县乡行政管理层级的结构调整与改革路径，本文主要内容关键词为：层级论文,结构调整论文,行政管理论文,路径论文,县乡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政管理层级结构的调整和改革一直是党和政府以及学界十分关注的问题。学界近年来探讨的重点是省直接管理县(市)的改革，对于县乡层级结构调整与改革的问题，学界虽进行了探讨，但是在改革方向与路径选择上，还没有取得普遍共识和形成一致观点。就深化乡镇行政体制改革的问题而言，其根本和关键的问题是如何调适和完善县乡行政管理层级结构的问题以及如何合理地划分与县乡层级结构相适应的权力、责任、职能、法定权益关系以及决策风险与行政成本分担等方面的问题。本文拟从内外部环境变化、调整和改革的方向以及应当采取的合宜路径等角度来探讨这一问题。 一、如何看待县乡行政管理层级结构调整与改革问题 改革和完善我国现行乡镇行政管理层级结构不只是理论界的呼声，也是改革现行乡镇行政体制弊端与提升县乡治理效能的现实需要，更是农业税取消以后国家所实行的“项目制治理”方式、社会主义新农村建设以及国家加快工业化、信息化、城市化、农业现代化发展战略的“倒逼”作用的结果。在当下，乡镇政府职能定位发生偏差，表现在乡镇政权主要侧重于政治控制和经济发展，轻视社会发展和政治发展，其结果是导致了乡镇政府因其职能定位上的缺位、错位和越位而过度地参与、甚至是干预市场和经济活动，这加剧了乡镇政府财政能力与职能扩张、政府权力与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾和冲突，出现了“政府企业化”及“行政赢利化”的倾向，这也导致了乡镇政府机构很难彻底而有效地进行改革；而与此同时，乡镇政府应该管好的没有管好。要解决这种矛盾和冲突，在乡(镇)村层面上，要把乡村两级整合成同一结构类型，实行“乡镇自治”，建立乡村一体化的地方民主自治。在乡(镇)村层面上要实现乡镇行政管理与基层民主自治相衔接的问题，就必须根本转变乡村社会“乡政村治”的二元治理结构，顺应基层民主的要求，突破乡镇政权对集权模式旧结构的路径依赖，消除乡村两级的体制性和结构性矛盾，构建一体化的“乡(镇)村自治”的治理结构。①不过，这只是在乡(镇)村层面上试图弥合乡镇行政管理与基层民主自治相衔接的问题。然而，现在的问题是如何通过改革县乡关系以实现提升乡村治理效能的问题，这首先涉及乡镇政府层级是保留还是取消的问题。 关于乡镇政府层级是保留还是取消的问题，目前理论界存在着很大的争议，从总体上来说主要有四种观点：一是取消乡镇政府机构。其理由是，“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消”。②二是继续保留乡镇政府机构。其理由是，“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县、下连村，任何孤立或单项的乡政改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三级联动式的结构性改革，即由‘乡政村治’体制向‘县政乡派村治’的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。③三是乡镇自治。其理由是，“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路”④。因而“应撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务、计生、教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织——农会”。⑤四是取消乡镇政府机构，由县级政府直接派出机构。其理由是，取消农业税后，乡镇财政实行“乡财县管”，乡镇权利已被“虚化”，取消乡镇政府机构，由县级政府直接派出机构有利于财权与事权的协调统一，解决“条块分割”体制下的种种矛盾。 对于上述观点，不论其是非优劣，我们都需要认真思索这样一些问题，即当前乡镇政府是否已经完成了它的历史使命?如果取消乡镇政府，什么机构能够有效取代乡镇政府?社会主义新农村建设以及工业化、信息化、城镇化、农业现代化加快发展的国家战略应该如何有效落实?所以需要看到，在乡村治理实践中，乡镇政府的行政管理行为尽管仍表现出这样或者那样的偏差，乡镇政府职能尽管仍存在着“越位”、“缺位”和“错位”的现象，乡镇政府管理体制尽管在很大程度上仍制约着乡村治理水平和乡村治理绩效的提高，但是我们仍然不能简单地就作出保留或者取消乡镇层级的结论，而是要依据现实状况，具体问题具体分析。 