土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想，本文主要内容关键词为：妥善论文,失地农民论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近十多年来，随着城镇化进程的加快，因土地被征用，约有2400万农民成为失地农民，在未来10年中还将至少形成2600万失地农民。要保障农民权益，妥善解决失地农民长远生计和发展问题，必须对失地农民的就业和社会保障做出制度性安排。在国家财力有限，失地农民面临从农村向城市转型的大背景下，妥善解决失地农民的就业和社会保障的确也面临许多实际困难，但若实施“土地换保障”，制定适合失地农民特点的就业和社会保障政策，妥善安置失地农民是完全可能的。
一、妥善安置失地农民难的深层原因
在实践中，我国征用农村集体土地后，对农民的安置方式目前主要有货币安置、招工安置、农业安置、划地安置、住房安置、社会保障安置等基本形式，但目前大多是采取以货币安置为主的“要地不要人”的城镇化模式，失地农民的基本生活、就业和社会保障等问题，则缺乏解决的有效途径，失地农民的长远生计得不到制度保障。以福州市2000年征地安置人员为例，其货币安置比例高达82％。浙江省对10个建设用地项目进行的抽样调查表明，在安置的3379人中，除172人进入社会保障体系外，其余均为货币安置，其比例高达94.1％（注：傅崇兰、卢海元：《中国城市发展问题报告》，中国社会科学出版社，2003年。）。然而，由于征地制度的缺陷、形势的变化、以及工作中存在补偿标准过低、补偿不到位、费用分配使用不合理、安置方式简单、安置责任不明确等问题，农民的合法权益得不到有效保护，许多失地农民处于种田无地、上班无岗、低保无份的“三无游民”状态，失地农民面临“有路可走、无地生存”的困境，由征地引起的社会矛盾日益尖锐，既影响了干群关系，损害了政府形象，也使城镇化的隐患越来越多，越来越大。据统计，在全国各地的土地上访案件中，有70％以上是因征地引发的，而且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。
从总体上看，我国现在征地补偿安置难，还存在更深层的原因：
一是征地制度没有为解决失地农民就业和社会保障预留必要的政策空间。我国目前的征地制度形成于计划经济和城镇化发展缓慢时期，以招工安置和农业安置为主的安置方式，没有预见到就业市场化和保障社会化的影响，在政策上没有设置对失地农民就业和社会保障进行必要的补偿，不适应市场经济和工业化、城镇化、现代化发展的新要求。
二是征地制度没有充分考虑征地对失地农民生产、生活方式的深刻影响。征地后，绝大多数失地农民的生产、生活方式将被迫城镇化，经过社会转型他们将成为新市民。但征地制度的安置补偿标准依然是以农用地的产值倍数为计算依据，实质是以农村的生产和生活方式作为安置补偿标准，而没有按照市民标准进行安置补偿，因此在制度设计上就没有充分考虑工业化、城镇化和现代化给失地农民带来的深刻变化。因此，必须重构征地制度的制度基础，以市场经济和城镇化为基础，在工业化和现代化的大背景下进行新的政策和制度设计。
三是征地补偿测算依据不全面，严重偏离土地的市场价值。农民的土地有三重功能：一是所有权功能，二是就业和发展功能，三是保障功能。土地被征用后，以上三种功能都应发生转移：所有权从农村集体手中转到了国家手中，农民也因此丧失了土地的使用权；农民的就业与发展从农业转到了非农产业，需要再创业，再就业；社会保障功能则应由农村传统的土地保障转向现代社会保障制度。但上述测算依据却没有充分考虑农民的基本生活、就业和社会保障问题，更缺乏相应的制度安排。据浙江大学一项对5个城市255个征地农户进行的典型调查，2002年这些被征地农户人均获得的补偿按照当地目前的物价水平，仅能维持2年半的基本生活。这一补偿额无论相对于农民留用土地的预期收益而言，还是相对于政府出让征用土地后的收入而言都显得过低，都严重偏离了土地的市场价值。实际上只是部分考虑了土地的保障功能，即只保生活水平不下降。
