主权、国家安全与政制改革：“港独”的《基本法》防控机制，本文主要内容关键词为：政制论文,基本法论文,主权论文,防控论文,国家安全论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF01 文献标志码：A 文章编号：2095-9915(2016)04-0012-08 2010年前后，随着“水货客”“奶粉荒”“双非婴儿”等问题的浮现，香港与内地之间的关系急转直下，香港社会流行着一种对内地不满的情绪。在这股不满情绪之下，悄然酝酿着一种分离主义思潮。2014年“占中”之后，这种分离主义思潮从幕后走向台前，公然喊出了“香港独立”的诉求。随后，在分离主义者的构建和操纵下，“港独”被发展成一种理论体系，如病毒一般向香港青年人扩散。为了实现政治诉求，“港独”组织纷纷成立，在香港特区制造事端和混乱。2016年2月8日，激进组织“本土民主前线”在旺角地区策划了一场暴乱事件，给香港社会带来了大面积的破坏、骚乱和恐慌。至此，主流社会才意识到“港独”问题的严重性。虽然到目前为止，“港独”仍然徘徊在香港主流社会的边缘，没有得到多数香港市民的认同，但是如果“港独”得不到正视和遏制，香港的政治格局将进一步恶化，特区的繁荣和稳定也岌岌可危。 一、“港独”的面貌和定性 (一)“港独”的三种面貌：思潮、理论和运动 自“港独”问题显性化以来，社会各界对此展开了炽热的讨论：有论者认为“港独”属于言论自由，与《基本法》并无抵触；[1]有论者认为“港独”是情绪的发泄和不满的宣示，行动颇为零碎和“野猫式”；[2]有论者认为“港独”虽有派别，但是不成气候；[3]也有论者认为“港独”违法乱港，应当予以严惩。[4]上述讨论与批判各有道理，但都未能揭示“港独”的全貌。事实上，“港独”在不同的场合有不同的面貌，如果不能分清这些场合和面貌，盲目对“港独”加以褒扬或批评，对“港独”的讨论只会陷入“自说自话”的困境。其实，“港独”一直处于变化发展之中；到目前为止，其已经从一种隐秘的只言片语，演变成为一股社会思潮、一种理论体系和一场政治运动。[5]因而，“港独”至少有着三重面貌，即社会思潮、理论体系和社会运动。 作为社会思潮的“港独”，是在香港回归祖国后，在内港融合和摩擦过程中，逐渐蔓延的分离主义社会心理，可视为各种历史变迁下自然演进的结果，它有着复杂的历史、政治和社会成因。作为理论体系的“港独”，是在“本土”和“反中”情绪蔓延下，为迎合香港社会的焦虑和排外心理，由少数学者和政客刻意构建的理论学说，它有着强烈的人为构建和意识形态色彩，经不起历史、事实和法理的检验。作为政治运动的“港独”，是在分离思潮和学说的影响下，为实现“港独”目的而实施的事件或运动，多表现为有组织有策划的暴力事件，对香港社会和国家安全的危害性十分明显，超越了言论自由和一般违法行为的层面。 毋庸置疑，“港独”无论是作为社会思潮、分离理论或政治运动，都违反了《中华人民共和国宪法》(以下简称“《宪法》”)和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称“《基本法》”)的有关规定，也应当引起社会的警惕和防范。但是只有厘清“港独”的几种面貌，才能对“港独”的恶化对症下药：对于作为社会思潮的“港独”，应当分析其演进历程和社会成因，并根据《基本法》以适当的政策和法律予以疏导；对于作为理论体系的“港独”，应当分析其话语构成，从历史、民族、法理和文化等方面予以否定和批判，揭示其理论上的不成立性；对于作为政治运动的“港独”，则应当根据《宪法》和《基本法》予以打击和遏止。 (二)“港独”问题：一个被政治化的法律议题 “港独”作为一种政治运动，对香港特区有着极大的破坏性，政、商、学界有识之士亦对此大加挞伐，希冀唤醒香港特区民众对“港独”的警惕和抵制。但令人遗憾的是，迄今为止，对“港独”的讨论多囿于政治层面，而少有学者从法律层面对“港独”问题予以回应。比对台湾与香港的情况即可知，无论是否有意，“民主港独”的理论构建，与“民主独立”的台湾故事有着较多的类似之处。