国外解决失业问题可资借鉴的做法和经验，本文主要内容关键词为：做法论文,国外论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
失业问题作为市场经济国家普遍存在的一种现象，不仅为各国政府所重视，而且为整个社会所关注。如何使失业者重新就业，如何降低失业率，不仅关系到失业者的切身利益和人力资源的开发与利用，而且直接影响到国家经济的发展和社会稳定的大局。面对失业问题的挑战，各国政府谁也不敢怠慢，千方百计进行治理和解决。尤其是20世纪80年代以来，失业问题成为一个严重的全球性问题，波及到多数国家和地区，各国政府特别是发达国家纷纷采取各种有力的措施来整治和解决失业。它们的做法和经验可以给我们许多有益的启示，可以为我们所借鉴。
一、给予失业问题以高度重视，把解决就业问题作为一项重要的政策目标
由于一国的就业状况与其经济增长、通货膨胀和社会发展等问题紧密联系在一起，并且直接显示和影响政府的能力、政绩和形象，所以，各国政府都非常重视失业和就业问题。有的国家把它作为一个重要因素纳入政府的宏观决策之中，有的国家把它作为政府工作的头等要务，有的国家在有关法律条文中，明确政府对于解决就业问题的职责以及就业在整个政府工作中所具有的特殊地位。如美国在1946年通过的《就业法案》和1964年通过的《就业法》中都明确规定了政府对控制就业应承担的责任。匈牙利在有关法律中也明文规定：政府在制定各项政策时优先考虑对就业产生的影响和后果，应保证不妨害与就业相关的根本利益。
为加强就业管理和促使就业目标的实现，各国还建有专门的就业管理机构，如法国政府建有专门的“全国就业管理局”，该局是1967年建立的，属于公共服务部门。它的主要职责是与公司企业联系，向求职者提供就业机会，保障就业市场的活力、公正和大众化，为公司企业和求职者双方提供免费服务。按法国的法律规定，公司企业需要招聘员工时，必须将招聘名额和要求报全国就业管理局，由管理局统一公布。管理局除在其850个分支机构张贴外， 还与电视台联系刊登招聘广告。1996年，就业管理局为全国近50家企业招聘员工233万人。 此外，该局还与39家大型公司企业签有长期招聘合同，负责这些企业的全部招聘业务。至90年代，为保证就业介绍的质量，管理局又简化了失业登记程序，建立了远距离查询系统。1997年底，失业登记全部改在工商就业协会，失业者登记后可以立即得到救济金，15天后可到就业管理局寻找工作。就业管理机构在解决失业和就业问题上发挥了非常重要的作用。
二、加强政策扶持，实行有利于促进社会就业的宏观政策
1.实行积极的财政和货币政策。各国解决就业问题，通常主要是通过促进经济增长、创造就业机会和建立完善的劳动力市场，为就业提供条件来实现的。这其中，提供财政和信贷支持则是就业措施得以落实的基础条件。（1）实行财政投入政策。 财政投入是一种直接投入，主要是通过增加财政预算投入来实施的。有的国家在编制政府预算时，还把就业投入列为专项投入予以保证。90年代，各国政府用于劳动力就业上的支出总额占GDP的比重一般在2%以上，有的国家如西班牙在就业形势严峻时，曾达到3%以上。 政府的这种直接投入主要用于四个方面：一是对劳动力市场进行投入，即每年预算都安排一定数额的资金用于劳动力市场建设。二是对失业保险基金进行补助。在失业保险基金不能满足支出需要时，由政府提供财政补贴。如德国政府1997年度财政预算用于弥补失业保险基金赤字为41亿马克，后进一步追加到150亿马克。 三是对建立失业救济制度进行投入。法国政府1994 年用于失业救济的支出达1200亿法郎。四是对失业者就业培训进行投入。（2 ）实行财政优惠政策。 这是一种财政间接投入政策。一是减免企业税费。 企业税费包括工资税、社会保险金等与企业雇员规模密切相关的税费。为了不至于影响企业雇员规模，许多国家都通过减免企业部分税费的办法予以支持。如法国政府把创造就业机会与减免企业缴纳的社会保险金挂起钩来，规定保证就业岗位的企业可免缴其中工资相当于最低工资标准1.1 倍的职工家庭补贴保险费； 对以实行非全日工作来保证就业岗位的企业，给予免缴半日工30%医疗保险费的奖励；对新办的企业，特别是由失业人员创办的企业，实行减免社会保险费的优惠政策。芬兰政府针对税率过高导致企业裁员的情况，在1995～2000年就业发展规划中决定将企业的税赋减少4%。 二是对自谋职业者实行资金支持。在降低失业保险待遇和失业救济水平的同时，对自谋职业者提供一定的资金支持和税收优惠政策，鼓励失业者尽快重新就业。（3）实行信贷优惠。 政府对增加就业岗位和招收失业者的企业，包括就业机会较多的中小企业提供低息贷款，以减轻企业资金需求上的压力。