而这种生活水平指的是农村的生活水平，忽视了城乡生活水平的差距，忽视了失地农民已经城镇化的实际。这意味着失地农民不仅不能通过补偿和安置分享工业化、城镇化和现代化的成果，而且实际上是要求按照农村的生活标准生活在城镇之中。这意味着既没有任何生产资料，又没有任何社会保障，非农就业能力低的失地农民，必然成为城镇化进程中最脆弱的社会群体，往往难免成为城镇新的贫困群体。正由于该制度没有为解决失地农民的长远生计和发展问题留下足够的政策空间，因此，不仅无法妥善解决失地农民的安置问题，而且更无法妥善解决其发展问题，结果是形成新的城镇贫困群体，造成新的不稳定因素。正是由于安置补偿费在目前已远低于人口安置的实际社会成本，农民在土地被征用后生活水平下降，甚至产生“征地返贫”现象。这就是为什么许多城镇“农转非”人口大量涌入城镇低保线的重要原因。据一些城市的典型调查，失地农民已超过城镇低保人口的20％，个别地区甚至超过80％。
四是征地补偿分配不规范，农民得到的补偿很少。在法律规定中，集体土地所有者主体过多，而且各自所拥有的土地不明确，没有产权界定。征地补偿对象包括集体和农民，两者之间如何分配没有明确规定。这种所有权主体多元化造成的产权模糊，以及集体和农民分配关系不规范，为侵权行为留下了法律上的漏洞，是引发农民与乡、村、组之间矛盾冲突的重要法律原因。在实践中，征地补偿不规范具体体现在三个层次上：第一是乡镇参与征地补偿不合法。乡镇是政府基层组织，并非农村土地所有者，却不同程度地参与征地补偿的分配，一般在5％～10％；第二是村集体与农民分配不统一，各村对留用部分的使用方式不一、利用效果也不同；第三是失地农民之间的分配比较混乱，不同的村进行分配的依据往往不同，农业户口、农龄、口粮、田亩面积等因素都可能构成分配的依据，不同的依据会产生错综复杂的矛盾。
五是安置责任、内容不明确。法律对失地农民的安置没有明确责任主体，也没有对失地农民基本生活、就业和社会保障等内容做出明确的规定，更没有对安置程序和安置途径做出明确的规定。地方政府作为征地主体，通过征地获得土地所有权，理应承担安置失地农民基本生活、就业和社会保障的责任。由于法律的缺位，使安置问题难以落实，也容易使农民走上上访之路。
二、改革完善征地补偿安置政策的基本取向
针对目前征地补偿安置中存在的上述问题，必须改革完善征地制度，重点可从以下几方面进行：
（一）以被征地所承载农民安置的实际社会成本为依据制定征地补偿标准
农村集体土地是农民的基本生活和生产资料，同时也是宝贵的资产。因征地而失去土地的农民，是彻底城镇化了的农民，其生产和生活方式也都必然会完成城镇化过程。因此其补偿安置标准就不能再按照其历史上的生产和生活方式来确定，而应该按照其城镇化后的生产和生活方式来确定。为保障失地农民能够在城镇生存和发展下去，征地补偿安置应该考虑的因素主要有：生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地增值收益。这就是为什么实践中大城市、城乡结合部的征地费用很高，且征地补偿标准已远远超出法定标准的原因；也是许多地方在确定征地补偿标准时，开始考虑地类、人均耕地状况、土地岗位、该地区经济发展水平等因素的合理性。这说明，征地工作实践的发展，已经逐步突破了现行征地制度的框架，改革势在必行。对此，应尽快因势利导，加以规范和完善。
上述制度突破的一个深刻政策内涵是，征地的补偿安置费用已经既不是按照土地原用途来测算，也不是完全按照土地未来用途来测算，而是按照被征地的土地价格确定的。而土地价格则是按照被征地所承载农民的实际社会安置成本来确定的。对非征地而言，其价格则应该按照土地的产出率和承载能力来确定。现实中，土地价格的确定应该是一个完全市场化的行为过程，应该是一个“以人为本”和“以民为本”的实践活动。换言之，征地补偿安置标准的确定应该“以民为本”，即主要应该以被征地所承载农民安置的实际社会成本来确定，而不是以土地用途来确定。这样，被征地所承载农民安置的实际社会成本就成为征地补偿的客观依据。这些成本包括征地后解决失地农民基本生活、就业和培训、社会保障等方面的费用。
（二）确立“以民为本”的政策思想
毫无疑问，“以民为本”是征地补偿安置的题中之义。但我国的征地制度在体现“以民为本”的政策思想方面还很不够。突出表现在：