[6]如果说由于两岸尚未统一，“台独”势力尚有些许模糊的生存空间，那么在《基本法》的宪制安排下，“港独”问题决无任何商量的余地。 将“港独”问题政治化，最明显的弊端在于给“港独”留下了遐想的空间。事实上，面对当下泛政治化的香港，政治性的批判对于“港独”无法造成任何打击，因为政治的世界充满了上下其手的操作空间，再确凿的理据都会面临被驳倒和扭曲的风险。而《基本法》作为我国的宪制性法律，已然对香港的地位作出了明确的规定，即香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。“港独”是对《基本法》的公然挑战，而《基本法》是驳斥和遏制“港独”的最佳武器。无视已有的宪制性法律资源，而寻求从政治层面分析和批判“港独”，实际上是隔靴搔痒、舍本逐末。 如学者所言，“港独”问题的浮现，是漠视《基本法》、错误理解中央权力、无视中央推进香港落实普选的努力以及缺乏对殖民者的基本认识所致。[7]遏制“港独”思潮和运动，应当以《基本法》为依据，正确认识香港与中国的关系(即中央与地方的关系)。香港是法治之区，有着良好的守法传统，如果能够从法律的角度对“港独”问题加以定性，相信比任何用心良苦的政治说教都更加有力。事实上，《基本法》在遏制“港独”势力渗透议会中已经初见成效：在2015年11月区议会选举期间，“城邦派”创始人陈云弟子、别名“昭明公主”的中出羊子报名参加油尖旺樱桃选区选举，其在政纲内提到“香港建国”等字眼，后选举委员会以其政纲违反《基本法》为由①，要求其修改政纲，否则取缔参选资格。虽然中出羊子落选未必与违法政纲有关，但这是《基本法》初次在遏制“港独”方面发挥作用，对其他谋求“在宪政框架内颠覆”的投机者有着警示作用。由此可见，将“港独”从政治议题还原成法律议题，是应对香港特区日益猖獗之分离主义的当务之急和最佳选择。 二、《基本法》与主权 (一)“港独”的本质：主权之争 自1997年回归以来，香港政治争拗连年不断，其中既有中央政府与香港特区之间的博弈，也有香港建制派与香港反对派之间的争夺。有学者将此类争斗称为“管治权之争”[8]，即不论是建制派或是反对派，都希望成为“香港的管治者”。但是随着分离主义思潮的泛滥，“港独”论者提出“香港成为独立主权国家”等诉求[9]，香港的政治争端实际上已经演变成为“主权之争”。如果说“管治权之争”尚在《基本法》容许的范围之内，那么“主权之争”则完全突破了《基本法》的底线。《基本法》是我国的宪制性法律，也是香港特区的最高法律规范，其有关香港主权归属的表述是对“港独”论述的明确否定，也是遏制“港独”分裂势力的法律依据。 主权是国家独立自主地处理对内对外事务的最高权力。[10]《基本法》关于“香港主权归属中国”的规定，既载于抽象的主权归属原则中，也见于具体的权力分配规范中。一方面，《基本法》以原则性规定体现了中国对香港的主权：其一，《基本法》序言载明，香港自古以来就是中国的领土，中华人民共和国政府恢复对香港行使主权。其二，《基本法》明文规定，香港是中国不可分离的一部分，②香港特区直辖于中央人民政府。③其三，《基本法》规定，中央负责香港的外交及防务。④具有主权象征的外交权和防务权由中央人民政府享有，是确认和巩固中国对香港之主权的法律依据。 另一方面，《基本法》以实质性规范体现了中国对香港的主权：其一，中央享有香港的部分行政权：《基本法》规定行政长官对中央人民政府负责，⑤同时赋予中央人民政府对特区行政长官的任命权⑥和对行政长官就有关事务的指令权；⑦其二，中央享有香港的部分立法权：全国人大和全国人大常委会分别享有对《基本法》的修改权和解释权，⑧全国人大常委会享有对香港特区立法的备案和发回权⑨以及全国性法律在香港特区实施的决定权；⑩其三，中央享有香港的部分司法权：《基本法》赋予香港特区独立的司法权和终审权，同时也对香港特区的司法权作出了相应的限制，(11)所限制部分的司法权由全国人大常委会享有。 有学者认为，全国人大及其常委会和中央人民政府所拥有的香港特区的一部分立法权、行政权和司法权是中国对香港特区拥有主权的表现，是主权和治权不可分割的体现。