2.实行有效的企业收入保证政策。为了鼓励企业创造更多的就业机会，发挥企业在再就业中的作用，各国政府还从保证企业收入的角度实行减免税费负担、给予经济补贴、放宽工资限制等政策。一是减轻企业税费负担。对失业人员多、就业压力大的地区，除常规性地减免企业税费外，一些国家还实行企业自动减税政策，以降低企业成本，确保企业收入，避免解雇工人。二是给予经济补贴。对增加就业岗位、雇佣失业人员的企业直接给予经济补贴。如匈牙利政府规定，如果企业雇佣失业人员，同时保证失业者最少在企业内工作6个月， 那么，政府可向雇主提供相当于雇员工资50%～100%的补贴，这种补贴最长可达12 个月。如果雇主雇佣全日制工人从事非全日制工作，使其减少1／3工时，并不裁减人员，那么，工人因减少工时而降低的基本工资的50%由政府办的服务中心来解决和支付，期限为1年。 希腊政府1997年初规定，如果企业最近在6个月内没有解雇人员，且保证在得到补贴之后9个月内不解雇人员，企业每雇佣1名工人，便可得到政府提供的每天10～20 元的补贴。三是放宽最低工资限制。法定最低工资标准定得太高，也会影响到企业收入和雇佣人员的积极性，因而一些国家开始允许企业以略低于法定最低工资的标准雇佣失业人员，确保企业有必要的收入。
3.实行积极的产业政策。各个国家为了增加就业岗位，促进多渠道就业，着力实施产业发展政策。（1）加大产业结构的调整。 在国民经济结构变动和发展过程中，各国都比较注重发展包括通讯、金融、咨询、旅游等行业在内的第三产业和加强对基础设施建设方面的投资。进入90年代，西欧各国伴随着结构调整，就业结构发生了明显的变化，第三产业成为劳动力就业的主力产业。瑞士、丹麦、比利时第三产业的就业比重达70%左右。西班牙原来的失业率较高，90年代中期之后，通过积极发展第三产业， 就业领域得到进一步的拓宽， 每年创造的就业岗位近300万个，失业率由23%下降到20%，大大缓解了就业压力。（2）积极扶持中小企业。中小企业在解决就业方面有独特的优势，所以历来为各国政府所重视。为了扶持中小企业的发展，法国政府专门设有中小企业投资银行，对中小企业的生产项目、技术发明和创新进行政策性投资。1997年，政府还将雇佣人员在50人以下、营业额低于3000万法郎的中小企业排除在企业所得税征收对象之外。芬兰政府对中小企业优先提供低息贷款，为企业筹措资金提供方便，帮助企业制定发展规划和培训人才，为企业提供国内外先进技术和产品，提供市场信息和经营服务。巴西政府过去对小企业征收的税种较多，造成企业雇员越多赋税越重，对小企业的发展极为不利。为此，1997年3月， 政府及时对小企业实行“单一税”政策，即不管企业雇员多少，只对企业征收一种综合性税。这样大大调动了小企业增加雇工的积极性，有力地促进了社会就业。（3 ）重视发展未来产业。 信息产业被誉为最有发展前途的未来产业， 有着无限的发展空间，就业潜力十分巨大。现在，全世界信息产业的销售额达到3000亿美元，增长势头迅猛。一些发达国家如美国、日本等都对信息产业的发展给予超常的重视，把信息产业作为国民经济的支柱，当做就业机会可塑性最大的产业之一。环保产业也被称为未来产业，得到各国政府的重视，成为吸纳社会就业的又一重要领域乃至生力军。德国通过发展环保技术和环保产品，安排了68万人的就业。而美国、日本等国家在环保产业就业的人数已占近1%。据测算，在未来几年里， 这一比例还将大大提高， 美国和日本将达到10%，加拿大将达到3%。此外，娱乐业在创造就业方面也备受各国政府的关注。90 年代初， 美国娱乐业创造的就业机会达20万人以上，占新增就业人数的12%。（4 ）积极扩大对外开放和交流。主要是通过扩大出口、吸引外资和举办合资企业等办法，增加更多的就业岗位。同时，也包括通过劳务输出的办法，帮助求职者在国外寻找工作。如英国、法国、德国、芬兰等国家通过与国外公司签订合同，或通过国际人才交流中心向有关国家联系和推荐，帮助失业人员到国外就业。
