中国反腐治标论，本文主要内容关键词为：中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2014年10月20日～23日，党的十八届四中全会在北京召开，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。10月25日，中央纪律检查委员会第四次全体会议在北京举行。中央纪委书记王岐山在会上发表讲话，强调要持之以恒改进作风，坚定不移惩治腐败。在当下中国，腐败问题已经达到相当严重的程度，而且具有相当的普遍性，动摇了国家的政权根基，恶化了社会的行为环境，因此，反腐败成为国家治理的当务之急。中医有言，急则治其标，缓则治其本。王岐山同志于2013年1月23日在党的十八届中央纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上指出，“要深刻认识党风廉政建设和反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性。坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”。①党的十八大以来，以纪检监察机关为主力的严查腐败和整顿作风已经取得了令人瞩目的成效。党的十八届四中全会以“依法治国”为主题，标志着中国的反腐败开始从治标转向治本。王岐山在这次纪委全会上也强调“要加大治本的力度”，要构建一个不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。与此同时，治标仍“要持续保持高压态势，以零容忍态度惩治腐败，重点查处十八大后不收敛不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部，治病树、拔烂树，强化‘不敢’的氛围”。②反腐败中所讲的“治标”，主要是通过查办案件或查处贪官来遏止腐败的蔓延势头，减少腐败犯罪的发案数量。治标与治本是不可截然分开的。治标既是治本的先行措施，又是治本的辅助手段。那么，如何在法治的原则下保证反腐治标的可持续性，笔者将从术、器、路三个方面阐述个人观点。 一、治标之术：从杀一儆百到有贪必肃 反腐败的治标之术，就是遏止腐败犯罪的方法和策略。遏止腐败犯罪的基本方法是查办，而基本策略包括严查和严惩。从犯罪侦查学的角度来说，查办腐败案件的基本任务就是收集证据，查明事实，让有罪者受到处罚。从犯罪学的角度来看，查办腐败案件还具有犯罪预防的功能，既包括把罪犯关进监狱乃至处以死刑的个体预防，也包括威慑潜在犯罪人的一般预防，而这些都是通过刑罚来实现的。对于反腐败的治标效果而言，后一种预防更有价值，即通过刑罚的威慑来阻止官员步入贪腐的歧途。严厉打击腐败犯罪的目的并不仅仅在于惩罚犯罪人，更在于通过打击来阻止腐败犯罪，让更多的官员都能清正廉洁、恪尽职守、服务人民、造福社会。 刑罚威慑力的大小，主要依赖两个因素：其一是刑罚的严厉性，如判处几年监禁抑或无期徒刑乃至死刑；其二是刑罚的现实性，表现为实施犯罪后被查获并适用刑罚的概率。对于预防犯罪来说，后者的效力大于前者。早在250年前，意大利著名刑事法学家贝卡利亚就指出：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性，这种必定性要求司法官员谨守职责，法官铁面无私、严肃认真，而这一切只有在宽和法制的条件下才能成为有益的美德。即使刑罚是有节制的，它的确定性也比联系着一线不受处罚希望的可怕刑罚所造成的恐惧更令人印象深刻。因为，即便是最小的恶果，一旦成了确定的，就总令人心悸。”③贝卡利亚还举例说：“这里有两个国家，在与犯罪阶梯相对应的刑罚阶梯中，第一个国家的最重刑罚是长期苦役，而第二个国家的最终刑罚则是轮刑。④笔者认为，在这两个国家中，对最终刑罚的畏惧是同等程度的。”他又补充说，刑罚的残酷性还造成两个同犯罪预防的宗旨相违背的有害结果。第一，不容易使犯罪与刑罚之间保持实质的对应关系。第二，严酷的刑罚会造成犯罪不受处罚的情况。⑤在贝卡利亚看来，过于严酷的刑罚规定反而会导致轻刑甚至无刑，而这就是南辕北辙了。 我国在打击犯罪活动中素有“杀一儆百”的做法，又曰“惩一儆百”。据《汉书·尹翁归传》记载，西汉时期，河东太守田延年在巡视霍光的家乡平阳时发现市场吏尹翁归是个难得的人才，于是奏请皇上任命他为东海太守。东海是个强盗横行的地方。尹翁归上任后决定采取杀一儆百的办法，处死豪强许仲孙，震慑其他盗贼，使东海变成安宁之乡。正所谓“以一儆百，吏民皆服，恐惧改行自新”。⑥历史经验表明，通过严厉惩罚个别犯罪人，使其他人心生恐惧而不敢犯罪，以达到控制犯罪和预防犯罪的效果，是一种行之有效的刑事政策。例如，在新中国成立之初，将大贪官刘青山和张子善⑦判处死刑的做法就起到了杀一儆百的作用。然而，这一对策并非总能收到预期的效果。 我国政府在面对人数较多的犯罪时，一般都会采取“严惩极少数，教育大多数”的对策，而且希望严厉的刑罚规定能够震慑并阻遏犯罪。就反腐败而言，虽然没有明示，但我国采取的对策实际上是杀一儆百，用严刑威慑犯罪。与世界上许多国家相比，我国法律规定中针对官员腐败犯罪的刑罚是非常严厉的。《刑法》第383条规定：“个人贪污数额在十万元以上的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。”第386条规定：“对犯受贿罪的，根据收回所得数额既情节，依照本法第三百八十三条的规定处罚。索贿的从重处罚。”⑧ 反腐败第一要严查，第二要严惩。就严厉打击的威慑力或犯罪预防效果而言，严查的效果要大于严惩。换言之，对于那些潜在的腐败犯罪人来说，严查往往比严惩具有更大的威慑力。假设在A和B两个国家中，A国的反腐败对策是重视严查，贪官被查处的概率为90%，但是最高刑罚仅为10年监禁；B国的反腐败对策是倚重严惩，最高刑罚为死刑，但贪官被查处的概率仅为10%。那么，在哪个国家中会有较多的官员走上犯罪的道路？应该是后者。严惩的威慑作用必须以严查为基础。没有严查，严惩就像个“稻草人”，起不到震慑贪官的作用。 另外，对于那些意图实施杀人、强奸、抢劫、盗窃等类犯罪的人来说，刑罚的严厉性可能是其考虑的一个主要因素，但是对于那些面临贪污受贿之考验的官员来说，其考虑的主要因素则是被查处的可能性。一方面，腐败犯罪与杀人等犯罪不同，多为持续犯。杀人一般都是一次实施的犯罪，因此犯罪人在一开始就要考虑刑罚的严厉性。腐败多为持续犯罪，如多次受贿，一步步从小贪走向大贪，因此在一开始往往想不到刑罚的严厉性。“受贿判死刑”是遥远的警示，“伸手必被捉”更具有现实的威慑力。另一方面，对于许多官员来说，丢官入狱就是难堪的后果，至于被查到之后的刑期究竟是十年还是无期，并不太重要。一言以蔽之，通过威慑来遏止腐败，杀一儆百不如有贪必肃。 二、治标之器：从多元分散到一元集中 所谓“器”，一般指工具、器物或人才。孔子曰：“工欲善其事，必先利其器。”(《论语·卫灵公》)反腐败的治标之器，指的是查办腐败案件的人员机构。要遏止腐败，严惩不如严查，因此查办人员的能力和查办机构的效率是至关重要的。在反腐败的问题上，国人仍须遵循“欲善其事先利其器”之祖训，或如俗语所言，打铁先要自身硬。“有贪必肃”不能仅仅是表达决心的口号，而要使之成为现实，就必须整合资源，提升能力，构建一支查办腐败犯罪的“铁军”。 (一)我国腐败犯罪侦查体制的缺陷 严查腐败，就要提高腐败犯罪案件的侦查效率，因此人力物力等侦查资源的合理配置是至关重要的。换言之，一个国家或地区的腐败犯罪侦查体制在很大程度上决定着查办腐败的效率。目前，世界各国的腐败犯罪侦查体制主要有三种职能模式。第一种是警察职能模式，即腐败犯罪侦查职能附属于警察职能，例如英国、法国、德国。第二种是检察职能模式，即腐败犯罪侦查职能附属于检察职能，例如俄罗斯、瑞典、美国、日本。第三种是独立职能模式，即腐败犯罪侦查职能独立于警察职能和检察职能，例如印度的中央调查局、新加坡的腐败活动调查局、中国香港特区的廉政公署。上述侦查体制都是具体国家和地区的历史文化传统和社会法制发展的产物，而且受到司法体制、诉讼制度以及腐败犯罪的严重程度等因素的影响。⑨我国大陆地区的腐败犯罪侦查体制与上述三种模式都有些不同，属于“混合职能”模式。腐败犯罪的侦查主体既包括检察机关的自侦部门和公安机关的经侦部门，还包括纪检监察机关的案件查办部门。