第一，在征地成本中政府各种税费过高，用于失地农民安置的比例过低。目前，政府各种征地税费在不同地区虽有差异，但一般高于支付给农民的征地补偿安置费。即使以补偿安置费用占征地成本比例在全国比较高的上海市为例，其征地补偿安置费用占整个征地成本比例也只在25％左右。
第二，政府征地的各种税费主要不是用于失地农民的安置，而是有相当比例用于耕地开垦、土地复垦、设立新菜地开发建设基金等农业性项目。实践中，一些地方用于耕地开垦、土地复垦和设立新菜地开发建设基金的金额占地方各种税费的比例高达75％，中央和地方收取的耕地占用税（50％留地方）、新增建设用地土地有偿使用费（70％留地方）占25％。
第三，失地农民缺乏分享工业化、城镇化和现代化成果的内在机制。失地农民处于工业化、城镇化和现代化的最前沿，为工业化、城镇化和现代化作出的贡献最直接，理应优先分享工业化、城镇化和现代化的成果，但现实中失地农民不仅不能分享这些成果，而且还在继续为工业化、城镇化和现代化作出重大贡献甚至是牺牲。
由此可见，妥善安置好失地农民，必须从根本上转换经济发展的思路，并按照“三个代表”的要求，确立“以民为本”的政策思想。从兼顾经济社会发展和妥善安置好失地农民的双重要求看，改革发展的重点应该在调整政府各项税费的使用方向上做文章。
（三）确立“就业优先”的政策目标
“就业是民生之本”，也是城镇化的核心问题。失地农民的生活安置、社会保障安置不应该仅仅寄期望于征地的补偿安置，而应立足于农民的就业和创业，变被动的补偿安置为积极的就业和创业，但征地的补偿安置是失地农民进入城镇再就业、再创业的重要物质基础。
我国是一个人口大国，劳动力的就业和创业问题，始终是我国城镇化进程中首要的根本问题，是关系到改革开放和现代化建设全局的重大问题。按照目前的城镇化速度，每年有约250万左右的失地农民需要安排再就业。对被征地农民的安置，要以提供长期可靠的基本生活保障为目的，以提供就业和创业机会为重点，鼓励和支持各地积极探索适应社会主义市场经济要求的就业和创业途径。为此，不仅应把失地农民的补偿安置与其就业和创业联系起来，而且应将就业和创业置于优先地位，并逐步将对被征地农民的补偿安置按照社会主义市场经济的要求和失地农民的实际需求运作，为失地农民提供就业和创业的空间和条件。
（四）重点突出社会保险安置
目前各地征地安置方式单一，主要采用货币安置方式，往往难以长期有效地解决失地农民的就业和创业问题，更难一劳永逸地解决失地农民的后顾之忧，而社会保险安置则有助于解决上述问题。这是因为：
从货币安置看，货币安置俗称“一脚踢”，“买断身份”。优点在于操作简单，农民心理上容易接受，适宜安置年轻人和已出外打工的农民，但不适宜安置45岁以上群体和劳动技能较低的农民。在目前社会条件下，失地农民自谋职业一般比较困难。在经济发达的地区，由于第二、三产业的繁荣，失地农民还可以自谋出路，但在一些经济不发达的地区，土地被征用后，农民不仅失去土地，也失去最低生活水平保障，生活没有出路，且由于征地补偿费标准偏低，个别乡村层层截留，实际上到农民手中的补偿费用很少，难以从根本上解决失地农民的生活、就业和发展问题。
从招工安置看，其特点是失地农民能及时就业，有较稳定的收入。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的招工安置和农转非等办法，在实践中已失去原有的作用和意义。而且，由于失地农民文化素质偏低，没有其他劳动技能，难受劳动纪律约束，在竞争日渐激烈的城镇劳动力市场中处于十分不利的局面。适应性较差的失地农民即使上了岗，也容易下岗，面临重新失业的风险。生活前景的茫然，造成农民对政府征地行为的抵触情绪很大。
从投资入股安置看，一是除青苗、地上物补偿费发给农民个人外，可将土地补偿费、安置补助费等征地款以股份的形式，集中统一投资，发展壮大集体经济，为失地农民提供就业和生活保障。二是可通过土地资源的资产化、股份化，以征地后土地使用权的合作方式，参与利润分配，实现土地权益。但无论以什么方式投资入股，其市场风险、经营风险都难以避免，即使经营再好，也应该寻求以社会保险来化解风险。