第一，依据以“乡政村治”为主要内容的乡村治理体制在乡村治理实践中的实际运行效果来决定是取消还是保留乡镇政府层级。乡村治理体制主要包括乡镇政府的行政管理体制以及村民自治的民主治理体制。其中，有关乡镇政府的行政管理的治理绩效，已经有大量的调查以及研究结果，在此不再详述。总体而言，乡镇行政管理在乡村治理实践中的问题大于其具有的优势，但是也不是所有地方都是这样，例如江苏、浙江、广东等沿海经济发达地区的乡镇政府治理绩效就很高，而即使同是沿海经济发达地区的省份，其内部的乡镇政府治理绩效差距就很大，例如江苏省的苏南、苏中以及苏北地区就存在很大差异。所以，制定任何总体性或者全国性政策的一个基本前提是一定要看到整个国家地域广大、地区差异巨大这一基本特征，因为我国各地域的地理、民族以及经济、风俗等方面差异很大。而对于县乡层级结构的改革和创新也是一样，不能一刀切，应该因地制宜，区别对待。 就村民自治的民主治理体制而言，村民自治制度是农民自发创造的产物，是农民出于自身需要并基于个体理性而达成的一个集体行动：在国家撤出之后自行提供公共物品，而且不再受上级政府过多的干预和束缚。而国家之所以会认同并大力推广这一制度创新，是因为尽管有乡一级政府维持着基层政权，但乡—村之间、国家—农民之间的行政管理链条中断了，国家的统治能力大为削弱，甚至可能失去与农民的直接联系渠道，所以国家为了降低治理成本并规避组织重建的风险而推动村民自治制度在全国范围内实行。然而，村民自治制度并不是一个规范的完备的制度设计的产物，它只是利用农民已经发明的现成的组织形式去构建新的管理模式和控制机制，因而不少地方的村民自治很不规范，不仅缺乏真正的民主和自治，甚至连自治的形式也不齐备。因此，据此可以作出较为合理的判断的是，在村民自治制度实行好的地区，应该取消乡镇政府；而在村民自治制度实行的不好的地方，就不宜取消乡镇政府，因为这些地方的乡镇政府还没有完成其作为最末端政权的历史任务。 第二，依据乡村关系对县乡治理层级结构所发挥功能大小来决定是取消还是保留乡镇政府层级。县乡治理层级结构所发挥功能大小主要应从两个层面分析，即权力和民主。从强化村级基层自治权力层面来看，在中央政府与乡镇政府、村民委员会以及村民构成三角关系。其中，中央政府代表国家层面上的政策制定者，乡镇政府代表微观层面上的政策执行者，而村委会与村民则代表农村基层社会自治体。三者相辅相成，彼此制约，构成一个既相制约又相依赖的三角形的三个顶点。当中央政府、乡镇政府和村民三个主体力量均衡，即处于等腰三角形的三个顶点时，这时村委会处于“观望”中，位于三角形底边中点。然而，这种理想的均衡状态是不现实的。如果中央政府实施激励支持地方政府(这里指乡镇政府)的政策，这时村委会就会站到乡镇政府的一方。在这种情形下，乡镇政府的权力就会渗透到“村两委”，“拉拢”“村两委”帮助自己共同实现对农村基层社会的强烈控制，村委会也自然而然地演化为乡镇政权的下级执行者，村委会的性质也从“自治组织”而成为准行政组织，这与计划经济时代的人民公社和生产大队的关系并无二致。但是，从委托—代理理论“经济人”追求自身理性利益最大化的角度看，不仅中央政府不会作出这种选择，村民也不会答应，因为这种基层政权体制回归的做法，既不合时宜，也不可能适应社会与市场经济的发展。如果强制执行的话，必然导致基层社会的不稳定。而事实上，中央政府为了实现追求基层社会稳定的政治利益最大化，不断调整对农村的政策，最终选择了站在村民一方。尤其在取消农业税以来，为防止乡镇基层政权对农民以及农村的侵权行为发生，国家实际上采取“项目制的国家治理”方式，许多时候绕过了乡镇政府，而由县级政府有关部门直接以项目的形式治理乡村社会，这样国家政权就由过去的汲取型政权演变为“悬浮型政权”。⑥在这种情况下，乡镇政府似乎成了多余的了，而最佳的政策选择则是取消乡镇政府层级，实行“乡镇自治”。 而从推进基层民主发展来看，由于农业税的取消，农民获得了巨大的经济利益，促进了农村经济发展，给基层民主提供了巨大的生长空间。农民经济一旦发展了，必然要求相应的政治民主权利。这有利于进一步推进“村民自治”的建设，增强村民的政治参与和民主参与意识，从而能够更好地发挥村委会和基层各种社会组织的作用和功能，促使村委会切实代表村民利益履行自己的职责，把村委会建设成为真正具有独立性的自治组织，同时由于村级基层民主不断生长与挤压，村民必然要求更高形式的“民主自治”。