这种包含司法人员、执法人员、行政人员、党务人员在内的“混合主体”模式存在着一些不容忽视的缺陷。 1.主体多元，力量分散。按法律规定，各级检察院的反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门承担着职务犯罪案件的侦查职能。虽然国家工作人员滥用职权、玩忽职守、侵犯公民权利等行为不属于狭义的腐败犯罪，但是渎职侵权检察部门也可以归入腐败犯罪侦查主体的范畴，因为一些官员在渎职侵权的同时还实施贪污受贿行为，而这些案件一般就由渎职侵权检察部门一并查办。此外，检察机关的职务犯罪预防部门和检察技术信息部门的工作也与腐败犯罪侦查密切相关，前者可以为侦查提供情报和对策方面的指引，后者可以为侦查提供技术和信息方面的支持。 纪律检查委员会是中国共产党的“两委”(即党委、纪委)之一。其基本职责是依据《党章》对党的组织机构和党员进行监督检查，包括查处违反党纪的党员干部。各级监察机关属于政府部门，依据《行政监察法》对政府机构和政府系统的公职人员进行监督和检查，包括受理对监察对象违反行政纪律行为的控告、检举，调查处理监察对象违反行政纪律的行为。1993年，为适应现代化建设的新形势，提高党政监督的整体效能，纪检机关和监察机关实行合署办公，一套人马，两块牌子，同时履行纪检监察两种职能。目前，纪检监察机关的办案部门(纪检监察室)实际上承担着对党员干部的贪污受贿行为进行调查(或称“准侦查”)的职责。 根据公安机关和检察机关之间犯罪侦查职能的分工，各级公安机关的经济犯罪侦查部门负责89种经济犯罪案件的侦查，包括民众关注的生产销售伪劣商品类犯罪、走私类犯罪、破坏金融管理秩序类犯罪、金融诈骗类犯罪、危害税收征管类犯罪、侵犯知识产权类犯罪等，也包括一些腐败犯罪案件，如《刑法》第163条规定的非国家工作人员受贿罪和第164条规定的对非国家工作人员行贿罪。近年来颇受民众关注的淘宝网“小二”普遍受贿的“电商腐败”⑩和21世纪网站的主编等人变相索贿的“新闻腐败”(11)就是这类犯罪的典型。 在这种“多元主体”或“多龙治水”的体制下，查办腐败案件的力量是分散的。首先，纪检监察机关要查腐败，检察机关要查腐败，公安机关也要查腐败，虽然三者之间有职能分工，但是在查办腐败案件时难免有所重叠。诚然，纪、检、公三机关都在党中央的统一领导之下，而且反腐败的目标是一致的，但是不同的机关有不同的人员组织和工作任务，有时还会形成一定的竞争关系，因此在查办腐败案件中难以形成真正的人员合力，也难以做到信息资源的共建共享。其次，作为最主要的腐败犯罪法定侦查主体的检察系统内部也存在办案力量分散的问题。一方面是横向的力量分散。如前所述，检察机关设有反贪污贿赂和反渎职侵权两个职务犯罪侦查部门，此外还有与之相关的职务犯罪预防部门和检察技术信息部门，这些部门的分立会在一定程度上影响腐败犯罪侦查的整体效率。另一方面是纵向的力量分散。从中央到基层，各级检察机关都设置了侦查部门。最高人民检察院设有反贪污贿赂总局和渎职侵权检察厅；省级检察院、分州市检察院和区县基层检察院分别设有反贪污贿赂局和反渎职侵权局；(12)只是在个别检察院，这两个部门是合为一体的。(13)这种分散型犯罪侦查体制很难在查办腐败犯罪案件时形成上下合力。正如检务专家指出的，“检察机关内部部门在履行职责时缺乏合作和互动，侦查力量和资源没有得到有效整合；上下两级侦查部门之间的纵向指挥协作也不紧密，缺乏一种快速反应、整体作战的强力配合机制，从而制约了侦查部门打击效能的发挥和侦查工作效率的提高。”(14)近年来，为了加强职务犯罪侦查工作的集中领导，提高职务犯罪侦查工作的效率，检察机关进行了职务犯罪侦查的“一体化”建设。但是在现有体制下，统一指挥和统一行动的“一体化”目标很难实现。总之，无论是从横向还是纵向来看，检察系统都未能实现侦查人力物力资源的最佳配置。 2.职能重叠，工作重复。职能重叠和工作重复的现象突出地表现在纪检监察机关和检察机关之间。公安机关和检察机关在查办腐败犯罪案件中也存在职能管辖重叠和工作内容重复的情况。例如在医疗腐败案件中，某医药企业的行贿对象既包括公立医院的领导等国家工作人员，也包括普通医生等非国家工作人员，因此公安机关和检察机关都可以进行侦查。顺便说一句，与监察部重合的国家预防腐败局和检察系统的职务犯罪预防部门的工作职责和内容也是重叠的。 诚然，纪检监察机关不是法律规定的犯罪侦查主体，但是其实际上从事着腐败犯罪案件的“准侦查”活动。按照有关法律规定，纪检监察机关则负责查办违反党纪政纪的案件，包括但不限于尚未构成犯罪的腐败案件，检察机关则负责查办违反刑法规定的案件，即已经构成犯罪的腐败案件。然而，腐败行为往往既是违纪行为又是违法行为，违纪和违法的界限就是贪污受贿的数额大小和情节轻重。根据我国《刑法》规定，个人贪污受贿的数额不满5000元而且情节较轻的，不受刑事处罚，只受行政处分(以及党纪处分)。(15) 单纯从法律规定来看，纪检监察机关与检察机关在查办腐败案件上的分工似乎是明确的，贪污受贿金额在5000元以上的案件由检察机关查办；贪污受贿金额在5000元以下的案件由纪检监察机关查办。然而在现实中，这个界限往往是模糊的。因为贪污受贿的金额一般都要在侦查终结时才能知晓，而且要经过法院审判才能确定，所以在调查或侦查环节很难根据涉案金额来进行分工。虽然纪检监察机关和检察机关通过群众举报或检举等渠道获得的案件线索中可能包含有涉案金额的内容，但那些都是尚未核实的，不能作为案件分配的依据。事实上，现在举报或检举的贪污受贿金额在5000元以下的情况极为罕见。按照目前惯例，纪检监察机关和检察机关在查办腐败案件方面的分工，只是在涉及高级领导干部的案件中是明确的，例如，涉及省部级以上干部的腐败案件一律由中纪委先行查办；在一些省、市、自治区，涉及厅局级领导干部的腐败案件也要由省级纪委先行查办。涉及其他干部的腐败案件，纪委监察机关可以先行调查，检察机关也可以直接侦查。虽然“调查”与“侦查”的名称不同，但是工作的任务和内容大同小异，因此这种职能的交叉就会造成重复劳动和资源浪费。这种现象在纪检监察机关先行调查再移送检察机关侦查的案件中表现得尤为突出。 纪检监察机关查办违纪违法案件的程序包括以下基本步骤：第一是受理检举、控告或处理自行发现的案件线索；第二是对检举、控告或线索的内容进行初步审查与核实；第三是对那些基本情况属实而且可能构成违法违纪行为的人或事进行立案；第四是调查取证并审查核实证据，使用的方法包括但不限于对当事人和证人的询问；第五是在查清案件事实的基础上对当事人进行处理。如果当事人的行为已经构成犯罪，则把案件移送检察机关。对于移送检察机关的案件，纪检监察机关也可以等待司法机关判决之后再做出党纪和行政处罚的决定。对于副部级以上官员的腐败案件，纪检监察机关在调查之后还要上报中共中央，待中央领导讨论决定之后再移送检察机关。检察机关查办腐败案件的程序与上述程序相似，也包括受理、初查、立案、侦查、侦查终结(如构成犯罪则移送起诉)等基本步骤。(16) 无论是纪检监察机关的查办还是检察机关的查办，最主要的工作内容都是对当事人或嫌疑人的查问。由于纪检监察人员不是《刑事诉讼法》规定的犯罪侦查主体，其提取的当事人陈述不能在审判中用作证据。检察机关在受理纪检监察机关移送的案件之后，还要由侦查人员按照法律规定的程序对犯罪嫌疑人(即纪检监察机关查办时的“当事人”)重新进行讯问并制作笔录或提取书面供述。这基本上是在重复纪检监察人员已经做过的事情。纪检监察机关在办理重大案件的时候，经常会要求检察机关派员参与办案。虽然检察官的提前介入可以提高纪检监察机关的办案质量，但是并不能简化后续的侦查程序，因为检察机关尚未立案。这种联合办案的做法不仅不能避免重复劳动，而且还有混淆纪检调查与犯罪侦查之嫌。总之，同一个案件，纪检监察机关查一遍，检察机关再查一遍。同一个嫌疑人，纪检监察人员问一遍，检察人员再问一遍。如此重复，显然是对人力物力资源的浪费。 3.地方领导，独立不足。从本质上讲，官员腐败所危害的主要是国家利益，是中央政府的政权根基，而地方领导往往不太重视反腐败工作，甚至有人认为反腐败会影响地方的经济发展。因此，中央政府必须加强对反腐败斗争的直接领导，特别是要保证腐败犯罪的调查或侦查不受地方政府的干扰和阻挠。《联合国反腐败公约》第36条规定：“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要的措施，确保设有一个或多个机构或者安排人员专职负责通过执法打击腐败。