；服务费用17项，如猪禽检疫防疫费、水利工程供水费、人身农房保险费等；管理费用29项，如市场管理费、土地及宅基管理费、水土保持费、林木砍伐费、中小学生杂费、公路建养费、各种牌证照费等；用工及其他费用11项，如植树、兴修水利、公路建设用工折款等；罚没款15项，如违反土地管理条例罚款、超生罚款、不按规定品种或技术程序种植罚款等；集资8项，如社会福利募捐、集资办电、集资建校、集资建桥、集资建农贸市场等。（注：尹昌斌：《农民负担的实证分析及减负对策》，《经济理论与经济管理》1998年第6期。）在“三乱”中，反映最强烈的是农村中小学乱收费、乱集资。
广义的农民负担包括税费负担，还包括农民的一些机会成本：（1）农民所承受的工农产品价格“剪刀差”损失。长期以来，工农产品之间的比价存在巨大差距，农户出售农产品，购买工业品时，必然会损失一部分收入，损失的这部分收入实际也是农民的一种负担。据测算，1979—1994年的16年间，政府通过工农产品剪刀差的形式从农民手中提取的收入是同期农业税总额的8.5倍。（注：周诚：《农民收入问题面面观》，《中国经济时报》2001年5月23日。）前者是后者的8.5倍。只是由于税费负担是直接从农民手中攫取钱物，农民对税费的感受更直接、反映更强烈罢了。（2）地方政府对农业生产经营活动的干预，对土地承包经营权的侵害是农民的另一项负担，它使农民利益直接受到侵害。表现形式之一是在实施农业产业化过程中，“公司+农户”在地方政府手中变成了“公司+乡政府+农户”。由政府直接下达种植计划，稍有不从，就遭罚款。表现形式之二是频繁地收回土地承包权，造成农户对土地经营预期的短期化。（3）长期存在的城乡分治的二元社会结构造成的农民负担。仅仅由于出生地的不同，农民生来就只能种地，改变命运的机会极少。由于存在就业障碍，农民失去了争取高收入的机会；由于缺乏社会福利保障，农民的生命成本加大。这同样是农民的一种隐形负担。
二、农民负担过重的根源
导致农民负担过重的因素多种多样，有机构庞大、冗员过多的原因；有管理混乱、贪污腐败的原因；有监督不力的原因；有政府行为不规范和行为短期化的原因；有分税制改革造成正税不足、地方财政困难的原因；有干部政绩考评制度的原因，等等。这些都是引起农民负担沉重的外生因素，但并不是问题的要害。问题的根本原因是农民没有权利。农民只有遭受剥夺的权利，而无拒绝的权利，这才是问题的本质。农民没有权利的现实源自当前的政治体制是一种“压力型体制”（注：荣敬本：《从压力型体制向民主合作体制的转换》，中央编译局出版社，1998年。）。这种“压力型体制”通过将政府确立的经济发展的硬指标分解下达，从县、乡（镇）再到村，村再将每一项指标落实到每个农民身上。这样，县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化为“政治承包制”，形成县委（政府）——乡镇党委（政府）——村支书（村长）连坐制。压力型体制从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制。正是这种体制的存在，确保了对农村的控制，也排除了农民分享政治权利的任何可能性。显然，这种体制是由可靠的经济基础作后盾的，集体掌握着土地，又有行政权力，完全控制了农民的命根子（土地）。农民对集体组织进而对乡村政权存在经济依附关系。失去经济上的独立性，农民别无选择，只剩下服从的权利了。
农民上交负担款，损失的只是部分钱财，而抵制负担款，就要遭受更大的惩罚。分散的农民不具有与有组织的政府机构抗衡的力量。农民能不能组织起来，采取“集体行动”呢？答案也是否定的。因为农民面临着巨大的组织成本。道理在于反对加重农民负担得到的收益具有公共产品属性，这些收益会平均分摊到农民身上，单个农民存在搭便车的动机。而反对加重农民负担行为的成本却由个人承担，收益与成本相比，农民便失去了参加“集体行动”的激励（注：孙立刚：《外在性、反对成本和农民负担问题》，《农业经济问题》1999年第9期。）。简言之，农民（个人或集体）抵制负担款的边际成本要大于其边际收益。交出部分财产以消灾避祸，这反倒是农民的理性选择（以收入换取安全，除非农民的生存条件受到直接的威胁）。
三、经纪租金与经纪集团
中国古代有“王权不下乡”的传统，一个县官带几个衙役就可以治理一个县了。自20世纪初起，政府权力逐步向乡村渗透，通过政治组织过度扩张而实现了对农村的直接控制。这就是“国家政权内卷化”（注：（美）杜赞奇著，毛福明译：《文化、权力与国家》，江苏人民出版社，1996年，第66页。）过程。这一过程由于土地财产的集体化运动而得以加深和巩固。美国社会学家杜赞奇（Prasejit.Duara）认为政治的内卷化必然出现基层社会的赢利型经纪体制。所谓“经纪（人）”是指交易中一方的代理人，他常常收取一定的佣金。事实上，目前国家正是通过这种收费经纪体制收取税费（或执行其他任务）的。这些经纪人包括村组干部、乡镇或“行政村”雇用的一些人，这些人往往利用职权捞取钱财。这是因为，他们可以增项加码和通过抬高村内公共品成本而获取好处，而且，当前通行的是由乡镇决定村组干部的报酬，村组干部的工资和奖金报酬等与税费款完成情况挂钩。这些经纪人“合法”或非法的收入称为经纪租金。
