键词：土地利用；总体规划；影响因素；解决策略
引言
土地利用的总体规划编制与调整，需首先适应新形势的发展要求，并在技术方面提出保障。随后，由国土部门牵头，地区各部门通力协作与配合，再加上广大公众的广泛参与，如此方能确保耕地保护制度与节约用地制度的有效落实，进而在促进当前粗放型社会向集约型社会转型的同时，确保人口、资源、环境的协调，并最终实现我国的可持续发展战略目标。
1土地利用总体规划编制的背景、作用和意义
针对土地利用总体的规划与编制，一方面是为了满足国民经济与社会发展的规范化需求，已达到保护环境与国土的目的，另一方面则是为缓解土地供给能力与建设对土地需求之间的矛盾，从而创造更高的社会经济效益。对此，相关部门在实际的规划编制过程中，应科学使用各种手段，从而在化解土地利用矛盾的同时确保国民经济的稳定发展，如此方能为我国社会主义现代化的建设进程起到有力的推动作用。
土地利用总体规划是国家实行用途管制的基础。2004年8月28日，我国第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对此前的《土地管理法》进行修正，而据修正后的《土地管理法》第四条之规定：国家将对土地的用途加以管制，此外，在该条例中，还对土地的使用性质进行了划分，如将土地分别定性为农用地、建设用地与未利用地。最后，为保护现有耕地面积，《土地管理法》还特别强调，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。
2土地利用总体规划编制影响因素
2.1作用及任务的差异
对城市规划而言，其规划的主要是在一段时间内的城镇发展主要方向、发展目标、土地利用率、和相应的城市建筑以及其他的项目建设，还包括设计这些项目的具体发展规划布置等。城镇规划对城镇的整体发展建设做好了铺垫，且对于城镇经济发展策略的具体落实有很大的促进作用。城镇规划分析的主要是城镇的经济发展，文化、科技的发展以及社会的整体进步，当然，对于城市中基础设施的完善也有一定的指导作用，可以确保城镇个各项工作的有序开展。而对于土地利用总体规划来说，其面向的主要是当前阶段的经济发展，所以其计划制定也根据当前的经济发展形势而言，且要对当前阶段的环境保护及土地利用二者之间协调发展做出相应的规划，并明确了具体的土地利用方向和相应的保护措施。土地利用总体规划针对的主要是当前阶段与土地有关的各种指标设定，在整体规划中，将把农田保护、土地利用及相应的建筑规划融入到整体的规划建设中来。
2.2发展方向与建设范围的差异
对于具体的发展方向与建设范围上，城镇规划与土地利用总体规划存在着很多大的差异，其具体表现为：（1）在编制上的差异，由于二者在编制原则上的差异，致使二者在城镇发展方向问题上，有各自不同的建议；（2）存在一些地区的土地行政主管部门不听从行政主管部门建议的现象，并就具体的城镇建设用地和相应的目标进行自行确立。
2.3审批以及管理上的差异
在管理土地时，要严格遵循相应的土地管理制度，并做好相应的预防措施，防止用于农田建设的用地变成建筑用地，在利用土地时要谨遵与之有关的土地权限审批制度，如果城镇规划获得了相应的审批，那么相应的控制规划、管理责任以及审批都应该归相应地方的行政部门负责。
2.4用地规模统计差异
城镇的用地情况是由相应的城市规划部门负责管理统计，其统计的实际面积包括主要是针对建成区的水域及未被利用的土地，还有少部分的非建成区的少部分土地等。但在实际统计中由于行政部门统计的多半是建成区的土地面积，而不包括少部分的非建成区。城市的用地规划包括预留建设用地、污染企业安置区以及末期的建成区面积，并将这些确定为实际用地。但是在城镇规划中，应该作为土地利用总体规划中的城市用地来进行相应的统计。
2.5用地规模预测差异
在用地规模预测上，差异主要体现在：（1）对于城市人口基数的统计，据相关规定，应该将居住在城镇时间达半年或者以上的人口归纳到实际的城镇人口当中。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆但是近几年，由于城镇当中向外求学和打工的人口越来越多，造成了我国的常住人口具有很强的流动性，所以，相应的农业人口、非农业人口以及流动人口就都被纳入到实际的城市规划人口统计当中；（2）在土地总体利用规划中，城市人口统计，主要是根据当地公安部门对于非农业人口、机械人口的相关统计数据为依据，这样的数据和城镇规划统计数据相比自然存在很大的差距，进而致使城镇用地规模预测产生较大差异；（3）城镇规划与推利用总体规划在具体的编制时间以及期限上面也有很大的差异。