[11]与此同时，《基本法》关于授权的规定(12)，明确了香港特区权力的来源，也厘清了中央享有的“全面管治权”与香港享有的“高度自治权”之间的关系。理解香港的高度自治权，应当明确的是：中央与香港之间不是所谓分权关系，而只是决定和被决定、授权和被授权的关系。[12]如学者所言，中央对港澳授予的高度自治权，是对具体管治权的调整，本质上是行使主权的体现，[13]因而香港特区所享有的高度自治权不构成对中国国家主权的否定，或中央对香港的全面管治权的挑战，“白皮书”关于“全面管治权”的论述也不生任何疑义。简而言之，《基本法》关于香港主权归属的规范，没有给“港独”留下任何遐想的空间，所谓“港独”不违反《基本法》的说法也是站不住脚的。因而，遏制和防范“港独”，应当以《基本法》为依托。 (二)“五十年不变”的实质及前景 除不断声言“独立建国”外，分离主义者的另一个举动是炒作所谓“二次前途”问题。有“港独”论者主张，“《基本法》只有五十年有效期”[14]，“五十年不变的承诺在2047年届满，香港的命运再次成为未知数，究竟是独立成国、维持现状还是成为中国城市……”[9]这种论述实际上是对《基本法》的曲解。《基本法》第五条规定：香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。但此处的“五十年不变”指的是资本主义制度和生活方式，而非香港的主权归属。换言之，“五十年期限”届满后，“一国”不变，“两制”可变——不变的是中国对香港的主权，可变的是香港的资本主义制度和生活方式。因而，“2047独立”只是“港独”论者借以混淆视听的拙劣把戏。 事实上，“港独”论者炒作“2047议题”，目的不在于或曰不只在于混淆视听，而在于激起香港居民对社会主义制度的恐惧之情。虽然“二次前途”是个伪命题，但“五十年后”香港的制度前路仍然值得探讨。邓小平那一代领导人在提出“一国两制”(五十年不变)安排的时候，显然是认为，内地与港澳台地区在经济发展水平、政治文明程度和法治水平等方面都会逐渐趋同。[15]1回归之初，香港社会对于“五十年不变”的理解是，“五十年之后，变的不是香港，而是内地。等到法治的传统、民主的理念、自由的精神在内地全面普及，等到内地也按照设计的时间表实行普选国家领导人，香港就不需要变了”。[16]然而，回归十八年后，内地没有朝香港的方向发展，反而香港有内地化的征兆。 事实证明，当初提出“一国两制”的时代背景已经发生了变化：其一，“一国两制”提出之时，资本主义和社会主义严重对立，如今两种意识形态的二元对立缓和了许多；其二，“一国两制”提出之时，中国封闭、贫困和落后，如今中国内地开放、富强、文明，处于重建自信的阶段；其三，“一国两制”提出之时，重点在于收回被外国占领的领土，如今的重点在于国家权力和制度运作的统一。[17]诚然，历史形势的变迁给“一国两制”的延续性带来了挑战，但是我们却不可得出一个当然的结论，认为2047年就是“一国两制”的终结。事实上，考虑到“一国两制”对于维持香港特区的繁荣和稳定所发挥的作用、两地民众和历届政府对“一国两制”的认同和坚持，我们有理由相信：即使“五十年期限”届满之时，内地和香港没有趋同，“一国两制”的原则和方针政策不会出现根本性变化——当然，丰富“一国两制”的内涵及构建国家认同也是与时俱进的应有之义。因而，对社会主义仍怀有戒备和恐惧心理的香港居民亦无须担心2047年“共产中国”在香港的降临。 三、《基本法》与国家安全 (一)“二十三条”立法：“港独”的遏制之道 继农历新年的“旺角骚乱”之后，以“港独”为目标的“香港民族党”高调成立，[18]要求建立“香港共和国”、废除《基本法》，且不排除以武力抗争方式实现目的。尽管社会各界一再声明“港独”违宪违法，也有法律界人士指明“港独”违反香港现行《刑事罪行条例》，[19]但到目前为止，策划“旺角骚乱”的分离主义者仍未得到有效制裁，香港特区的“港独”之声亦不绝于耳。