从理论上讲，乡镇政府不得不回应村民的民主诉求，进行自身民主改革，实行乡(镇)民自治，成立类似于村民委员的乡镇层级的基层群众性自治组织——乡(镇)民委员会，增强自身治理能力，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”⑦。这更加有利于贴近“乡镇社区”⑧的实际情况提供公共产品和公共服务，从根本上解决在“压力型体制”下较难解决的问题。这时，最佳的政策选择则是取消乡镇政府层级，实行乡镇社区自治。相反，如果乡(镇)村关系没有达到这种良性循环，则不宜取消乡镇政府层级。 第三，依据区域性的“强县(镇)扩权”以及县乡联动式改革的实际情况决定是取消还是保留乡镇政府层级。目前，乡镇行政管理体制改革仍然集中在乡镇一级政府而几乎没有触及县级政府，这种“下改上不改，减人不减事”的乡镇行政管理体制改革，仍难走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的历史怪圈。从长远看，如果只改革乡镇行政管理体制而不改革县级行政管理体制，那么新的问题还会不断出现。应该看到，目前乡镇行政管理体制机制所存在的问题在县级行政管理体制机制中也同样存在，而且很大程度上是由县级行政管理体制机制所引发的。因此，乡镇行政管理体制机制必然对县级行政管理体制机制改革产生“倒逼”作用。而这种倒逼作用，在不同区域是不同的，所以必须依据区域性的“强县(镇)扩权”以及县乡联动式改革的实际情况决定是取消还是保留乡镇政府层级。总之，为避免乡镇行政管理体制机制的各种弊端，必须对现行县乡行政管理体制机制进行改革和调整，并依据政府行政系统内外部环境变化决定县乡行政管理层级结构调整与改革的具体路径。 二、县乡行政管理层级结构调整与改革的外部环境 分析县乡行政管理层级结构调整与改革，应首先分析县乡行政管理机构这一政治系统的外部环境。戴维·伊斯顿认为，政治生活是由一个开放和具有适应性的政治互动(political interaction)构成的行为系统；政治系统与其存在的社会内部环境和外部环境之间进行着不断的物质、能量以及信息等的流动；政治系统与社会环境之间就这样不停地运动着，从而不断地改善人们的政治生活。⑨县乡行政管理层级结构调整与改革诉求，源于我国当前的市场化、信息化、工业化、城镇化以及市民化等外部环境变化的扩展效应。 1.社会主义市场化改革为县乡行政管理层级结构调整与改革提供基础和前提。社会主义市场化改革是县乡行政管理层级结构调整与改革的重要外部环境，它为城乡资源优化配置和一体化发展提供了基础性和前提性条件。在当下中国，城乡二元体制的存在，导致城乡地域之间形成两个不同的生产生活系统，二者在资源上具有较强的互补性，在经济上具有较大的相依性，市场化改革使得城市经济系统生产要素与乡村经济系统生产要素能够通畅地流动，十八届三中全会强调“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。⑩这一政策的确立，为改变我国事实上存在的“乡村是城市的附庸以及城市偏向的政策惯性”提供了可能性，同时也使得城乡一体化发展成为可能。在县乡行政管理层级上，城乡一体化发展则为县乡行政组织架构的扁平化发展提供了可能条件，这是问题的一个方面。而另一方面，社会主义市场化改革打破了计划经济体制下的管理理念和管理方式，政府主导型的资源配置权逐步被市场分割分离，因而重新调整县乡权力关系、重新定位政府角色和职能以及发挥市场、社会组织和公民等在市场中的地位和作用就显得非常必要。由此可见，调整和改革县乡行政管理层级结构便是深化乡镇行政体制改革和农村社会综合改革的题中应有之意。 2.网络通讯技术的普遍应用为县乡行政管理层级结构调整与改革提供了技术条件。当前，以信息化、网络化为背景的科学技术飞速发展，特别是信息技术的普及与运用，推动了政府信息化发展，而政府信息化，加强了政府部门之间的信息沟通和互动，打破了政府工作的时空界限，改变着行政组织的层级结构形态，方便了政府层级以及部门之间信息传递与沟通。政府信息化的快速推进和网络通讯技术的普遍应用，不仅为政府行政改革取消中间层级、增加管理幅度、提升组织绩效以及改进行政效率提供可能，而且为加快政府信息传递速度、增强政府信息安全性以及降低行政运行成本提供了技术支撑。也就是说，政府信息化的快速推进和网络通讯技术的普遍应用为精简或撤销行政组织中的一些中间管理机构并进而建构扁平化的行政组织结构形态以及推动我国现有机构庞大、层次繁多、管理幅度狭小的行政区划体制改革提供了技术上的保证。