从住房安置看。将集体土地征为国有，以现代化城市小区为标准，在城乡结合部为农民建多层住宅，既可解决被征地农民的安居问题，又能靠出租多余房子增加收入，加快失地农民向市民过渡，是尽快解决被征地农民安置问题的有效途径。
从划地安置看，划出一定面积土地，给失地农民留出生存和发展空间，既可通过发展二、三产业解决部分失地农民的就业，还可通过壮大集体经济，为失地农民提供多方面的保障，真正造福百姓。划地安置最早出现在深圳经济特区，20世纪90年代初，深圳市在解决特区土地国有化时，率先采用了征地后划地安置失地农民的生产和生活的方式，收到了较好的效果。
从社会保险安置看，用征用土地补偿费和安置补助费购买养老保险，逐步将被征地农民纳入社会保险体系，有利于解决失地农民的后顾之忧。实践中，社会保险安置是指在征地补偿中，不再向被征地村集体和农民个人支付土地补偿和安置费用，而是核定农转非人员，将费用列入劳动和社会保障部门设立的“安置费”专户，由劳动和社会保障部门与被征地对象签订安置协议，对符合缴纳社会养老保险统筹费条件的被征地人员，为其设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金。浙江省嘉兴市从1993年开始，率先实施了失地农民的社会保险安置。在目前政策条件下，将失地农民纳入城镇社会保障系统，虽然会增加社会保障负担，但失地农民是没有生产资料的无产者，是没有工作的无业游民，也是最容易造成社会不稳定的因素。因此，从妥善安置失地农民的需要出发，对其土地补偿费和安置补助费进行合理规划，及时将其纳入社会保险体系应该是最佳的政策选择。
总之，在改革完善征地制度时，要及时调整“要地不要人”的补偿安置模式，将货币安置、招工安置、入股安置、划地安置、住房安置、社会保险安置结合起来，以划地安置、住房安置、社会保障安置为主，发展集体经济，创造更多的就业机会，增加收入，切实解除失地农民的后顾之忧。与此同时，还必须统筹考虑失地农民的就业和社会保障问题，通过建立适合失地农民特点的就业和社会保障制度，为失地农民向市民的转变提供制度保证。其中，无论采用哪种安置方式，都应按照城镇化的要求，为失地农民建立社会保险，为失地农民的城镇化提供强有力的制度保障。
三、土地换保障：妥善安置失地农民的政策选择
农民世世代代以土地为生存手段，土地被征用后，就失去了未来生产、生活的保障。在征地过程中，虽然政府和有关方面也开始考虑农民的就业和社会保障问题，但上述分析表明，要将失地农民真正纳入就业和社会保障体系，不仅需要突破现行制度框架，更需要解决就业机会短缺和财力有限等现实困难。显然，在统筹考虑失地农民就业和社会保险的前提下，要走出一条现实之路，必须从实际出发，根据城镇化的内在规律，提出明确可行的思路和政策措施。
（一）安置失地农民的过程实质是一个土地换保障的过程
众所周知，在征地前，农民的生活、就业、创业和社会保障都是以土地为依托的。城镇化后，失地农民在失去土地的同时，理应获得更好的生存发展条件。而这种生存发展条件的改善，应该是失地农民在分享城镇化成果的同时，以自己的土地“换”得的。这应该是在市场规则支配下政府、用地单位和农民之间的平等交换，其交换的客观依据应该是失地农民进入城镇生活、就业、创业和获得社会保障的实际社会安置成本。失地农民的这种社会安置成本应该是可以计量的，妥善安置失地农民的生活、就业、创业和社会保障也是可操作的。这一平等交换过程的实质是“土地换安置”，即货币安置、招工安置、留地安置、保险安置、征地费入股安置等方式实质都是失地农民以自己宝贵的土地换得的。作为一劳永逸地解决长远生计的交换过程，其实质则是“土地换保障”。这一平等或不平等交换的过程，核心与精髓就在一个“换”字。在这种意义上，安置失地农民的过程就是一个“土地换保障”的过程。
（二）应按市场经济要求完善失地农民补偿安置制度
应该承认，改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济体制的基本建立，政府、用地单位和农民之间的上述“交换”开始越来越不适应市场经济发展的要求。在现行政策空间下，政府、用地单位也越来越难以承担起妥善安置失地农民的职责。根本原因就在于，原来由国家包揽失地农民生活、就业和保障的征地行为，现在已经基本市场化。市场规则开始支配征地行为的结果，是使原来有效的政策措施基本失效。要妥善安置失地农民，必须按照市场经济发展的要求，完善现行征地制度。