事实证明，遏止“港独”不能单凭理论上的批驳，相应的法律制裁和防范亦十分有必要。为防止“港独”组织再次制造混乱和恐慌以及可能出现的“宪制颠覆”，《基本法》关切的国家安全立法事宜应当提上日程。 虽然香港特区仍有人对“国家安全”心怀戒备，但事实上，推行“二十三条”(13)立法的合理性在于：其一，“二十三条”立法是香港特区的宪制性义务。《基本法》授权香港特区自行立法，是对香港特区的历史传统、法律体系及实际情况的尊重。但“应当”一词表明，立法禁止危害国家安全的行为，不是一种选择，而是一种必须。《宪法》第五十二条亦规定：中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。“港独”之声是对国家主权及领土完整的公然挑战，尊崇法治的人士应当对此有着清晰的认识。因而，推行国家安全法不仅有利于遏止和打击分裂势力，也是落实《基本法》和履行宪制性义务的要求。 其二，“二十三条”立法是维护香港特区繁荣稳定的客观需要。从“兰花系”成员将“杀警”挂在嘴边，到“港独”分子擅闯军营，从“立法会纵火”案，到“旺角骚乱”案，“港独”组织的活动一直都与暴力有着千丝万缕的关系。诸如此类的暴力事件，干扰了香港居民的正常生活，给香港社会带来了动荡和恐慌，也损害了香港特区的繁荣和稳定。平心而论，当香港陷入焦虑、动荡和不安时，内地游客可选择转战日本或韩国，但由此带来的香港零售业和旅游业寒冬以及后续的经济下滑和国际形象受损等后果只能由特区七百多万普通市民承担。实际上，从某种程度上来讲，“港独”对香港特区的危害更甚于其对国家安全的威胁。但是由于相关立法的空白，此类暴力事件未得到有效的制裁，以致“港独”势力更加肆无忌惮。因而，针对此类“港独”暴力行为的立法，是维护香港特区社会秩序的客观需要。 其三，“二十三条”立法是香港特区实现“双普选”的前置条件。香港特区在政制改革上遭遇的挫折表明了中央与反对派之间的不信任，若这种不信任的局面得不到改善，香港特区的政制和普选很难有发展的空间。有学者指出，中央政府对于香港特区的忧虑莫过于，香港作为一个自由的国际大都市，对各种政治力量都具有较强的包容性，因而香港目前也存有多种政治势力，它们对国家安全构成潜在的威胁，如果在“二十三条”立法空白的情况下实行“双普选”，这些政治势力可能会对中国的国家安全构成更大的威胁。[20]适时推行国家安全法能够缓解中央对香港特区反对派的疑虑，促成双方之间的和解与互信，为重启政改奠定互信基础。 (二)“二十三条”立法的构建策略 虽然“二十三条”立法兼具必要性及合理性，但是在具体立法程序中仍应注重策略。事实上，如果忽略具体的构建策略，重启“二十三条”立法或将重蹈2003年的覆辙。鉴于公众的种种疑虑和社会的重重阻力，构建国家安全法或可考虑以下策略： 第一，通过充分的政治讨论和社会咨询消除香港社会对国家安全法的疑虑。香港社会对国家安全法的抗拒情绪，除源自对言论自由受损的担忧外，亦出于对国家安全法的了解不充分。有市民盲目反对国家安全法，甚至将国家安全摆在香港社会的对立面。在此情况下，需要有足够的政治讨论和社会咨询破除这种误解。一方面，借助社会咨询来了解民意，全面考虑社会各界的意见，将市民的担忧和需求反映在相关法律条文里。另一方面，以充分的政治讨论向香港社会释放出一个信号：香港与中国(内地)是一个不可分的命运共同体。国家安全不只是中央政府的安全，也是包括香港七百多万居民在内的中华民族的安全。香港居民应当看到，并不存在一种危害国家安全却惠及香港社会的举动。“港独”虽然打出“捍卫香港”或“拯救香港”的旗号，实际上却与“一国”和“两制”为敌，只能给香港特区带来动乱和破坏。因而，维护国家安全亦是维护特区稳定。 第二，妥善处理国家安全与公民权利之间的关系。“禁止煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为”是否会压缩香港社会的言论空间是香港社会最为关切的问题。2003年的“二十三条”立法就因为“在不适当的时候挤压公众表达空间”而被否弃。