同时，政府信息化和网络通讯技术也使得公共管理环境发生了变化，而管理环境的变化必然要求政府随着外部生态环境的变化改革和创新政府职能，对与信息社会不相适应的官僚型行政层级体制进行结构性变革，主动适应外部技术环境，建立政府与技术环境之间的动态平衡运行体系，以推进行政组织内部运作方式与外部运作方式的民主化发展，进而从根本上解决问题。 3.工业化、城镇化的国家发展战略为县乡行政管理层级结构调整与改革提供了宏观政策支撑。工业化、城镇化是我国实现国家现代化的重要发展战略，工业化是城镇化发展的前提和保障。当前，我国二三产业发展迅猛，工业化推进速度很快，引起了城镇化的迅猛发展。城镇化使农村人口和劳动力向城镇大量转移，二三产业不断向城镇聚集，一方面导致农村出现了大量的“空心村”，另一方面导致了城镇人口和城镇数量的迅猛增加、城镇规模的不断扩大。为了提高行政效能，县乡行政管理的微观政策就必须随着国家工业化、城镇化的宏观政策作出相应的调整，以适应劳动力以及其他生产要素不断向城镇集聚的趋势，尤其是解决不少地区农村“空心化”的现实困局，而这些问题的解决，必然要求重新调整和划分县乡权力、职能、权责关系以及决策风险与行政成本分担等各个方面的事务，而这些方面的调整和重新配置又必然会反映到县乡行政管理层级结构上，最终的结果必然是根据实际情况调整和改革县乡行政管理层级结构。除此之外，国家对乡村社会采取“项目制治理”方式，表明了国家正在试图实现由汲取型政权向“悬浮型政权”的转型，而这一转型的实践，事实上是加重了县级政府及其部门的治理责权而同时也加深了乡镇政权治理的“空壳化”程度。因此，在国家加快工业化、城镇化的宏观政策背景下，最终必然会触动县乡行政管理层级结构的改革和创新，达到城乡一体化发展。 4.市民社会的成长以及农村居民不断地市民化为县乡行政管理层级结构调整与改革提供了社会基础条件。市民社会是我国社会结构转型期的重要社会样态，是一种结构性的社会变迁，它已经在很大程度上改变了我国社会的权力与利益结构。十八届三中全会提出了“推进农业人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”，这将进一步加快我国社会结构转型，从而改变了我国县乡层级结构管理的社会基础。此外，从国家政权与社会的关系来说，改革开放以来，国家权力基本上是呈收缩态势，其基本趋势是政府向企业放权、中央政府向地方政府放权、政府向社会和个人放权，而且这种以放权为主要特征的政治、经济、社会以及文化等改革趋势正在进一步拓展。政府由服务提供者转向授权者，国家与社会开始出现分化。十八届三中全会再次强调指出，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”。这对县乡行政管理层级结构调整与改革而言其意义在于：随着社会发展，人们的权利观念和公民意识不断增强，社会和公民的自主性空间将会不断拓展，而政府行政行为的边界也相应地受到了限制并不断缩小。这为理顺政府部门职责关系，“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”，(11)以及积极稳妥实施大部门制和优化行政区划设置等提供了社会基础。不管是理顺政府部门职责关系、实行大部门制，还是完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，其最终目的都是为了调整政府与社会的关系，而其最终归宿都必然会落实在县乡行政管理层级结构调整与改革上面来，因为这是解决上述问题的根本和关键。 5.农村工作的新特点为县乡行政管理层级结构调整与改革提供了实践基础。随着社会主义市场化改革的日渐深入以及农业税的全面取消和社会主义新农村建设与加快工业化、信息化、城镇化、农业现代化发展的逐步展开，农村工作出现了一些新情况和新特点：一是新的农村政策导致工作重心的转变。当前，随着“工业反哺农业、城市支持农村”的政策逐步实施，政府工作开始由以城市为中心逐步向以农村为重点转移(现在的工作中心主要是加快城乡一体化建设)，虽然这种工作重心的转移速度比较慢，但是这确实是各级政府未来工作转移的方向和趋势。这样，县乡政府的工作内容和主要职责就逐步转换到对乡村基层社会进行良好的治理与服务。二是新型农民的成长使得工作对象发生新的变化随着城乡二元体制趋于式微和农村教育的发展以及多年进城务工的磨砺和受现代城市文明的熏陶，目前我国农民职业加速分化、科学文化素质和思想道德素质逐步提升。县乡政府应该积极回应工作对象的新变化，有效应对新型农民出现后的一系列问题。三是基层民主的不断成长使得“草根民主”发展迅速。