经纪体制在传统上仅指非正式（国家）机构与人员，但目前也存在着正式机构及人员的经纪化问题。这些单位及个人也是“经济人”，趋向于在权力所受到的制约边界内实现自身利益最大化。而通过收取负担款集中于政府（部门）手中的资源总会产生非常实在的经济利益。这种利益也是经纪租金。对经纪租金的追求自然成为其主要目标。因此，在行政性垄断或缺乏监督机制的条件下，正式机构及其人员的经纪化是必然结果。由于在当前的“压力型体制”中，县乡“经济承包制”演化为部门承包制，经纪化已成为行政运行机制的主要部分。这种经纪化了的权力通过以下两个途径加重农民负担：其一，巧立名目向农民索取，千方百计扩大手中掌握的资源，在执行上级任务时，又层层加码，使农民不堪重负。其二，利用农村公共品供给上的行政性垄断，而且是预算外资金的性质，肆意挥霍，贪污挪用，或者设租、寻租，人为增加公共开支和农村公共品的成本，加重农民负担。
至此，正式机构和非正式机构的经纪人形成了一个强势利益集团——“经纪集团”，他们的利益与农民利益根本对立。（注：如果农民所失等于经纪集团所得，这是一个零和对策性质的再分配。但由于存在征缴成本（往往由农民承担），同时，为了掩饰经纪租金的非法性，会被迫采用某些非效率的方法，因而农民所失大于经纪集团所得，这是一个负和对策性质的财富再分配过程。）他们通过加重农民负担得到的收益就是“经纪租金”，而获得租金收益所需花费的成本总是很少的（基层政权往往凭借国家权力，以最“正义”的名誉和强制性手段征缴税费），而且常常是由农民的负担款支付的。其加重农民负担的边际收益要大于其边际成本，因而经纪集团存在着横征暴敛的充分激励。（注：纯粹为了显示政绩和追求升迁而制造“政绩工程”等行为似乎可以看作对“未来租金”的追求；另一种情形是各地财政困难，许多机关和单位连工资都发不出来，这时经纪租金也就包含了工资等内容。这种未来租金的现值以及工资加到现在的租金上，就对加重农民负担的行为产生了更强烈的刺激。因此，政绩考评制度越严格，地方财政越困难，干部任期越短，监督费用越高或者监督激励越小，这些因素都会引起对农民索取规模的扩大。）于是在农民缺乏权利的情况下，便出现了农民负担年年加重，愈减愈重的现象。
四、改革现行土地产权制度
从本质上说，农民负担是一项制度化负担，它内生于农民毫无权利的制度安排。税费改革方案将“三提五筹”等改成税，直接剥夺了基层政府（部门）的经纪权。但由于权利的基础并没有变，收费的部门和人还存在，人们完全有理由担心其长期效果到底如何。解决农民负担的根本出路是进行民主制度建设和土地产权制度改革。
1.改革现行的农村土地制度，实行土地的永久使用权制度。土地集体所有制是“行政村”存在的经济基础，也是乡镇政府的重要支柱。只要实行土地永久使用权制度，“行政村”就无存在的必要了，这样可以彻底杜绝“三项提留”负担，还可以减少土地资源的租值耗散，提高土地利用效率。至于乡镇政权，其职能是按计划经济的要求设计的，乡镇干部现在的主要任务是收取税费和为农民服务，但在市场经济条件下，前者是工商部门和税务部门的职能，后者是社会中介组织的业务。因此，可以建立以农民自治为主体的乡村农民组织制度，替代当前的乡镇一级政府的职能，只有这样，才能根除“五统筹”负担和很多“三乱”项目。
2.完善监督机制，建立民主财政制度。首先，完善监督机制，从根本上说，就是要赋予群众监督的权利。因为，只有当监督者与被监督者的利益有潜在冲突时，监督才有动力。如果两者利益一致，监督就失去了动力。在农民负担问题上，上级监督、同级监督之所以不能奏效，就是因为它们是同一利益集团的内部监督，这种监督往往会变成“保护”。其次，各级政府的征税和公共支出方案，必须经过人民代表的表决才能通过，而其执行必须通过适当程序置于群众的监督之下。这就是民主财政。当年英法等国最早的国会并不是基于什么民主政治理念，而纯粹是在纳税人与国王无节制的征税权利的抗争中产生的。国会的建立迫使国王必须就征税问题与“纳税大户”（后来演变为公民之代表）进行协商。（注：秦晖：《税费改革、村民自治与强干弱支》，《开放时代》2000年第9期。）这就是所谓“无代表，不纳税”的民主财政原则。（注：民主财政要以民主制度建设为条件。2002年9月，湖北省京山县杨集镇用“海推直选”的方式选举了镇党委书记和镇长，第一次把乡镇官员的政治命运交到了农民手中。这对于抑制官员手中的经纪权、建设民主财政具有深远的意义。参见《南方周末》2002年9月19日。）
3.打破城乡二元结构，给农民以国民待遇。长期以来，在国家重城轻乡的政策背景和挖农补工的工业化战略下，中央政府过度汲取农业资源，其制度安排主要有农业税收制度、农产品统派购制度、人民公社制度、城乡隔绝的户籍制度、非均衡的城乡公共品供给制度及城乡二元社会保障制度等。户籍制度及农村劳动力流动的制度性障碍是工农产品价格剪刀差的根源，因为在这种情况下，不可能存在真正的农产品市场价格。非均衡的城乡公共品供给制度则是农村各种“费”的主要来源。因此减轻农民负担，就要打破城乡二元结构，取消户籍制度，给农民以国民待遇。其次要统一城乡税制（注：刘书明：《关于减轻农民负担问题的几个重大判断》，《财政研究》2001年第10期。），逐步建立以所得税为主的现代税收制度。再次，要改变重城轻乡的财政支出偏向。