有学者就此指出，“二十三条”立法对言论自由的限制，不是对公民权利的限制和剥夺，而是明确公民权利的固有边界。[21]归根结底，权利和义务是一个不可分的统一体，香港市民既享有自由表达的权利，也负有不危害国家安全的义务。因而，处理国家安全与公民权利之间的关系，一方面要找到国家安全与言论自由之间微妙的平衡，让法律的天平既不过分倾向国家安全，也不一味袒护言论自由；另一方面要划清言论自由与煽动颠覆之间的界限。2003年“二十三条”立法草案曾被指不清晰、不明确、不具体，新的国家安全法案应当以明确、清晰的定义回应香港公众的疑虑。 第三，吸取前次立法失败的教训，完善国家安全立法的程序。有学者将2003年立法失败的原因归结于香港市民对相关罪名的误解、“蓝纸草案”立法程序的瑕疵、立法会议员的背弃、市民国家认同观念的缺失、立法推行方式不当、政府政绩不着和外国势力干扰等。[22]事实上，除香港市民国家认同观念缺失、特区政府政治不彰等长期性问题外，具体的立法策略和程序方面的瑕疵和错误是可以避免的。例如，关于“蓝纸草案”和“白纸草案”的争议，以及是否充分听取民间意见的争论，特区政府在推行立法时，可以选择更加严格和完善的程序，以示对正当程序和民意的尊重。 第四，重申《基本法》在香港特区的宪制性地位，将颠覆特区宪制的行为定义为危害国家安全的罪行。由于一般违法行为已经无法达到目的，“港独”策划者已经有意识地将《基本法》污名化为中央政府强加给香港特区的外来宪制，图谋以“宪制颠覆”的手段实现“香港独立”的目标：“《基本法》纵是一国两制的基础，却未获得香港人授权……所保障的一国两制，其实非常脆弱，实在形同虚设。有破则有立，否定了《基本法》之后，下一步就是自行制定香港的宪法。”[9]但《基本法》如果不被信任或者被当作颠覆的对象，香港据以立城的法治根基将会沦丧，香港的繁荣稳定也将岌岌可危。[6]无论从何种角度来看，颠覆特区宪制行为的危害性都不亚于任何其它危害国家安全行为。因而，以国家安全法条文的形式重申《基本法》在香港特区的宪制性地位，既有助于维护香港特区的繁荣稳定和国家主权的完整，也有助于构建和加强国家内地与香港特区的命运共同体。 四、《基本法》与政制改革 (一)重启政改：“港独”的消解之道 2015年6月18日，立法会否决了特区政府提交的政改方案，2017年普选行政长官的政治理想宣告破灭。香港从此走入了“后政改时期”，大规模的争取民主和对抗中央的社会运动暂时告一段落，特区政府和香港民众的目光从政治斗争转向了经济民生。但是香港政治动荡的局面没有得到改善，立法会的恶质“拉布”情形依旧，五花八门的“港独”组织相继成立，骇人听闻的暴力事件层出不穷，各种政治宣言不绝于耳。日前，青年社运领袖黄之峰表示，如果香港早有普选，相信现时不会有人提倡“港独”。(14)如学者所言，从长远来看，《基本法》规定的普选目标一日未成，香港政改与反对派街头政治就一日不可消解。[23] 就目前而言，重启政改的必要性在于：其一，民主普选是“一国两制”的庄严承诺，也是《基本法》的既定目标。香港回归之前，中国方面为了顺利收回香港，安抚香港民众，维持香港的繁荣稳定，提出了“一国两制、港人治港、高度自治”的方针，这实际上可以看作未来统治者主动供给的允诺。[24]“一国两制”对民主的允诺，是赢得香港社会支持回归的重要原因。《基本法》以明文规定确认了中央对香港的承诺(15)，将民主普选作为香港民主政治的最终目标。香港回归之后，历届中央领导人都积极履行对香港的民主承诺，稳步推行香港特区的民主化改革，香港的民主化有了实质性的进展。但是，到目前为止，“双普选”的目标仍未达成，民主普选的承诺尚未完全履行。因而，重启香港政改是履行“一国两制”庄严承诺和达成《基本法》既定目标的应有之义。 其二，民主普选是香港市民的共同心愿。不论缘于中英两国政府的主动供给，或是后物质主义的价值变迁，抑或是对回归之后经济民生问题的关切，追求民主早已成为香港社会的共识，香港从经济城市转变为政治城市是不可逆转的事实。