以村民自治制度为核心的乡村基层民主实施以来，乡村社会的“草根民主”发展迅速，村民的民主自治诉求意识不断增强。这样，保持与各类农民自组织、维护农村社会中介组织间的良性平衡以及协同推动农村各项事业的快速和顺利发展就转变成了农村工作的重点之一。四是新的农村治理环境迫使乡村治理改革和创新传统的工作方式方法。在新的时期新的环境下，由于工作重心的转移、工作对象的改变，传统的工作方式方法不一定再有效，必然要求更新和转变工作方式方法。上述农村工作的新特点必然促使县乡行政管理层级结构进行调整与改革 三、县乡行政管理层级结构调整与改革的内部压力 县乡关系一直是理论界关注的焦点。荣敬本将县乡政府之间关系概括为为“压力型体制”，即将政府确立的经济发展指标和任务层层下达分解，从县到乡镇，再到村甚至到每个农民，对这些任务和指标的主要考核评价都采用“一票否决制”，使每个政府机构的政绩、荣辱、升迁与之挂钩，这样就使得县乡关系在无形中，形成了一种自上而下的压力。(12)杨雪冬对这种模式的县乡关系做了进一步阐述，认为压力型体制是在整个中国政治体系中，地方政府为了加快本地区的经济社会发展进程、完成上级下达的各项命令指标而构建的一套将行政指标与物质刺激相结合的机制。而朱光磊和张志红提出不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上呈现高度一致的“职责同构”现象，表现为“上下对口，左右对齐”，从而导致了政府间的“条块矛盾”长期存在，使得政府机构改革和职能调整长期不能到位(13)；由于这种同构现象的存在，下级政府部门就必须依赖于上一级政府部门，使得下级政府的每次改革都必须套用上一级政府的制度设计，根本无法反映本级政府管辖地区的经济社会发展特色。(14)周雪光认为，由于上下级政府之间的这种依赖性，基层政府在执行上级政府的各种方针政策时，经常通过暗度陈仓来应对上级政策的要求以及各种检查，使得实际的政策运行过程偏离政策最初的目的，导致“上有政策、下有对策”的事情时有发生；从制度上看，之所以出现这种政策应对“策略”，主要原因在于存在着以下三个悖论，即：一是政策制定统一性与执行灵活性的悖论；二是激励强度与目标替代的悖论；三是官僚制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。(15)上述几种对县乡关系的阐释，具有一定的道理，但是他们的观点都是在一定时期从某一视角对县乡关系的某一方面事实存在做理论抽象或者概括，因而具有不全面性特征，而实际上，随着农村农业税的取消，不管是压力型体制的治理方式还是“职责同构”以及应对型政策策略等的治理方式，都已经发生了很大的变化——国家转而逐步采取“项目制”式的基层治理方式，这在一定程度上消解了县乡政府间层级压力，县乡政府间“讨价还价”式协商治理与合作治理的格局雏形已现。在此背景下，县乡行政管理层级结构调整与改革压力主要来自于乡镇政府区划设置不合理、县乡行政区划调整逻辑发展以及强县扩权与乡(镇)自治的双重诉求三个方面。 1.原有的乡镇政府区划设置不能适应新的发展需要。在单一制的权力体制下，我国实行四级或三级地方政府管理层级结构，这与行政区划是一一对应的。然而，随着乡村社会的政治经济发展，一些地方的乡镇区划和政府层级设置不匹配的弊端日益显现：一是随着乡村社会现代交通业的建设以及人口流动性的增强，特别是“村村通”公路的逐步实现，人们的社会交往范围的不断扩大，这开始打破现存社会狭隘的地域观念，使得乡镇管辖幅度相对缩小与人们行为相对扩张之间的矛盾不断深化，表现为乡镇管辖范围大小不合理，这阻碍了县乡政府更好地管理社会和服务群众，也造成了县乡政府机构的扩张以及各种资源交叉建设的浪费。二是由于现代交通以及信息化、商业化和工业化等的地域性布局的改变，产生一些新的交通枢纽或者商业和工业的集散地或者集中区；而与此同时，以乡镇为单位的小城镇建设的不断发展，导致了原有的一些偏僻的乡镇中心失去了在本区划中的产业聚集优势，或者其积聚优势正在衰落，因而其对本区域的吸引力和聚集作用在不断减弱，所以应随着产业积聚优势的变化适时调整乡镇政府的行政区划。三是随着乡村社会经济的发展，一些乡镇形成了以一定区域为中心的经济积聚区，而且其区域辐射和带动效应仍在继续扩大，这种趋势在中东部一些发达地方和西部一些较发达地方表现得尤为明显，这导致了继续扩大的经济集聚区和原有的固定化的行政区划出现了不一致现象，因而必然严重制约区域经济进一步发展，统筹城乡发展难以进一步推进。 2.县乡行政区划调整的逻辑发展。在中国历史上，自秦汉以后，地方政府一直以县为单位，延续两千余年。