这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度基本原则而给予的必要独立性，以便能够在不受任何不正当影响的情况下有效履行职能。”(17)在像我国这样幅员辽阔的大国中，腐败犯罪侦查机构的集中统一对于其独立且有效地查办腐败犯罪来说是非常重要的保障，但是在当下中国，无论是检察机关还是纪检监察机关都缺乏足以抗拒地方政府干扰的独立能力。 新中国成立之初，检察系统曾经实行垂直领导原则。例如，1954年《宪法》第81条规定：“地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民坚持领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作……”第83条更明确规定：“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉。”但是在“文化大革命”之后重建检察机关时，检察系统就改用双重领导原则：一方面，检察机关要向产生它的国家权力机关负责；另一方面，地方检察机关又要接受上级检察机关的领导。(18)实行双重领导体制的目的是为了充分发挥中央和地方两个方面的积极性，但是在实践中严重影响了检察机关依法独立行使检察权。“由于地方各级检察机关的人财物几乎完全掌控在地方权力机关，地方利益和地方上的人际关系对检察权行驶的干预和干扰，使上级人民检察院的领导在许多情况下形同虚设；检察权的统一行使和依法独立行使受到检察机关自身难以抗拒的阻力；检察系统推进的一些改革举措在基层检察院难以落实。”(19)在各项检察工作中，受地方干扰最多的恐怕是职务犯罪侦查，因为这些侦查的对象都是当地的党政领导干部。有些地方基层检察院可能一年也办不了几起职务犯罪案件，并非因为当地的官员都是清正廉明恪尽职守的好官，而是因为当地的主要领导不让查办。于是，这又造成了另外一种人力资源的浪费，即在全国的职务犯罪侦查工作面临人力不足的同时，一些基层检察院却存在人员闲置和编制被地方政府挪用的情况。(20) 纪检监察系统的上下级领导关系也存在类似的情况。新中国成立之后，《中国共产党章程》在很长时期内都规定各级纪委在同级党委的领导下工作。1980年，党中央决定地方纪委改为受同级党委和上级纪委双重领导，但以同级党委领导为主。1982年召开的中共第十二大修改的《党章》规定，地方纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作，没再沿用“以同级党委领导为主”的表述。但是在现实中，地方纪委主要还是接受同级党委的领导。在查办地方党政领导涉嫌腐败的案件时，纪委都要向党委书记汇报，有时就连案件能否报告上级纪委的问题都要经同级党委批准。地方纪检监察机关查办腐败案件的不独立由此可见一斑。在这种体制下，如果地方党政领导不支持，查办腐败犯罪的工作就很难开展；如果地方党政领导也腐败——近年来，一些地方“一把手”腐败的现象时有所见，那么反腐败往往就徒有虚名或另作他用了。 (二)中国腐败犯罪侦查体制的改良 犯罪侦查体制可以分为集中型和分散型两种模式。这有两层含义：其一是就一个国家而言，犯罪侦查人员是集中于中央还是分散于地方；其二是就一个城市或地区来讲，犯罪侦查人员是集中于总部还是分散于分部。前者往往取决于国家的政治制度，例如，法国的政治制度是集中型的，因此其犯罪侦查体制也属于集中型。美国的政治制度是分散型的，因此其犯罪侦查体制也以分散型为基本特征。后者则往往取决于具体城市的地理人文状况和政治文化传统，例如，同是美国的大城市，纽约市的犯罪侦查体制就属于分散型，而芝加哥市的犯罪侦查体制则属于集中型。集中型侦查体制和分散型侦查体制各有优劣。前者有利于统一指挥，有利于加强地区之间的联系与合作，也有利于提高犯罪侦查的整体效率。后者有利于加强犯罪侦查人员与本地区其他执法人员的合作，有利于犯罪侦查人员熟悉当地的社会情况和犯罪活动规律，也有利于犯罪侦查工作的分配和管理并保持适应地区特点的灵活性。 不同种类犯罪案件的侦查工作具有不同特点，因此针对不同种类犯罪案件的侦查体制也可以采取不同的模式。例如，杀人、抢劫、盗窃、强奸、诈骗等类犯罪案件具有较强的地域性，其侦查工作与地方治安工作联系密切，所以采取分散型侦查模式比较合适。而腐败犯罪案件则适宜采用集中型侦查模式，因为它有利于克服地方政府或地方官员对侦查工作的阻碍和干扰，还有利于提升侦查工作的专业化水平。许多国家和地区的腐败犯罪侦查机构都采用集中型侦查模式。例如，印度中央调查局的总部设在首都新德里，在全国各地建有分部，除新德里和加尔各答两大城市外，每个分部再向邦内各地方派驻工作组；中央调查局实行垂直领导体制，各分部的调查工作都独立于当地政府。(21)又如，美国负责联邦官员腐败犯罪侦查的联邦调查局的总部设在首都华盛顿，在美国各地建有59个地区分部和426个驻区站，统一指挥，属于高度集中的犯罪侦查体制。(22)此外，新加坡的腐败活动调查局、(23)泰国的反贪污委员会以及中国香港特区和澳门特区的廉政公署都属于集中型的腐败犯罪侦查机关。(24)借鉴上述经验，我国大陆地区腐败犯罪侦查体制也应该从“分散型”走向“集中型”，而这可以分两步完成。 1.加强垂直领导。2013年召开的党的第十八届三中全会《公报》提出，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。这是加强反腐败体制机制创新，强化上级纪委对下级纪委领导的重要举措。(25)新华社2014年8月29日报道，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。2014年4月，中央纪委选择了5个省和3个中央部委进行这项改革的试点。在总结试点经验的基础上，中央出台了《关于查办腐败案件体制机制改革的实施意见》，于2015年在全国范围内全面推开。(26)2015年1月13日，习近平主席在十八届中央纪委五次全会上就党风廉政建设和反腐败工作提出四个重点要求，强调要“深化党的纪律检查体制改革，加强制度创新，强化上级纪委对下级党委和纪委的监督，推动纪委双重领导体制落到实处”。(27) 近年来，检察机关也在加强职务犯罪侦查工作的垂直领导，例如推行职务犯罪侦查工作的一体化建设。有专家指出：“侦查一体化机制，是一种符合查处职务犯罪特点和客观规律的能依靠检察机关自身优势和内部合力，依法独立办案的新兴侦查机制。”其主要特点：一是结构的立体性；二是力量的整体性；三是侦查指挥的灵敏性；四是运转的高效性。(28)这只是从工作机制层面加强腐败犯罪侦查的垂直领导。 当前，检察机关要借“司法改革”的东风，一方面推行人财物省级统管的改革以增强省以下检察机关对地方政府的独立性；一方面推行“大部制”改革以便对检察系统内部的反腐败机构进行整合，建立集中型腐败犯罪侦查体制。2013年1月10日，笔者作为最高检的专家咨询委员列席了全国检察长会议，并且在与最高检主要领导的座谈会上发言，就职务犯罪侦查体制改革问题提出了两点建议：第一，检察机关要进行横向整合，就是要把各级检察机关的反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门、职务犯罪预防部门以及服务于侦查的检察技术信息部门整合为一个大部。第二，检察机关要进行纵向整合，就是要集中人力物力，加强上下级检察机关职务犯罪侦查部门的垂直领导。在目前这种体制下，由于地方权力的干扰和各种关系的阻挠，基层检察机关的职务犯罪侦查工作很难发挥应有的效用。于是，我们就看到一种人力资源配置的怪现状：一方面，全国的反贪和反渎工作在整体上面临人力不足的问题；另一方面，一些基层检察院又存在人员闲置和编制被地方政府挪用的情况。因此，笔者建议撤销基层检察机关现有的反贪局、反渎局和职务犯罪预防科，把相关的人员编制“上提”，构建由最高人民检察院的职务犯罪侦查总局、省级人民检察院的职务犯罪侦查局和分州市人民检察院的职务犯罪侦查分局所组成的高度集中的“三级一体化”职务犯罪侦查体制。 2014年11月2日，最高人民检察院副检察长邱学强在接受媒体采访时透露，中央已正式批准最高检党组提出的改革方案，将成立新的反贪污贿赂总局。这一消息立即引起了社会的广泛关注。(29)11月28日，最高人民检察院召开专家咨询委员座谈会，听取专家学者对检察改革意见和建议。