除此之外，有学者指出，从现代社会的普遍发展规律来看，未完成普选的民主始终存在着走向民主的强劲动力，这种动力不仅仅来自于外部世界提供的普遍话语和模式诱导，也来自于高度现代化社会“人人参政”的政治自觉。[25]政改方案被否决，香港仍处于“民主未完成”状态，但香港市民对民主的追求不会就此停止。根据香港中文大学2015年的民意调查，有40％的香港市民认为中央政府没有诚意在香港落实行政长官普选。(16)普通香港市民即使不会倒向分离主义，亦会心生对香港政治前途的悲观以及对中央的不信任。因而，重启政改是挽回香港民心的重要途径。 其三，民主普选是缓解香港政治乱象的关键举措。有学者将香港民主状况总结为“局部民主化”，这种格局决定了在实现普选之前，香港的民主化或政制改革问题是“永恒”的政治争议点，经常掩盖了其它与香港长远发展息息相关的社会和经济议题，并导致了香港社会持续不断的高度政治分化和对立的局面。[26]“港独”是香港民主化遇挫的客观产物，要消解香港特区的“港独”情绪，就应当继续香港的民主化进程。有学者指出，2014年“占中”之后，老一代的政治理想基本上破裂，这在客观上刺激着新一代香港更为激进的民主派向分离主义的方向上发展。[27]如果民主派看不到任何民主的希望，那么更多的民主力量只能转向街头，“港独”暴力事件也只会愈演愈烈。因而，重启政改是将香港政治局面拉回正轨和维持特区繁荣稳定的关键举措。 在社会高度分化和政治互信缺失的当前，讨论重启香港政改似乎是一种奢侈。但是重启政改已有部分现实基础：第一，《基本法》和“8·31”决定是重启政改的法律基础。“8·31”决定规定：从2017年开始，香港特别行政区行政长官选举可以实行由普选产生的办法。香港政改方案虽未获通过，但民主进程停滞只是暂时的，在适当的时机仍可重启政改。第二，反对派主动与“港独”切割，为重启政改奠定了政治基础。重启政改的政治基础在于反对派的忠诚转型，在政治理想破灭后，面对激进的“港独”之声，汤家骅、刘慧卿、梁家杰、何俊仁等传统反对派纷纷与其划清界限，强调要在《基本法》的框架内争取民主，事实上已经迈出了忠诚转型的关键一步。第三，国家安全法的顺利推行可为重启政改奠定互信基础。如前所述，中央对于香港“双普选”的忧虑在于，激进势力上台后可能对国家安全构成威胁。如果国家安全法顺利通过，则中央可放手推进香港民主化进程而无后顾之忧。 (二)香港政改的路径选择 如前所述，民主普选是香港社会的共同心愿，也是香港乱象的终极消解之道。但与此同时，民主也是一套复杂的体系。理念的民主与现实的民主之间，仍然隔着一段很长的理论研究和相应的制度设计。就香港特区而言，从“局部民主化”走向“深度民主化”，需要对现行的政治制度作出调整，否则所谓的“一人一票，民主普选”将流于形式。依照当下的政治现实，若要确保民主普选名副其实，应当从放宽政党制度空间、优化行政长官提名程序和取消立法会功能界别三个方面着手。 第一，放宽政党制度空间，确切而言，即要取消“特首不党”(17)的限制。多数学者都认同，行政长官脱离政党联系是目前特区政府施政困难的主因之一。香港虽有建制派和反对派之分，但是“特首不党”原则常常让建制派也站在了政府的对立面，因为建制派不是执政党，行政长官不是政党成员，建制派不可能像执政党那样支持政府。[28]限制行政长官加入政党的目的在于确保行政长官超然于纷杂的政党斗争，但事实上行政长官的顺利施政离不开政党的支持。香港的政党政治发展到今天，已不可能回到20世纪80年代的无政党状态，因而与其继续抑制政党政治，不如引导政党的良性发展，让政党成为香港社会的建设性力量，而不是“永远的反对派”。如果行政长官得到政党的支持，那么特区政府将有能力应对当前的经济民生问题；如果香港社会的经济民生问题得以解决，那么民间的怨气和不满将得到纾解，“港独”的生存空间也将被大幅挤压。 第二，优化行政长官提名程序，增加行政长官提名程序的民主性。“8·31”决定让香港社会(尤其是反对派)难以接受之处在于：其一，在政改“五步曲”之第二步抢先作出实质性决定，为普选方案设下具体框架，大大挤压了香港本地立法选择空间；[23]其二，提名委员会完全阻断了反对派参加行政长官选举的可能。