（三）完善征地制度必须弥合“制度缺口”
实际上，失地农民的安置问题已经成为征地制度面临的最大挑战，即使失地农民的安置要求已经远远超过现行政策的标准，但还是低于失地农民安置的实际社会成本。其内在原因是，现行征地制度只考虑了给失地农民提供必要的生活补偿和就业机会，而没有考虑提供计划经济条件下不需要考虑的创业资本和社会保障，更没有考虑失地农民如何分享工业化、城镇化和现代化的成果，没有考虑如何促进失地农民逐步致富等深层次问题。这是补偿安置标准偏低的制度根源。换言之，该制度本身就存在安置失地农民的“制度缺口”。“制度缺口”的存在与大小，决定了补偿安置缺口的存在和大小。因此，按照市场经济的要求改革完善现行征地制度，虽然涉及方方面面的改革，但首先应该根据体制转型所形成的“制度缺口”，提出改革完善补偿安置制度的基本方向和思路，进而提出具体方案。
从目前征地制度的实践看，要将失地农民纳入城镇社会保障体系，以全国的平均收入水平测算，每安置一个失地农民需要缴纳约5～10万元的保险费，才能实现盈亏平衡。生活水平越高的地区，安置费用越高。随着收入水平的提高，安置成本也会随之提高。显然，在实际安置费用偏低的情况下，普遍会存在比较大的资金缺口。如果以每个失地农民每月领取400元的标准计算，到2010年若要安置5000万失地农民，则会出现超过1万亿的资金缺口。而这种“资金缺口”形成的根源在于“制度缺口”的存在。
（四）土地换保障：弥合失地农民补偿安置费用“制度缺口”的政策选择
要弥合失地农民补偿安置费用存在的“制度缺口”，完全寄期望于政府是不现实的，最佳的选择是通过制度创新，实施土地换保障，建立失地农民多元化的社会保险费用筹集机制。
“土地换保障”改革的初步设想如下：
一是在现行政策空间下，应对现行征地补偿安置政策进行微调，明确补偿安置费用主要用于失地农民的就业和社会保障。
在失地农民眼里，征地补偿安置费用是用地换来的，它关系到子孙后代的生存，因此，他们把补偿费用看成是保命钱，对如何分配使用最关心。按照法律规定，青苗及地上附着物补偿费发放给农民个人已不成问题，突出的是土地补偿费、安置补助费如何分配使用。
在明确土地补偿费主要用于就业和社会保障的前提下，具体分配使用应该根据各地实际情况决定，而不能搞一刀切。
按照就业优先的原则，土地补偿费首先应该用于失地农民的培训、就业和创业。对于集体经济雄厚，有一个好的村领导班子，理财意识强，为村民办实事，被村民信任的村集体，征地补偿安置费用可以由集体统一安排，用于发展壮大集体经济，建造标准厂房、商业店面出租，发展二、三产业，安置就业人员，增加集体福利，并参加社会保险制度。这不失为妥善安置失地农民生产和生活的好做法。相反，如村领导班子不得力，征地费用也可能会被村干部因企业不景气，血本无归或花光吃光。对于集体经济不发达，主要发展私营经济或靠个人自谋职业的（组）村，土地安置补助费应发给有劳动能力或有一技之长的村民，鼓励其自谋职业，也可适当发放一部分土地补偿费。至于其他丧失劳动力，或未成年的农业人员，应考虑其他安置途径，保证其有稳定的生活来源。原则上土地补偿费不应该分到这些个人，而应该主要用于建立社会保险制度。
要尽快建立适合失地农民特点的社会养老保险制度，把失地农民也纳入社会养老保险体系之中。目前广大失地农民仍把土地作为安身立命的基本生活资料，作为获取收入的主要来源。没有健全、完善的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。目前应抓紧制订适合失地农民特点的养老、就业和医疗制度，制订针对不同人群、年龄、文化水平、劳动能力和劳动技能培训的劳动就业和参保政策。
建立征地费用监管机制，管好用好征地费用。对征地费的分配和使用应该从立法上进行规范，建立公开、透明、社会化安置资金管理体系。首先，要对土地补偿费、安置补助费的分配和使用的具体标准作统一、详细的规定，并结合当前农村的税费改革，建立征地费的收支监管机制，把土地补偿安置的落实工作纳入法制化、规范化、可操作的轨道，避免征地费被侵占和挪用。其次，要细化资金的管理工作。安置补助费作为被征地农民的保命钱，切忌做单一投资或进入高风险行业，应从制度上规定资金的去向，如规定多少比例流向社会保险、多少比例流向投资基金、国债、生产性投资等。第三，建立被征地农民代表、集体代表、社会人士组成管理监督机构，定期公布收支状况。政府相关部门应加强监督工作，定期评估资金运作状况及风险，特别是对主要运作人员的监管工作。