笔者在座谈会上就职务犯罪侦查机构的整合提出了自己的看法。笔者认为，新组建的“大反贪总局”不应采取把现有的反贪总局、渎职侵权检察厅和职务犯罪预防厅简单合并的做法，而应该通过这次整合加强直接办案的力量。反贪总局下面可以按地区设置机构，如东北地区反贪分局、西北地区反贪分局、华东地区反贪分局等。然后，各省级检察院也按照最高检的模式进行反贪部门的整合，按地区设立分局。为了克服查办腐败案件的地方阻力并提高查办的威慑力，笔者建议明确规定，最高检的各地区反贪分局直接负责侦查该地区内各省市的厅局级以上领导干部的腐败犯罪案件；各省级检察院的反贪部门负责侦查县处级领导干部的腐败犯罪案件；分州市检察院的反贪部门负责侦查一般干部的腐败犯罪案件；而基层检察院就不要再设反贪局部门了。2015年1月21日，曹建明检察长在全国检察长会议上说道，2015年最高检将调整职务犯罪侦查预防机构，整合组建新的“反贪污贿赂总局”，强化直接侦查、指挥协调、业务指导等工作，加强一线办案力量，坚决遏制腐败现象蔓延势头。(30) 要建立集中的职务犯罪侦查体制，就要改良现有的检察体制并改变多年形成的传统观念和思维习惯。诚然，这并非易事，但是很有意义，大概会成为建设具有中国特色检察制度的重大举措。与世界上许多国家不同，中国的检察机关不是单一职能的公诉机关，而是承担着综合职能的法律监督机关，因此需要在内部设置许多职能部门或机构，包括公诉、自侦、(31)侦查监督、审判监督、刑罚执行和监管活动监督等职能部门。在这些职能部门中，有些因工作性质而需要层层设置，有些则不需要甚至不适宜层层设置。例如，公诉职能具有司法职能的性质，注重个人负责和独立行动，而且要与法院的审级相对应，因此适合采取分散型组织模式。然而侦查职能带有行政职能的色彩，注重团队合作和统一指挥，而且要超越地方权力的羁绊，因此适合采用集中型组织模式。 我国的检察系统是全国统一的，但是各级检察机关的内设机构并不一定要一模一样和上下对应。美国的联邦检察系统也是全国统一的，由联邦检察长(32)领导，但是其麾下的联邦调查局是高度集中的体制，而负责各司法管辖区刑事起诉工作的94个联邦检察署(33)则是分散的体制，构成了“侦查集中而公诉分散”的组织模式。在其他一些国家，我们也可以看到这种模式。例如，日本的检察机关享有一定的腐败犯罪侦查权，但是日本并没有在所有的检察机关都设置专门的腐败犯罪侦查部门，而只在最高检察厅以及东京、大阪等地的高等检察厅设立了专门负责腐败犯罪和白领犯罪案件侦查的特别搜查部。(34)又如，瑞典的检察机关承担着经济犯罪案件的侦查职能，但是只在总检察署下设立了“全国经济犯罪侦查局”，各地区检察署则没有设立相应的经济犯罪侦查部门。(35)由此可见，“侦查集中而公诉分散”模式符合综合性检察职能的运行规律。 在检察系统建立集中型职务犯罪侦查体制，就要求人员队伍具有一定的稳定性，以便实现侦查人员的专业化。专业化是犯罪侦查的发展趋势，也是侦查效率的重要保障。职务犯罪侦查人员的专业化包括以下几个方面：第一，职务犯罪侦查人员应该掌握相关的专业知识，包括法律知识、侦查知识和行业知识。(36)第二，职务犯罪侦查人员应该掌握相关的专业技能，如询问证人和讯问犯罪嫌疑人的技能、观察事件和勘察场所的技能、发现和提取物证的技能等。第三，职务犯罪侦查人员应该具有良好的专业素质，既包括先天形成的生理素质和心理素质，(37)也包括后天养成的专业思维能力和专业行为习惯。(38)第四，职务犯罪侦查人员还应该具备相应的专业工作经验，既包括个体的经验也包括群体的经验，既包括直接的经验也包括间接的经验。 侦查队伍的稳定性是侦查专业化的保障。虽然职务犯罪侦查人员属于检察官系列，但是他们与公诉、侦查监督、审判监督等检察官的工作性质有很大差异。优秀的公诉检察官未必能够成为优秀的职务犯罪侦查员，反之亦然。如果检察机关中侦查人员与其他部门人员之间经常流动，那就不利于侦查人员的专业化。目前的检察改革正在推行检察人员的分类管理，笔者建议把职务犯罪侦查人员单独设立为一类检察官，以保持侦查队伍的稳定性，保证侦查人员具有较高的专业化水平。总之，组织集中而且人员稳定的职务犯罪侦查体制是侦查效率的保障，因而也是反腐败治标成效的保障。 2.合并侦查职能。加强纪检系统和检察系统的垂直领导，对于完成当前反腐败的治标任务来说是非常重要的。从长远看，我国腐败犯罪侦查体制的改良要从“多元”走向“一元”，即通过合并侦查职能来建立“一元集中”的侦查体制。那么，如何进行侦查职能的合并？换言之，中国的一元模式应该以纪检机关为主体，还是以检察机关或公安机关为主体，抑或以新建的独立机构为主体？这实际又回到前文提及的腐败犯罪侦查模式的选择问题。 如前所示，在当下我国查办腐败犯罪的斗争中，纪检人员本不是“正规军”，却责无旁贷地成为了“主力军”。那么，我国腐败犯罪侦查体制能否采用以纪检机关为主体的一元模式？笔者以为不妥。诚然，中纪委可以作为我国反腐败斗争的领导中枢，但是不应成为腐败犯罪的侦查指挥中心。反腐败需要综合治理，因此承担反腐败职责的机构可以是多元的。不仅纪检机关、检察机关、公安机关要承担反腐败的职责，审判机关、审计机关、税务机关、金融机构等也都要承担一定的反腐败职能。但是，腐败犯罪侦查需要建立一元集中的体制，而从法治国家建设的角度来看，执政党的纪律检查机关不能代替国家的腐败犯罪侦查机关，不应成为一元集中的腐败犯罪侦查体制的主体。 有人建议我国大陆借鉴香港地区的经验，建立廉政公署式的独立的腐败犯罪侦查机构。对此，笔者也认为不妥，因为我国大陆与香港地区的情况有诸多差异。首先，在建立廉政公署之前，香港没有专门的腐败犯罪侦查机构，贪腐案件的侦查属于警察的一项职能。面对严重的警队腐败，这种侦查模式显然难以应对，因此要另起炉灶，建立新的查办腐败犯罪的机构，廉政公署便应运而生。我国大陆地区已经有了专门的职务犯罪侦查机构，即检察机关的反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门，而且还有执政党的纪检部门，没有必要另外建立一个机构。其次，香港地区基本上就是一个城市，面积不大，人口不多，政府机构单一，很容易建立独立的腐败犯罪侦查机构。而中国大陆幅员辽阔、人口众多、机构复杂、地区差异也很大，要在全国建立一个廉政公署式的侦查机构，并非易事。即使是采取把反贪反渎部门从检察机关剥离出来再与纪检监察机关合并的方式，也很难操作。再次，香港的廉政公署直属于原来的港督或现在的行政长官，这在香港的政府体制中运行顺畅。但是在中国内地的政治体制下，在人民代表大会下的一府两院体制中，建立独立于一府两院的腐败犯罪侦查机构，无论将其设置于国家主席之下还是设置于全国人大常委会之下，都存在体制关系能否顺畅的问题。其实，腐败犯罪侦查机构的改良要点是加强中央的集中统一领导，是要打造一支高素质高效率的反腐“铁军”。 就我国的政治法律制度来说，腐败犯罪侦查体制采用检察职能模式是最为合适的。一方面，我国法律中关于检察机关是国家的法律监督机关的规定为这种模式提供了法律基础。另一方面，检察系统现有的职务犯罪侦查部门已经为建立这种腐败犯罪侦查体制提供了人力物力基础，而上述检察机关的集中化改良更为此创造了条件。当然，要建成以检察机关为主体的一元集中的腐败犯罪侦查体制，还需要调整检察机关与纪检机关和公安机关的职能关系。 党的十八大以来，以纪检机关为主力的严查腐败已经初见成效。当前要继续保持这种高压态势，威慑顶风作案的贪官，巩固治标成果，就要在一段时间内维持以纪检为主的查办腐败犯罪的现状，而且要继续采用以中央巡视组为代表的“上山打老虎”的查案方式。不过，纪检机关与检察机关之间的办案分工应当进一步明确，作为从多元模式走向一元模式的过渡。笔者建议由中纪委作出明确规定，纪检机关负责查办高层领导干部的腐败案件，检察机关负责查办中层和基层领导干部的腐败案件。简言之，纪委打“老虎”，检察打“苍蝇”。具体来说，省部级以上领导干部涉嫌贪腐的案件先由中纪委主持查办，待基本犯罪事实查清之后再把案件移送检察机关，后者按照《刑事诉讼法》的有关规定完成侦查取证的工作。换言之，“老虎”被纪委“打个半死”之后，再由检察院接手，按照法律程序“把虎打死”。地方的厅局级领导干部涉嫌贪腐的案件也可以按照这种模式，先由省级纪委主持查办，然后再移送检察机关。中央的厅局级以下干部和地方的县处级以下干部涉嫌贪腐的案件则一律由检察机关直接查办，纪检机关在调查违法违纪案件中发现涉嫌犯罪的此类案件，必须立即移送检察机关立案侦查。