有学者指出，香港回归以来，行政长官由选举委员会选举产生，而选举委员会中的反对派委员极少，因而反对派无法当选行政长官。[28]虽然由于行政长官普选方案被否决，提名委员会的组成尚未有确定的方案，但是根据过往的经验可知，反对派少有机会加入提名委员会，因而不难理解为何有人将选举委员会视为“筛选程序”。 中央坚持“爱国爱港”人士担任行政长官的理由在于，行政长官是目前中央对香港的唯一“制度抓手”，一旦反对派当选，则香港有可能陷入“失控”状态。但事实上，中央对于香港的权力不止于行政长官的任命和控制权。在《基本法》的框架下，中央还拥有对香港的立法权和行政权。有学者指出，香港回归以来，中央治港过度依赖行政主导，而对于其它权力(包括备案审查权、财政预算监督权和人大释法权)的行使有着某种宪制意义上的怠惰。[25]如果中央能够积极行使此类被忽略的权力，则对行政主导的依赖性可大幅降低，对于行政长官的人选要求亦可适度放松。加之在国家安全法通过之后，无论建制派或民主派当选行政长官，事实上都无法对国家安全构成威胁。因而，即使暂时不考虑“公民提名”和“政党提名”，提高提名委员会的代表性亦是一种理想的备选方案。若行政长官提名程序得以优化，则中央在抽身于香港的政治纷争之余，亦可赢得香港社会的衷心拥戴。 第三，取消立法会功能界别，引导香港政党政治良性发展。根据《基本法》附件二，香港特区立法会由功能团体选举议员和分区直接选举议员组成，二者各占50％名额。地方选区议席由比例代表制产生，此项制度的初衷在于确保香港各个阶层、各个界别和各个方面均衡参与，但在实际运行中广受诟病。一方面，比例代表制的弊端在于：其一、政党不能健康发展，成为“成事不足败事有余”的消极力量；其二，立法会四分五裂，难以形成多数意见；其三，立法行政关系紧张。[29]另一方面，功能组别的缺陷在于：其一，功能组别下的“一人两票”违背了选举权的平等原则；其二，功能组别的设定和分布极不合理，没有一个固定的界定标准；其三，功能组别的议员议政能力较差，比不上由直选产生的议员；其四，功能组别的议员只能代表本行业的利益，无法代表全港的利益。[30]在现行选举制度下，香港已经发展成了极端多党制，对政治稳定造成了巨大损害。如果立法会完全由直接选举和相对多数制产生，小党林立的局面将得到改善，政党格局逐渐向两党制发展，在选举理性和选举利益的驱动下，“港独”等边缘政党将没有任何的生存空间，“港独”思潮亦将在良性政治发展中最终销声匿迹。 当然，实现上述变革绝非易事。如果没有中央和香港的谅解和互信，香港的政治体制和政治格局很难得到改善。有学者将中央与香港反对派之间的关系比作“囚徒困境”[31]，在缺乏政治互信的情况下，中央和反对派互相怀疑，香港的政治格局在“控制”与“反抗”之间日益恶化。但是，实现香港的政制发展是香港繁荣稳定的根本保障，也是中央和香港特区的一致目标，因而谅解和互信是确保两地人民福祉的必经之途。我们相信，在《基本法》的框架下，凭借中央和香港的努力，香港政治会逐渐回归正轨，“港独”问题终将得到解决。 注释： ①《区议会条例》第34条规定：候选人应当拥护《基本法》和保证效忠香港特别行政区。 ②《基本法》第一条规定：香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。 ③《基本法》第十二条规定：香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。 ④《基本法》第十三条第一款规定：中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。第十四条第一款规定：中央人民政府负责管理香港特别行政区的防务。 ⑤《基本法》第四十三条第二款规定：香港特别行政区行政长官对中央人民政府和香港特别行政区负责。 ⑥《基本法》第四十五条第一款规定：香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。