3解决城市规划与土地利用总体规划问题的策略
3.1夯实基础研究，确保基础数据的准确性
要高度重视土地利用总体规划编制过程中的专题研究，对规划执行情况、耕地和基本农田布局情况、建设用地结构和布局调整情况、生态用地保护情况等进行深入研究。对区域未来发展方向、发展要求、功能定位等进行深入了解。在土地利用变更调查的基础上，对规划基期年土地利用现状数据进行更新调查，确保基础数据的准确性，为顺利开展规划编制打下良好的基础。
3.2更新规划理念，确保规划的弹性
规划是对未来不确定性的抵消和缓解，规划不可能准确地预测未来，也没必要规定在未来很长一段时期内每一块地的具体用途。要树立有限理性的规划理念，在严格保护永久基本农田、保护生态安全的基础上，处理好指标和分区的关系。要坚持总量控制（指标的刚性）和布局可调（分区的弹性）相结合的原则，确保永久基本农田不得占用、重要生态用地不得占用。建设用地在不突破总量指标、确保选址地点地质状况良好、生态条件安全的前提下，可以根据实际需要，在允许建设区、有条件建设区、限制建设区内灵活调整位置，彻底改变目前规划刚性有余、弹性不足的弊病。
3.3明确分区内涵，确保规划的理性
要明确土地用途分区、建设用地管制分区的内涵，明确分区与地类的对应关系。建议将用途区分为农业用地区、建设用地区、生态用地区3个一级区，再续分二级区和三级区，建立科学合理、方便实用的用途分区、管制分区、用途分类相互对应关系，以此为核心，科学编制规划，确保规划的理性。
3.4重视公众参与，确保规划的科学性
要将公众参与贯穿于土地利用总体规划编制的全过程，坚持“政府组织、专家领衔、部门协作、公众参与、科学决策”的规划编制原则，牢固树立以人民为中心的规划编制导向，把创新、协调、绿色、开发、共享的新发展理念落实到规划编制过程中。在规划成果完成后，集中展示，接受社会各方面的监督，听取各方的意见，并进行修改完善，确保规划的科学性，为规划顺利实施打下良好的群众基础。
3.5落实保障措施，确保规划的可执行性
要完善规划实施的保障措施，落实规划实施的法规、制度、政策、经济、技术等保障措施，坚持规划实施和规划编制同等重要的原则，建立规划实施的年度评估制度，利用国土资源“一张图”工程，在年度土地利用现状变更调查的同时，开展年度规划执行情况的调查分析工作，及时评估规划实施效果，及时发现规划执行中存在的问题，及时调整土地利用方向，确保土地利用总体规划的顺利实施。
3.6实现“市场性”和“计划性”统一
可以说土地利用重要特性是“市场性”，城市化发展主要特性是“计划性”。在二十一世纪是一个科技的时代，是科技引领潮流的时代，人们对生活质量的需求也越来越高，对环境的要求也越高。因此，就必须要实现土地利用的“市场性”和城市化发展的“计划性”。我们可以通过建立绿色，健康的可持续发展道路，注重生态环境的保护，实现土地利用规划与城市总体规划紧密的联系，才能实现土地利用与城市化和谐发展，从而提高土地利用总体规划与城市总体规划衔接的水平。
结束语
在此次的研究中，概述了土地利用总体规划与城市总体规划，在土地利用总体规划与城市总体规划衔接存在的问题解决方案上，可以通过降低城市土地利用与城市化发展差距、实现“市场性”和“计划性”统一两方面着手。望此次的研究内容能为实现土地利用总体规划和城市总体规划的有效衔接提供有效的帮助。
参考文献：
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[3]吴佳丽，张伟.论土地利用总体规划与城乡总体规划的协调[J].城市，2012（01）：40~44.
论文作者:张欢1,李蕊2
论文发表刊物:《基层建设》2018年第8期
论文发表时间:2018/6/6
标签：总体规划论文; 土地利用论文; 城镇论文; 土地论文; 差异论文; 分区论文; 城市论文; 《基层建设》2018年第8期论文;