此外，纪检机关在查办高层领导干部涉嫌腐败的案件时不要再抽调检察官参与办案，以保证违纪调查程序与犯罪侦查程序的适度分离。 检察机关在完成内部机构整合之后就应该成为中国查办腐败犯罪的主要力量，既是“正规军”，也是“主力军”。在提高侦查人员的职业道德和专业技能的基础上，检察机关应该认真总结直接查办中层和基层领导干部涉嫌贪腐案件的经验，逐步承担起直接查办高层领导干部涉嫌贪腐案件的职责，真正做到独立行使检察机关的职务犯罪侦查权。与此同时，纪检机关要逐步放弃高层领导干部涉嫌贪腐案件的“准侦查权”，把主要力量投入到预防腐败的工作之中，例如官员财产公示等制度的建立与落实。 在这一职能调整的过程中，检察机关能否建立一支让领导和民众都信赖的腐败犯罪侦查队伍是关键。俗话说，正人先正己，打铁自身硬。检察机关不是预防腐败的保险箱，查办腐败犯罪的人员也不具有抗拒腐败的天生免疫力。因此，检察机关必须通过有效的思想教育和制度管理，包括一定意义上的高薪养廉制度，打造一支查办腐败犯罪的“铁军”。目前，检察机关正在按照党中央全面深化司法体制改革的部署和要求全面推进检察改革，包括检察人员分类管理和检察官办案责任制等内容。(39)通过这些改革，检察机关既要提升侦查人员的职业道德，也要提升侦查人员的专业技能，真正实现腐败犯罪侦查的专业化。 在完成上一阶段侦查职能调整的基础上，我国还要对现行的犯罪侦查管辖进行调整，把民营企事业单位中的腐败犯罪案件也划归检察机关侦查。如前所述，公安机关目前承担着非国家工作人员行贿受贿案件的侦查职责。然而，公安机关作为政府行政机关的一个部门，在查办腐败犯罪的过程中抗拒外界干扰的能力较弱，而且公安机关承担着维护社会治安和打击三百多种刑事犯罪的任务，查办腐败犯罪的任务容易淹没在其他那些更具有紧迫性的工作任务之中。因此，非国家工作人员的行贿受贿案件也应该划归检察机关侦查，而这也是建立一元集中型腐败犯罪侦查体制的要求。 国家工作人员的腐败犯罪和非国家工作人员的腐败犯罪并不是发生在两个相互隔离的社会之中，因此由同一个机关统一负责侦查有助于提高整个国家的反腐败效率。在这方面，香港特区廉政公署的经验就值得借鉴。其实，检察机关在1979年恢复重建时设立了经济检察部门，负责贪污贿赂以及偷税抗税和假冒商标等经济犯罪案件的侦查，后来经济检察部门改名为反贪污贿赂检察部门，并且把一些经济犯罪案件的侦查权移交给公安机关。有专家就认为，刑事案件的侦查权“都是检察权的构成要素，只是鉴于检察机关难以全部承担的实际情况，才从检察权中分离出一部分交由其他侦查机关行使。因此哪些犯罪的侦查权由专门侦查机关行使，哪些犯罪的侦查权仍然由检察机关行使，是可以根据实际情况进行调整的，而不是一成不变的。”(40)笔者认为，考虑到反腐败的整体目标，检察机关负责非国家工作人员贿赂犯罪的侦查是合乎时宜的。由于这种侦查管辖的变更并不需要对机构和人员进行大幅调整，只要中央决定，公、检两家协调即可。 由于检察机关改良之后的侦查部门可称为“职务犯罪侦查局”，(41)所以我们有必要对“职务犯罪”的概念重新界定。我们知道，职务犯罪的概念有广义与狭义之分，而目前人们一般都采用狭义说，即职务犯罪的主体仅指国家工作人员，因此，职务犯罪侦查局负责侦查非国家工作人员的行贿受贿犯罪就有些名不正言不顺了。笔者认为，我们在此可以使用广义的“职务犯罪”概念，并借鉴英语中occupational crime的界说。occupational crime可以翻译为“职业犯罪”，也可以翻译为“职务犯罪”，但属于广义的“职务犯罪”。按照加里·格林在其专著《职务犯罪》中的界定，职务犯罪指“通过合法职业所创造的机会实施的依法应受惩罚的行为”。格林把职务犯罪分为四类：(1)使雇佣组织获益的犯罪或简称“组织职务犯罪”(crimes for the benefit of an employing organization or organizational occupational crime)，如虚假的产品检测报告、销售人员诈欺、窃取他人商业秘密等。(2)官员通过行使其国家权力实施的犯罪或简称“国家权力职务犯罪”(crimes by officials through the exercise of their state-based authority or state authority occupational crime)，如议员受贿、官员贪污、警察殴打犯罪嫌疑人等。(3)专业人员以专业人员之职能实施的犯罪或简称“专业人员职务犯罪”(crimes by professionals in their capacity as professionals or professional occupational crime)，如医生在身体检查过程中对病人的性侵犯、托儿所老师对儿童的性骚扰；股票市场的内幕交易等。(4)个人作为个体的犯罪或简称“个人职务犯罪”(crimes by individuals as individuals or individual occupational crime)，如雇员侵占或盗窃、销售人员拿回扣、公共汽车司机醉酒驾车、雇员虚假报销等。(42)由此可见，我们可以把“职务犯罪”界定为所有机构或组织的工作人员利用职务之便实施的犯罪。当然，检察机关的职务犯罪侦查局并不是所有职务犯罪案件的侦查主体，诸如商业诈欺、内幕交易、职务侵占等犯罪案件就仍由公安机关负责侦查，但是这并不会影响该名称的使用，因为机构名称往往具有相对性，例如，公安部的刑事侦查局也不是所有刑事案件的侦查主体。 我国《刑事诉讼法》第18条就“职能管辖”问题规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。”这一规定并没有把贪污贿赂犯罪的主体限定为国家工作人员，因此检察机关负责非国家工作人员贿赂犯罪的侦查，并不违反《刑事诉讼法》关于职能管辖的规定。另外，我国《刑法》也没有使用“职务犯罪”的概念，(43)因此把非国家工作人员行贿受贿犯罪的侦查管辖划归检察机关也不存在刑法规定上的障碍。不过，为了便于明确管辖范围，笔者建议对《刑法》进行微调，把第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中关于非国家工作人员受贿罪和行贿罪的条款并入第八章“贪污贿赂罪”中。其实，这样规定是更为合理的，因为非国家工作人员贿赂罪应该属于贿赂罪的范畴。如是修正也不会打乱《刑法》第八章关于犯罪主体的规定，因为其中第389条规定的行贿罪主体本来就不一定是国家工作人员。总之，这种法律规定的微调有利于构建一元集中的腐败犯罪侦查体制，有利于保证反腐败治标的可持续性效果。 三、治标之路：从“运动反腐”到常规查办 历史经验表明，当常规的犯罪侦查体制无法应对严重的腐败犯罪时，国家执政者就会采取一些特殊的措施和手段来查办腐败案件，而这种做法就可能带有“运动反腐”的色彩。党的十八大之后，党中央决定加强对各地方和各部门的反腐败巡视工作。中纪委于2013年5月派出10个中央巡视组，同年10月又派出10个巡视组，2014年3月派出14个巡视组，7月又派出13个巡视组。这四轮巡视共计派出47个巡视组，巡视范围覆盖了全国31个省、市、自治区和16个单位。在一年多的时间内，中央巡视组在反腐败——特别是在打“老虎”方面成绩斐然，在社会中已然引起热烈反响。(44)与此同时，各省、市、自治区党委也按照中央巡视组的模式派出巡视组。据统计，截至2013年11月底，各省(区、市)党委巡视组共完成对69个市(地、州、盟)、480个县(市、区、旗)及77个省直部门和98家省属国有企业、高校的巡视，向纪检监察机关移交领导干部涉嫌违纪违法问题线索1879件，其中厅局级和县处级干部线索562件；向组织(人事)部门移交选人用人方面的问题136件。国务院国资委对中央企业、教育部对直属高校的巡视，以及部分中央和国家机关、中央企业和中管金融企业内部巡视工作也在扎实推进。(45) 毫无疑问，这种自上而下的巡视已经成为当前卓有成效的反腐利器。然而，这种类似“手握尚方宝剑之钦差大臣”式的巡视，并非法律框架内的腐败犯罪侦查，也不宜作为查办腐败案件的常规手段。在现有侦查体制运行不畅的情况下，采取这种“巡视运动”来遏止腐败蔓延的势头，实属无奈之举，但绝非反腐败的长久之计。换言之，面对严重的腐败态势，在一段时间内采取“运动式反腐”来严查腐败犯罪是很有必要的。