虽然对于此款所载任命权属“实质任命权”或“形式任命权”仍有争议，但是对行政长官的任命权属于主权的象征是学界的一致意见。 ⑦《基本法》第四十八条规定：香港特别行政区行政长官行使下列职权：……(八)执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令。 ⑧《基本法》第一百五十八条第一款规定：本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。第一百五十九条第一款规定：本法的修改权属于全国人民代表大会。 ⑨《基本法》第十七条规定：香港特别行政区享有立法权。香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后，如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除香港特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。 ⑩《基本法》第十八条第三款和第四款规定：全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后，可对列于本法附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其它按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。 (11)《基本法》第十九条第二款规定：香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书。第一百五十八条第三款规定：香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其它条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。 (12)《基本法》第二条规定：全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。第二十条规定：香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其它权力。 (13)《基本法》第二十三条规定：香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。 (14)《黄之峰：如有普选，现在不会有人提港独》，《联合早报网》，资料来源：http://www.zaobao.com/realtime/china/story20160406-601858，最后访问日期：2016年5月5日。 (15)《基本法》第四十五条第二款规定：行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。第六十八条第二款规定：立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。 (16)香港中文大学传播与民意调查中心：《“香港民意与政治发展”调查结果(新闻稿)》，资料来源：http://www.com.cuhk.edu.hk/ccpos/images/news/TaskForce_PressRelease_150724b.pdf。 (17)《行政长官选举条例》第三十一条规定：获宣布在选举中当选的人，须在该项宣布作出后的7个工作日内：(a)公开作出一项法定声明，表明他不是任何政党的成员；及(b)向选举主任提交一份书面承诺，表明他如获任命为行政长官，则在他担任行政长官的任期内：(i)他不会成为任何政党的成员；或(ii)他不会作出具有使他受到任何政党的党纪约束的效果的任何作为。标签：政治论文; 行政长官论文; 港独论文; 国家安全论文; 香港反对派论文; 香港普选论文; 立法原则论文; 香港论文; 社会改革论文; 法律论文; 时政论文; 一国两制论文;