由于县政直接面对绝大多数平民百姓，所以县级机构的运转方式常常体现一个地方县政的好坏，它直接决定了一个社会普通人民的生活和整个社会的稳定程度。而另一方面，目前我国现行的五级政府行政管理模式存在着行政成本高而行政绩效低以及信息沟通不畅的明显弊端，这与世界普遍推行的现代国家治理理念差距很大，严重影响着县域经济的发展。因此，十八届三中全会提出要“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革”(16)，这就要求对现行的行政区划进行调整。事实上，自“十一五”以来，我国就已经启动了行政区划试点改革，在调整行政区划的基础上建立省县两级地方政府体制，并已有许多地方先行先试了通过行政区划推动省直管县体制的发展和改革。例如，重庆市在实现直辖以后，进行了行政区划调整，撤销了由四川省划过来的原涪陵市、万县市、黔江地区的三个地市级中间管理层次，构建起“两级政府三级管理”的新体制，实现了对40个区县的直接管理，从而使财政供养人口比例上升到52∶1，每年由此节约财政支出达32亿元。从理论上来说，目前各地所探索和推进的“省管县”改革以及行政区划调整，其目的就是为了发展县域经济，合理地缩减行政层级、扩大管理幅度，这对于提高管理层次的职责和增强县(市)经济发展的自主性和统筹发展能力是有益的探索。而“省管县”的改革以及行政区划的调整，逻辑地来看，必然会影响到县乡行政管理层级结构的改革。换句话说，县乡行政管理层级结构改革实际上就是“省管县”改革以及行政区划调整的逻辑发展以及未来改革的重要领域。 3.强县扩权与乡(镇)自治的双重诉求。县乡行政管理层级结构改革既是强县扩权的效率诉求，也是乡镇自治的民主诉求。从强县扩权效率诉求来看，许多学者认为，我国省、市、县三级地方政府之间管理权限的划分一直是影响县域经济和社会发展的重要因素：从1983年开始推行的市管县体制改革并没有实现“以城带乡、城乡互补”的体制设计目的，除省会城市以外，“带动效应”的预期发展目标并没有达成，却造成了管理层次增多，管理幅度变小，财政供养人员增多，增加了行政成本，出现了“小马拉大车”或者“大马拉小车”等现象，而“市吃县、市刮县”却成为了司空见惯的局面，这不仅严重阻碍了县域经济的发展而且拉大了城乡差距；此外，这一体制还造成了信息传递增加市级政府的中转程序，地级市已成为阻碍行政效率的焦点层级，这样便影响了信息传递速度，降低了行政效率，同时也造成了三大漏斗效应：一是“财政漏斗”，由于一些地级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留，地级市成了对县的“抽水机”，而且地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，一些大项目也安排在市区，从而使城乡差距越来越大；二是“权力漏斗”，争权和争利益的事情不断在一些地级市和县级市之间发生，在市的全方位领导下，县的自主权受限很多；三是“效率漏斗”，在市管县的体制下，地级市这一级形式主义、文牍主义已经到了相当泛滥的地步，管理层次过多，审批过多，成本高，效率低下。基于这些理由，有学者认为，只有推行省管县体制，强县扩权，才能从根本上消除由原有体制带来的各种问题。而从乡镇自治的民主诉求来看，由于以“乡政村治”为主要内容的村民自治制度的实行，与过去相比，农村基层民主得到了很大的发展。农村基层民主的进一步发展，逻辑地要求扩大民主的范围与层级，而乡镇自治应然地成为了村民自治制度逻辑发展的结果。而乡镇实行自治，必然会对乡镇政府本身、县级政府、村级组织乃至对整个农村社会的改革和发展产生重大影响。从理论上来说，“乡镇自治”的实行，可以较好地解决目前乡镇政府责任与权力不平衡的问题，有利于进一步划清县、乡、村三级的事权和收益权，而且可以激励各个治理主体的积极性和主动性，增强主人翁的责任感和使命感，降低监督成本。从实践上来说，“乡镇自治”的实行，可以较好地实现县、乡、村三级政府和组织的“共赢”，进一步消除县乡之间的“压力型体制”，化解乡政村治格局下乡村之间的矛盾，便于从体制上理顺村级组织、乡、县级政府三者之间的关系，这对三方都有利。 在当下，由于乡镇政府区划设置不合理、县乡行政区划调整以及强县扩权与乡(镇)自治双重诉求等行政系统内部环境的变化，必然逻辑地要求县乡行政管理层级结构进行调整与改革创新，选择适合本地区实际的改革和调整路径。 四、县乡行政管理层级改革与创新的路径选择 对县乡行政管理层级结构外部环境和内部压力的分析表明，对其进行改革和创新是客观的要求。