然而，运动式反腐只能获得一时之功，不能取得可持续的反腐败成效。另外，在运动式反腐的过程中，法律权威也可能受到挑战，正当程序也可能被丢弃，通过查办腐败而确立的法外权威甚至有可能异化为破坏国家法制的恶端。我国古代的一些做法可为前车之鉴，譬如，明朝时期的“东厂”和“西厂”本是统治者设计来查办犯罪的，包括但不限于官员的犯罪，但是因为其运行在常规的法制系统之外而且权力恶性扩张，最终演化为败坏国家法制的“特务机关”。(46)汲取历史的经验教训，我国反腐败的治标之路应该从“运动反腐”转向常规侦查。具体来说，这包括以下三个方面： (一)常规查办就要依法办案 法治是我国社会的发展趋势，也是反腐败斗争的基本路线。我们不能采用“严打”(47)刑事犯罪的模式进行“运动式反腐”，否则就会留下后遗症。我国在上个世纪80年代和90年代的“从重从快严厉打击刑事犯罪活动”的过程中造成的诸多冤错案件，就是惨痛的教训。诚然，腐败犯罪案件的查办很少会发生像杀人强奸等类刑事案件中那种张冠李戴的错判，但是也会有定性或定量不准确的错误。更为重要的是，违法办案本身就是在破坏法治行为环境，犹如采用破坏生态环境的方法去追求经济发展的速度。这种做法不仅会危害当代，而且会贻害子孙。因此，反腐败必须坚守法治的底线。 如前所述，我国腐败犯罪的查办应该从纪检机关为主转向检察机关为主。这不仅是要建立“一元集中”的犯罪侦查体制，而且要把反腐败从“法外查办”转向“法内查办”。在一个法治国家中，对于任何犯罪的侦查都必须在《刑事诉讼法》规定的框架内进行，都必须遵守有关的法律规则。然而，纪检人员不是法定的犯罪侦查人员。虽然他们事实上是在查办犯罪案件，但是没有按照《刑事诉讼法》有关规定进行，譬如有关刑事拘留和讯问的规定。众所周知，纪检人员查办腐败案件的有效手段之一是“双规”。(48)且不说“双规”本身是否违反法治原则，其在执行中也存在一些违规的情况，例如，对于非中共党员的人采用“双规”措施，在“双规”过程中采用变相体罚和刑讯逼供等。毋庸讳言，一些基层纪检人员因缺乏刑事诉讼法和证据规则的知识，违法办案的情况时有所见。(49) 腐败犯罪侦查活动要实现法治化，最关键一点就是要真正做到“依法办案”。侦查活动必须以法律为准绳。侦查人员不能在打击违法犯罪行为的同时自己又去违法甚至犯罪。如果用违法的手段去打击犯罪，那既有悖于侦查活动的宗旨，也有害于国家的法制。用通俗的话讲，我们不仅要做正确的事情，而且要正确地做事情。因此，侦查人员在办理刑事案件的过程中必须严格遵守法律的有关规定，特别是有关侦查程序的规定。从某种意义上讲，“依法办案”之要旨就在于依照法定的程序办案。从立案侦查到侦查终结，从采取秘密侦查手段到采取强制措施，都必须严格遵守法定的程序和规则，既不能允许任何人在法律面前享有特权，也不能非法侵犯公民的权利。特别是在收集证据的问题上，侦查人员绝不能滥用手中的权力去非法获取证据，严禁刑讯逼供或采用威逼、欺骗等手段获取证人证言。任何侦查人员实施了上述被禁止的行为，都应依法受到处罚。 从短期来看，侦查法治化会在一定程度上影响犯罪侦查的效率，但是从长远来看，这种制约会反过来促升犯罪侦查的效率，因为侦查人员为了完成侦查任务就必然要转向侦查方法和侦查技能上的进步，特别是加大侦查技术投入，提高侦查行为的科技含量，最终改善侦查品质，提高侦查效率。世界各国犯罪侦查的历史表明，法治的进步是促进犯罪侦查能力提升的动力来源。 面对侦查法治化的要求，腐败犯罪侦查人员首先要转变观念，特别是要从查明事实的办案观转向证明事实的办案观。查明和证明是两个很容易混淆的概念。用通俗的话说，查明就是让自己明白；证明不仅是让自己明白，还得让别人明白，而且得用合法获取的证据让别人明白。过去我们办案，习惯于查明案件事实，以为自己明白就行了，所以收集证据的工作做得比较粗糙。现在要证明案件事实，侦查人员必须在侦查环节就考虑到如何在法庭审判中用合法的证据证明案件事实。这就需要侦查人员提高证据意识，养成依法证明的行为习惯。与此同时，腐败犯罪侦查人员必须努力提升自身的调查取证能力，包括获取言词证据的能力，如讯问能力和询问能力，也包括获取实物证据的能力，如运用物证技术查明案件事实的能力。总之，依法办案既是常规查办腐败犯罪的要求，也是有效查办腐败犯罪的保障。 (二)常规查办就要文明办案 在汉语中，“文明”的本意为文采光明，后来指较高的社会文化发展水平，强调的是行为举止的道德规范。在西文中，“文明”(civilization)的本意是社会的城市化，引申为先进的社会发展状态。文明既有物质的，也有精神的。当人类还在“刀耕火种”的时候，当人们不得不用暴力去争得生存权的时候，精神文明的发展水平也是较低的。但是物质文明了，并不等于精神也就文明了。在某些历史时期，物质文明的进升甚至会导致精神文明的回落。中国曾经享有“礼仪之邦”的美名，但是在当下，尽管物质文明已经达到前所未有的高度，精神文明却呈现“礼崩乐坏”的态势，以至于崇尚或偏爱暴力的野蛮行为屡见不鲜。其实，文明的要求就是以礼待人，文明的底线是把人当人。换言之，文明的要义是尊重和保障人权。 在现代法治国家中，包括犯罪侦查在内的刑事司法活动应该具有文明的品质。然而，我国的刑事司法在很长时期内都以打击犯罪为基本价值取向，因此在很大程度上忽视了犯罪嫌疑人和被告人的权利保护。进入21世纪以来，刑事司法中的人权保障问题越来越受到国人的重视，相关的理论研究取得了不少成果，相关的司法改革也取得了一些进展。例如，2012年修订的《刑事诉讼法》第2条明确地把“尊重和保障人权”规定为刑事诉讼法的任务之一。在这种情况下，犯罪侦查人员也开始认识到片面强调打击犯罪的弊端，认识到在侦查过程中保护犯罪嫌疑人权利的重要性。一言以蔽之，文明化是犯罪侦查的大势所趋。 所谓常规侦查是常态化的正规侦查，就应该坚持“文明办案”的原则。虽然犯罪侦查活动具有对抗的性质，但这应该是文明的“君子之争”，而不应成为野蛮的“小人之斗”。就腐败犯罪侦查而言，文明办案主要表现在以下方面：第一，刑讯逼供等严重侵犯人权的侦查手段被严格禁止，并由有效的配套措施加以保障。第二，侦查人员要坚持用文明的方法和手段去收集和提取证据。第三，侦查人员应该正直、诚实地收集证据和保管证据，不能提供伪证，也不能隐匿证据，更不能制造假证。第四，犯罪侦查不应成为秘密查办，而应遵循适度公开的原则。 犯罪的隐秘性和犯罪侦查的对抗性决定了犯罪侦查活动应该具有一定的保密性，因此一些国家就把不公开作为犯罪侦查的一项原则，譬如大陆法系的德国、法国、意大利、日本等。“侦查不公开原则”包括两层含义：其一是侦查人员不得以违反侦查目的的方式把侦查的情况向嫌疑人泄漏；其二是除法律另有规定或者权利人同意或者法官批准外，侦查人员及有关知情人不得向社会(主要是新闻媒体)泄漏侦查情况以及侦查过程中了解到的案件情况。这样规定的目的是为了防止被追诉人逃避追诉、防止干扰证人作证、鼓励知情人自由作证、保护无辜的被追诉者的名誉等。(50)英美法系国家虽然没有就审前程序作出不公开的原则性规定，但是其大陪审团的调查程序也是秘密进行的，嫌疑人的亲友不能旁听，嫌疑人的律师不能到场，参与调查的有关人员也不能向社会披露调查的内容等情况。因此，大陪审团调查实际上成为检察官手中的一件“秘密武器”，对于被调查人及其亲友来说都具有很大的威慑力。(51) 犯罪侦查需要一定的保密措施。实际上，无论是公安机关负责侦查的案件还是检察机关负责侦查的案件，侦查人员都可以采取一些秘密侦查手段。所谓“秘密侦查”即侦查人员采取隐瞒身份、目的、手段的方法，在侦查对象不知晓的情况下进行调查，发现犯罪线索，收集犯罪证据，乃至抓捕犯罪嫌疑人，例如电话监听、化装侦查、控制下交付等。(52)秘密侦查的方式、人员、对象、内容等一般都不得向社会披露，甚至也不能向与本案侦查无关的政府官员披露。2013年，台湾地区的“检察总长”黄世铭被控泄密案就引起了很大的轰动。2013年8月，黄世铭麾下的特侦组监听立法委员柯建铭的电话，意外发现柯建铭请托“立法院长”王金平就个案向“法务部长”曾勇夫等人进行“关说”。黄世铭随即向马英九汇报，引爆“关说门”事件，不仅使“马王之争”诉诸法院，而且导致曾勇夫辞职。后来，事态发生逆转，柯建铭等人反控黄世铭违法监听和侦查泄密，即在案件侦结之前将案情报告“总统”马英九和“行政院长”江宜桦。台北地检署在侦办过程中不仅传唤黄世铭到庭答辩，而且传唤马英九和江宜桦以证人身份出庭接受询问。