二是按照“土地换保障”的思路和要求，将重点实施社会保险安置与安置形式多样化结合起来，实施以“实物安置”为主的失地农民安置新模式。目前应积极探索通过货币安置、招工安置、留地安置、住房安置、征地费入股安置等方式建立社会保险制度的具体途径，为征地工作的顺利进行提供制度保障。与此同时，应重点研究探讨按照失地农民实际社会安置成本、失地农民的安置需求、约束条件等具体情况，选择具体安置形式的组合，走出一条以“实物安置”为主的失地农民安置新模式。
在目前国家经济实力有限的条件下，失地农民的生活、就业和社会保障安置主要得靠自己。国家的责任主要是通过制度创新为妥善安置失地农民提供制度保障和政策支持。即可通过激活失地农民拥有的最具潜力的土地资源，以土地资源为依托，发展集体经济，创造就业机会，增加收入；也可将一定的土地资源资产化，形成稳定的资产收益；还可将一定的土地资源直接转换为社会保险费，以“实物换保障”的形式建立失地农民的社会保险制度。例如，可以按照失地农民实际社会安置成本，依据城镇规划，确定划地安置的范围，划地比例，农居用地、工业用地和三产用地的配置结构，划地处置方式，在制订切实可行措施的基础上，发展集体经济，创造就业机会，建设农民公寓，并对划地进行规范化管理。甚至可以划出一定比例的土地，直接支付失地农民的养老保险费用。经济较发达的地方在解决失地农民养老保险问题后，还可按上述方式进一步探索医疗保险安置，努力使失地农民享受到和城市居民一样的社会基本福利保障。总之，以“实物安置”的方式完全可以达到妥善安置失地农民的预期政策目标。
三是按照市场规则和实行“实物安置”的需要，加大制度创新的力度，完善现行政策制度，降低城镇化的社会成本，加快失地农民的城镇化进程。
（五）支持建立失地农民的社会保险制度：完善多元化社会保险费用筹集机制
当前，在货币安置对农民长期生活出路难以保障，招工安置适应性下降，划地安置有可能出现经营不完善，资产流失的情况下，建立失地农民，特别是不具备或丧失劳动力人员的社会保障体系是解决失地农民后顾之忧的有效途径。各地的实践探索已说明，将各种安置形式结合起来，按照“土地换保障”的思路，实行实物安置是妥善安置失地农民的根本出路。
但以“土地换保障”的方式实行实物安置是一项系统工程，要靠各有关部门和全社会的共同努力，特别是要从推进城镇化和妥善安置失地农民的大局出发，加大制度创新的力度，重点支持建立失地农民的社会保险制度，完善多元化社会保险费用筹集机制。
在现行政策制度框架内，建立失地农民社会保险制度必然存在资金缺口，必须建立多元化的社会保险费用筹集机制。
目前资金缺口虽然可以从失地农民个人的安置费用、集体经济的土地补偿费、集体经济积累、失地农民的其它收入筹集，但这些方式依然会留下巨大的资金缺口。现实的政策选择是从土地出让金中，按失地农民的实际社会安置成本，由国家和地方政府按一定比例（10％～30％）分别切出一块，支持建立失地农民的社会保险制度。在国家财政状况许可的情况下，甚至应该将土地出让金大部分用于失地农民和农民工社会保障制度的建设。据测算，全国每年的土地出让金约有1500亿元左右。如果能从中拿出30％左右资金用于失地农民社会保障制度的建设，整个社会保障制度建设的进程将大大加快，为全面建设小康社会提供强有力的制度保障的任务就能顺利完成。
与此同时，应该建立适合失地农民特点的社会保险制度。即根据失地农民的实际承受能力，设计适合失地农民特点的社会保险制度。实践中，可以将失地农民纳入农民工社会保险制度体系，并根据失地农民拥有更多资源的现实，为失地农民建立水平更高的个人帐户。
总之，积极探索和逐步建立以市场为导向的、可操作、可量化的多种途径并存的社会化安置方式，确保城镇化在一个稳定繁荣的环境下推进。
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