那么，其未来的改革方向是什么，应选择什么样的改革和创新路径呢?县乡行政管理层级结构改革和创新的出发点在于：把该下放的权力下放，减少政府管理层次，降低管理成本，提高地方基层治理的效率与效能，发挥基层政府的积极性以充分发展县域经济。研究表明，中国行政管理层级结构的改革方向应该是将现行的五级层级结构模式改为“中央、省、县”三级层级结构模式，由省直接管县，将原乡镇一级政府改为农村基层社区自治性组织，这一观点，已经成为学界的基本共识。但是，“将原乡镇一级政府改为农村基层社区自治性组织”这一观点，笔者不能完全赞同。这是因为，在中国，任何一项改革决策的制定必须要考虑到中国是一个地域广大、地理环境迥异、人口众多、资源禀赋差异大以及经济社会发展水平不平衡等的多民族国家这一基本事实，而且即使在同一省内，各县之间也存在着很大的差异。如果“一刀切”地将原乡镇一级政府改为农村基层社区自治性组织，不仅达不到制度设计的初衷，而且会造成诸如民族分裂、政治分割、经济社会发展非均衡等问题隐患。因此，县乡行政管理层级结构改革和创新的路径选择，应充分考虑各地域的自然与人文的现实条件和实际困难，因地制宜，区别对待，根据不同地区的民族性、差异性以及社会经济的发展程度进行有针对性的调适与改革。 1.中东部经济发达省份县乡行政管理层级结构改革和创新的路径选择。东部经济发达地区是指上海市、广东省、江苏省、浙江省、天津市、山东省等沿海经济发达省份以及北京市、安徽省、河南省、河北省、江西省、黑龙江省等靠近沿海的东部经济较强省份。在这些省份中，绝大部分省份实行了省直管县财政体制(17)，所辖的大部分县域经济较为发达，而且县级政府管理能力强，要求改革的呼声比较高。由于经济发达、经济基础雄厚，现有的县乡行政管理层级结构体制已演变为一种消极的阻碍力量，无法适应乡(镇)域经济生产力进一步发展的要求，因而对现行的县乡行政管理层级结构体制强烈不满，改革的呼声很高。其改革的目的在于转变县级政府职能，增强基层政府社会管理和公共服务的能力，因地制宜实施区域发展战略，利用区域内的自然禀赋和历史禀赋进行制度创新，从而优化基层治理的政治经济和社会环境。在这些地区，由于县域经济得到发展壮大，也确实具备了改革的经济基础，而且先期进行了省直管县财政体制改革，实现了省对县级政府的财政直管，具备了一定的改革经验。所以，为了进一步发展壮大县域以及乡(镇)域经济，激发社会创造活力，应该还权于民，在强县扩权的基础上取消现行的县管乡镇的行政管理体制，实行乡镇自治，将县级政府的行政管理权限有选择地下放到乡镇社区，使乡镇社区拥有完全自主的社会和经济管理权限，县乡之间形成新的合作关系。 2.我国中西部经济欠发达省份县乡行政管理层级结构改革和创新的路径选择。这里的中西部经济欠发达地区指的是包括青海省、甘肃省、陕西省、四川省、云南省、贵州省等在内的中部和西部经济较弱的省份。这些省份仍然保持着现行的市管县体制，由于经济相对落后状态，基础设施建设较为薄弱，人民收入较低和生活水平不高，而且在地理分布上，大部分都处于偏远、交通闭塞的山区或边区，与经济较为发达地区的商务、技术、信息等交流不畅，贸易、交通、通讯等经济发展成本相对较高，所以生产力水平还没有超出现有体制的承载能力，而且市管县体制对县域经济的发展起正向的带动作用，对县域经济的发展依然发挥着推动作用，再加上县级政府管理能力较弱，改革的意愿并不强烈。因而，这些地区还不具备县乡行政管理层级结构改革的条件，最佳的策略选择就是维持现状，不能折腾。只有当县域经济发展到一定水平导致现行的县乡管理体制弊端开始明显暴露时，才可以借鉴东部地区经验和教训，进行县乡行政管理层级结构的改革。在目前情况下，这些地区的改革和创新，应以权、责、利协调一致为基本原则合理配置纵向与横向上的权力，逐步向乡镇政府分权，用相应的法律明确基层政府的事权，不断赋予乡镇政府经济、政治和社会文化等方面的发展自主权，运用合法程序处理县乡政府权力的纵向争执，与此同时，为消除“多头管理、政出多门”的扯皮现象以及构建多中心的治理格局，需要在明确政府各部门职责权限和职能分工以及减轻财政负担的基础上，进一步精简机构，裁减冗员，增强社会的调节功能，实现地方经济社会生态等各个方面的可持续发展。 3.我国民族自治地区县乡行政管理层级结构改革和创新的路径选择。民族自治地区是指西藏、新疆、宁夏、广西、内蒙古五个实行民族区域自治的自治区。由于民族自治地区政治地位的独特性以及社会情况的复杂性，因而在民族自治地区适宜维持现有的县乡行政管理层级结构，不仅不可盲目推行改革，而且还应当强乡(镇)扩权。