11月1日，台北地检署决定依泄密罪等起诉黄世铭，使其成为台湾司法史上首位因刑案被起诉的在任“检察总长”。该案也引发人们关于秘密侦查问题的思考。(53) 古往今来，野蛮司法的特征之一就犯罪侦查过程的密闭性。从秘密逮捕到秘密审讯，甚至到秘密裁判和秘密执行，整个司法过程是不公开不透明的。犯罪嫌疑人在与社会完全隔绝的状态下接受调查，其亲友对侦查过程也毫不知情。在有些案件中，被调查者在社会中突然“失踪”或“失联”，经过或长或短的一段时间之后，亲友才被告知其已被起诉甚至判刑。在这种密闭的犯罪侦查过程中，嫌疑人的人权显然无法得到保障。于是，侦查公开就成为司法文明的呼声。 在现代法治国家中，为了使犯罪侦查权得到有效的制约，使律师辩护权得到切实的保障，使嫌疑人的合法权益得到应有的保护，使公众的知情权得到适度的满足，犯罪侦查的适度公开已然成为一项基本原则，特别是在民众关注的官员腐败案件中。诚然，犯罪侦查需要在一定程度上保密，官员腐败案件的侦查也不例外。然而官员腐败案件的侦查一般都属于“从人到事”的模式，即在侦查开始之时已有明确的嫌疑人，因此其保密要求并不像侦查杀人、盗窃、走私、贩毒等刑事案件时那么严格。再者，查办官员腐败案件的难点往往在于来自有关部门或“关系网”的干扰和阻力，而适度地向社会公开侦查过程不仅有利于公众监督，也有利于克服干扰和阻力。在现代法治国家中，官员腐败案件的查办一般都采取适度公开的做法，侦查机关向社会发布相关信息，新闻媒体也可以对案件进行报道。当然，案件的调查取证可以保密，已知和待查的犯罪事实也可以保密，侦查人员采取的秘密侦查手段更应该保密。但是，某人被隔离审查或限制人身自由的情况应该及时告知其家属，(54)某人被立案侦查的指控罪名也应该及时让相关人员乃至社会公众知晓。法治国家的经验表明，辩护律师的正常介入和新闻媒体的适度关注，可以保障办案过程的程序公正，并进而维护司法的实体公正。总之，适度公开的犯罪侦查符合司法文明的大趋势，也应该是我国反腐败治标的常规路径。 (三)常规查办就要规范办案 人类社会生活的发展趋势越来越复杂、越来越精密。规范化是人类社会生活专业化发展的必然要求和结果。其实，规范犯罪侦查活动也是国家管理法制化的基本要求。腐败犯罪侦查活动的规范化主要表现在以下几个方面： 首先，侦查行为需要规范化。侦查活动是由具体办理案件的侦查人员的职业行为构成的。这些人员的职业行为会直接影响到侦查工作的结果。由于人的素质和性格是各不相同的，知识和经验的水平也是参差不齐的，所以，如果没有统一的行为规范，每个人就会凭自己的道德素养、靠自己的知识经验去处理问题，腐败犯罪侦查工作的质量就很难保证，甚至会出现滥用职权、恣意妄行等现象。随着我国社会发展和法制完善，从事腐败犯罪侦查工作的人员要有具体明确的职业行为准则，而且要建立有效的保障机制。 其次，侦查程序需要规范化。在现代法治国家中，侦查活动必须遵守“程序法定”原则。这就是说，腐败犯罪的侦查程序必须由法律做出具体明确的规定，不能由办案人员自行决定。因此，从立案侦查到侦查终结的整个过程都必须有严格的程序性规范，而且要得到严格的执行。特别是在采取那些直接涉及有关人员的人身权利和财产权利的拘留、逮捕、搜查、扣押等强制性措施的时候，更要严格按照法律规定的统一程序进行。 再次，侦查方法需要规范化。由于侦查活动的基本内容是收集证据并查明案件事实，所以这里所说的“侦查方法”主要指收集证据的方法。侦查人员收集证据的方法是多层次、多种类的。从取证环节来说，它包括发现证据的方法、提取证据的方法、保全证据的方法、检验证据的方法等。从取证对象来看，它包括物证的收集方法、人证的收集方法等。从取证手段来分，它包括询问方法、讯问方法、勘验方法、检查方法、搜查方法、扣押方法等。无论是哪个种类或哪个层次上的取证方法，在对其进行规范的时候都要考虑两个方面的要求：其一是科学的要求；其二是法治的要求。由此可见，取证方法的规范有赖于科学技术的进步和法治经验的积累。总之，随着社会法治的进步，腐败犯罪的侦查方法也应该越来越规范。 最后，侦查标准需要规范化。腐败犯罪侦查是社会的一个功能系统，其成效必须在社会中接受检验，而接受检验就要有一定的标准。“实事求是”可以说是衡量侦查活动的最高标准。但是，这个标准太抽象，很难在具体的侦查实践中发挥规范的作用。因此，我们还要努力探索更为具体明确的标准。侦查的各个环节都需要标准，例如，立案的标准、拘留的标准、逮捕的标准、搜查的标准、结案的标准等。而且，这些标准必须具体明确，具有可操作性，才能真正发挥规范的作用，才能保证侦查结果的统一规范性。诚然，再具体的标准也不可能把侦查人员都变成简单执行指令的机器人，但是，现代法治原则要求侦查活动规范化。简言之，侦查人员必须规范办案。 综上所述，面对相当严重的腐败现状，我国必须采取先治标后治本的对策。为了保证治标的效果，治标之术要从杀一儆百转向有贪必肃，治标之器要从多元分散转向一元集中，治标之路要从“运动反腐”转向常规侦查。2014年8月25日，中央纪委书记王岐山在全国政协常委会上的讲话中宣告，反腐败永远在路上。反腐败的治标不可能毕其功于一役，中国的反腐败应该进入“新常态”。(55)人们有理由相信这一届国家领导人能够在十年内让反腐败的标本兼治初见成效并形成制度。那么，他们在卸任时就可以给中华民族的子孙后代留下一份宝贵的制度遗产。倘能如此，善莫大焉。 ①参见陈良飞：《中央反腐新思路：当前以治标为主，为治本赢得时间》，载《东方早报》2013年2月19日第1版。 ②参见孙乾：《谁敢继续我行我素就要付出代价》，载《京华时报》2014年10月26日第3版。 ③[意]切萨雷·贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，北京大学出版社2008年版，第62页。 ④轮刑是一种把犯人绑在车轮上，然后再将车轮固定在一根木柱顶上，让犯人在这种被绑缚状态中慢慢死去的酷刑。 ⑤前引③，贝卡利亚书，第63页。 ⑥参见李一华、吕德申编：《汉语成语词典》，四川辞书出版社1985年版，第119页。 ⑦刘青山在建国初期担任中共天津地委书记，张子善担任天津地委副书记兼天津专区专员。1951年12月，二人被开除党籍。1952年2月，二人被判处死刑并被立即执行。http://baike.baidu.com/link?url=fw2V5zF-GxCSJEx-ZElOuXhoV_V03F1kmkSKx18RJkY5xInCC-VDO8Vin4tRwKRRs，访问日期：2015年3月10日。 ⑧贪污受贿十万元以上就可以判处死刑的规定是1997年修订《刑法》时做出的。在当时的中国，“万元户”就算是富人，因此贪污受贿十万元是相当高的数额。现在，官员贪污受贿的金额动辄达到千万元甚至上亿元，所以十万元已经是很低的数额标准了。2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《刑法修正案(九)》删去了对贪污受贿犯罪规定的具体数额，原则性规定数额较大或者情节较重、数额巨大或者情节严重、数额特别巨大或者情节特别严重三种情况，相应规定三档刑罚，并对数额特别巨大，并使国家和人民利益遭受特别重大损失的，保留适用死刑。同时，考虑到反腐斗争的实际需要，对犯贪污受贿罪，在提起公诉前如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃，避免、减少损害结果的发生，可以从轻处罚。参见陈丽平：《点击刑法修正案(九)七大亮点》，http://news.sina.com.cn/o/2015-08-29/doc-ifxhkaeq8870724.shtml，访问日期：2015年6月24日。 ⑨参见何家弘：《论职务犯罪侦查的专业化》，载《中国法学》2007年第5期，第3～15页。 ⑩周勇：《电商行业之困：淘宝廉政规则将成行业标杆》，http://www.sootoo.com/content/282203.shtml，访问日期：2015年2月16日。 (11)邱明：《广东对21世纪网行政立案调查，南方报业传媒集团对其进行全面整顿》，http://news.sohu.com/20140912/n404276671.shtml，访问日期：2015年2月13日。 (12)2005年5月，最高人民检察院正式发出通知，要求地方各级检察院的渎职侵权检察部门统一更名为“反渎职侵权局”。 (13)2002年1月1日，经最高人民检察院批准，重庆市人民检察院率先在全国成立了职务犯罪侦查局，统一负责贪污贿赂和渎职侵权犯罪案件的侦查工作。 (14)顾文等：《检察机关侦查一体化机制及其内外部监督制约机制的构建》，载《中国检察》(第10卷)，北京大学出版社2006年版，第179页。 (15)《刑法》第383条第(4)项规定：“个人贪污数额不满五千元，情节较重的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。”第386条规定：“对犯受贿罪的，根据受贿所得数额及情节，依照本法第383条的规定处罚。” (16)参见朱孝清：《职务犯罪侦查学》，中国检察出版社2004年版，第85～140页。 (17)赵秉志、王志祥、郭理蓉编：《〈联合国反腐败公约〉暨相关重要文献资料》，中国人民公安大学出版社2004年版，第18页。 (18)参见张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第250～251页。 (19)同上，第258页。 (20)笔者于2006年至2008年在最高人民检察院渎职侵权检察厅挂职担任副厅长期间，曾经到一些地方去考察调研，对这种情况有所了解。 (21)李卫平：《各国(地区)职务犯罪侦查机构比较》，载《河北法学》2004年第7期。 (22)联邦调查局并不是专门的腐败犯罪侦查机构，其主要职责还是杀人、爆炸、抢劫、诈骗、贩毒等违反联邦法律的普通刑事案件的侦查。参见何家弘主编：《检察制度比较研究》，中国检察出版社2008年版，第8～14页。 (23)又译为“贿赂调查局”。 (24)参见最高人民检察院职务犯罪预防厅编译：《国际预防腐败犯罪法律文件选编》，法律出版社2002年版。 (25)参见杨福戬：《纪委垂直领导再出发》，载《民主与法制时报》2014年2月24日第6版。 (26)新华社电：《查办腐败案件体制机制改革拟于明年全面推开》，载《深圳特区报》2014年8月30日第A01版。 (27)新华社电：《深化改革巩固成果积极拓展，不断把反腐败斗争引向深入》，载《检察日报》2015年1月14日第1版。 (28)肖明生等：《健全职务犯罪侦查机制问题研究》，载《中国检察》(第9卷)，北京大学出版社2005年版，第260～261页。 (29)参见张墨宁：《反贪总局能否成为反腐新主力》，载《南风窗》2014年第25期。 (30)参见李婧：《专家：新反贪总局不能只“提级、涨薪”要强调一线办案》，http://legal.people.com.cn/n/2015/0123/c42510-26440000.html，访问日期:2015年1月24日。 (31)因为一般的刑事案件由公安机关等负责侦查，检察机关只负责监督和起诉，而贪污贿赂和渎职侵权类犯罪案件由检察机关自己侦查，所以称为“自侦”。 (32)the Attorney General of the United States，又译为“美国司法部长”。 (33)the United States Attorney's Office or the Federal Attorney's Office，又译为“联邦检察官办事处”。 (34)参见蓝郁义主编：《反贪调查与贪污贿赂犯罪案件侦查实务全书》，安徽文化音像出版社2004年版，第1513～1514页。 (35)2004年5月，笔者带领“欧盟刑事司法一体化与中国刑事司法制度改革”课题组的成员到瑞典的检察机关进行了为期三天的考察和交流。瑞典的检察系统包括总检察署和六个地区检察署。我们访问了瑞典总检察署和斯德哥尔摩地区检察署。瑞典检察机关的官员向我们介绍了上述情况。 (36)这里说的法律知识主要指与职务犯罪相关的实体法律知识和与职务犯罪侦查相关的程序法律和证据规则知识；侦查知识主要指侦查学、物证技术学、法医学等学科中与职务犯罪侦查方法和技术有关的知识；行业知识主要指职务犯罪所涉及的建筑、交通、矿产、土地、林业、医药、教育、环保、工商、税务、海关等行业中与侦查工作有关的知识。 (37)这里说的生理素质主要包括人的语言能力、观察能力和记忆能力；心理素质则主要指人的性格和脾气。虽然一个人表现出来的生理素质和心理素质并不完全是先天的，也有后天生活环境的影响，但其毕竟是以先天因素为基础的。 (38)这里说的专业思维能力主要指针对案情进行分析、综合、判断、推理等逻辑思维活动的能力；专业行为习惯则主要指进行询问、讯问、勘验检查、调查取证等活动时表现出来的符合专业要求的行为方式。 (39)参见王治国等：《深入学习贯彻党中央对检察工作部署要求，围绕全面深化改革推动各项工作落到实处》，载《检察日报》2014年7月3日第1版。 (40)参见前引(18)，张智辉书，第143页。 (41)为了减少此项改良的阻力，合并后的侦查机构也可以沿用“反贪污贿赂总局”(局、分局)的名称。据记者报道，党中央已经批准最高人民检察院党组提出的改革方案，在整合力量、优化职能的基础上，成立新的副部级的反贪总局。参见陈菲：《中央批准成立新反贪总局，集中精力查办大案要案》，http://news.xinhuanet.com/yuqing/2014-11/03/c127170840.htm，访问日期：2015年3月3日。 (42)See Gary S.Green:Occupational Crime,Chicago,USA:Nelson-Hall Inc.,1990,pp.10～18. (43)笔者对刑法所知不多，但估计外国刑法也没有使用这个概念，因为在英文中除occupational crime一词之外，并没有与中文的“职务犯罪”相对应的概念。 (44)参见王姝：《中央巡视组启动今年第二轮巡视》，载《新京报》2014年7月17日第A01版。 (45)参见中央纪委监察部网站：《凸出发现问题，强化震慑作用——2013年巡视工作综述》，http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0108/c64371-24062710-3.html，访问日期：2014年7月22日。 (46)参见张晋藩主编：《中国法制史》，群众出版社1985年版，第296页。 (47)中国曾数次展开严厉打击刑事犯罪的运动。“严打”概念于1983年提出，并进行第一次“严打”；1996年进行第二次“严打”；2000年-2001年进行了第三次“严打”，增加了网上追捕逃犯的行动，也被称为“新世纪严打”。参见《百度百科》中“严打”的词条，编辑于2014年5月28日，http://baike.baidu.com/view/9917.htm?fr=aladdin，访问日期：2015年3月10日。 (48)“双规”一词出自《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中第28条第1款第3项的规定，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”，又称为“两规”“两指”，是一种先于刑事诉讼程序而限制调查对象人身自由的党内调查措施。 (49)近年来，纪检监察机关也很重视通过培训提高办案人员的专业素养。笔者就曾多次应邀到中国纪检监察学院给纪检监察系统的办案人员讲授关于“新刑诉法与刑事证据规则”等内容的课程。 (50)参见孙长永：《侦查程序与人权》，中国方正出版社2000版，第34～37页。 (51)参见何家弘编：《外国犯罪侦查制度》，中国人民大学出版社1995年版，第46页。 (52)由于秘密侦查往往要使用一些专门的科学技术手段，所以又称为“技术侦查”。2012年修订的《刑事诉讼法》第2章就增加了第8节“技术侦查措施”。 (53)2013年11月中旬，笔者应邀到台湾大学法律学院访问。在一个月内，笔者看到听到许多关于“黄世铭被控泄密案”的报道。参见何家弘：《失落的官威》，载《法学家茶座》2014年第1期。 (54)在我国纪检机关采用“双规”措施以及检察机关采用“指定居所监视居住”措施的情况下，嫌疑人家属的这种知情权有时得不到保障。为了解决这一问题，2012年修订的《刑事诉讼法》第73条规定：“制定居所监视居住的，除无法通知的以外，应当在执行监视居住后二十四小时以内，通知被监视居住人的家属。”另据笔者所知，有些地方的检察机关已经禁止使用指定居所监视居住的措施。 (55)参见杜杨：《王岐山政协反腐报告直击》，载《凤凰周刊》2014年第25期。