一是因为我国少数民族多分布在边疆，在政治上、国防上、经济上和对外关系上都占有非常重要的地位，担负着保卫边疆和建设边疆的双重任务，而且民族自治地区社会矛盾比较复杂。虽然我国的民族政策以及民族区域自治制度为实现国家的和平稳定发挥了重要作用，但是近年来，由于敌对势力的干预和破坏，在西藏和新疆等民族自治地区出现了许多复杂的社会矛盾，所以在民族自治地区推行县乡行政管理层级结构改革应保持高度的政治敏锐性。二是因为适度的管辖地域是推行县乡行政管理层级结构改革的一个重要条件，而我国民族自治地区的自治县、自治乡(旗)一般管辖地域都很大，而且大多数都是靠近边疆地区，所以如果实行取消乡镇层级的县乡行政管理层级结构改革，其结果必然会导致管理幅度和管理效率不相匹配的问题，使得政治上的服务和管理难度加大，不利于社会稳定。三是因为我国各民族之间“大杂居、小聚居”的居住特点以及各民族存在特有文化圈的事实，要求在改革中要尊重乃至有意识地保护各自的文化传统与风俗习惯，区别对待。我国各民族之间“大杂居、小聚居”的居住特点是历史形成的，它本身就是有利于各民族相互交往和团结合作的。县乡层级结构调整和改革，应该更多地考虑民族融合的因素，创造各民族在文化和经济上进一步交流的空间和便利。这样，各民族之间才能相互影响、彼此团结、共同繁荣，只有民族团结，社会才能安定，经济才能发展，国家才能繁荣昌盛。 注释： ①杨嵘均：《乡(镇)村关系视阈中“村务公开”的困境及其破解路径》，《中国行政管理》2007年第5期。 ②赵树凯：《乡镇改革：检讨与展望——10省(区)20乡镇调查》，《中国发展研究：国务院发展研究中心研究报告选》，北京：中国发展出版社，2005年。 ③徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》2002年第2期。 ④党国英：《村民自治终会衰弱乡镇自治宜速推行》，《南方农村报》2005年7月21日。 ⑤于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》，《战略与管理》2002年第6期。 ⑥周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。 ⑦徐仁璋：《中国乡镇改革的未来走向探索》，《中国行政管理》2006年第6期。 ⑧乡镇社区是指乡镇政府彻底摆脱对县级政府的依赖，在维持国家政权组织的基本前提下，把乡镇政府改革为具有独立性的“官民合作”乡镇治理组织(参见吴理财：《乡镇政府：撤销抑或自治?》，《决策咨询》2003年第5期)。 ⑨戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，北京：华夏出版社，1999年，第20-38页。 ⑩本书编写组：《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，北京：人民出版社，2013年，第27页。 (11)本书编写组：《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，第42、70-71、35页。 (12)荣敬本：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社，1998年，第107-108页。 (13)朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2005年第1期。 (14)吴理财：《政府间的分权与治理》，《马克思主义与现实》2003年第3期。 (15)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。 (16)本书编写组：《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，第36页。 (17)浙江、海南、江苏、北京、上海、天津、山东、安徽、河南、河北、山西、黑龙江、吉林、辽宁、福建、江西、重庆等20多个省级政府所辖的近千个县试点省直管县财政体制改革，约占全国县级总数的50％；另有8个省份的200多个经济强县进行了强县扩权等省直管县体制改革方面的试点，并且试点强县的数目不断增加，改革有继续扩大和纵深推进的趋势。标签：行政管理论文; 治理理论论文; 农村改革论文; 社会改革论文; 行政体制论文; 政府治理论文; 社会体制论文; 三农论文; 农村论文; 经济论文; 时政论文; 村民自治论文; 行政部论文;