4.建立劳资政三方协商机制。失业和就业问题是一个涉及方方面面的社会问题。为解决就业问题，各国政府十分重视发挥雇主组织和工人组织在促进就业方面的作用，并相应建立起劳资政三方协商研究和解决就业问题的新机制。如日本早在70年代就实行“产业劳动恳谈会”制度，由工会、企业组织最高领导和劳动大臣参加。主要任务是协商劳动关系，讨论修正就业政策。德国专门设有经济咨询委员会，定期听取雇主组织和工会对于经济政策和就业问题的意见。
三、加强就业服务，积极开展就业指导和职业培训
各国普遍重视求职者的就业服务，特别是在职业培训方面真正承担起政府应承担的责任。
1.加强就业指导。各国政府高度重视对就业的指导，不少国家通过劳动部门和职业介绍机构来提供各种形式的指导。这种指导对结构性失业尤为重要。如印度在全国范围内建立起职业咨询和介绍网络。这一网络由政府就业服务局和私营职业介绍所组成。国家就业服务局在全国各地设有900多个就业交流中心， 其中包括80余所大学就业信息指导站。在一些就业交流中心还专门设有为无工作经历的青年人服务的职业指导和就业咨询服务。同时，印度政府还在全国各地为残疾人员提供特别的职业咨询服务。芬兰政府在就业指导方面，还特别注意做好求职人员的择业心理指导工作，劳动局下设的社会心理学专家对求职者直接提供具有启发性和针对性的心理咨询和指导，并提出各种可供选择的方案。
2.加强职业培训。加强职业培训是各国政府在就业服务方面所致力于抓的一项重要工作，有的国家还通过法律的形式予以明确，如美国最早制定的《就业训练合作法》。该法规定，由各州、地方政府和私人机构共同合作进行培训项目的开发实施和管理。联邦政府不直接参与就业培训工作，而是向州政府负责的培训计划提供大部分资金。各州和企业也要提供必要的资金。为了保证就业培训计划的顺利实施，各州设有由企业、州有关局、地方政府及失业者代表所组成的就业培训协调委员会，就培训内容提出建议。具体的就业培训由“私人工业委员会”实施，委员会由地方选举产生，成员包括企业界、教育界、劳工组织、社区组织、经济发展机构和公共服务组织等代表。1988年，美国国会还通过了《工人调整和再就业培训通知法》，要求企业在关闭工厂和大量裁员时提前发出通知，让有关当局能及时得知裁员信息，及时对失业工人进行培训，帮助他们寻找工作。
同时，各国在职工培训方面还实行多条腿走路，对公共和私营培训机构一视同仁。只要有能力，培训业绩突出，都能得到国家的培训项目和政府的资助。芬兰政府每年拨巨款用于在职和失业人员的“再就业工程”，除了支持各类培训中心外，还注意充分利用高等院校、职业学校、技校、企业的师资力量和技术力量。通过社会力量，对在职人员和失业人员进行培训。
根据培训对象和培训者的不同采取不同的培训方式，也是各国政府开展职业培训的一个重要特点和内容。意大利采取的培训方法主要有讲课指导、专题讨论会和班组培训，还有全日制、夜间制、部分时间制、工读交替制及函授教育。美国对青年的职业培训主要有四项：青年集体培训制度、青年夏季就业制度、青年徒工制度及“从学校到企业法”培训计划。“从学校到企业法”培训计划从1994年5月14日开始实施， 主要是针对那些不想报升大专院校的高中生进行职业教育、技能培训和就业指导，以提高他们的就业能力。联邦政府对实施这一计划的州政府直接给予资金支持。1996～1997年每年拨款4亿美元。 法国政府实行的是对失业者进行带薪培训。一般由原企业发放原工资的65%左右，把培训和再就业联为一体，实行定向培训。
此外，一些国家对特殊的就业群体还制定有特别的或专门的培训计划。如美国各州劳工部门的培训项目有：青年人暑假就业和培训计划，青年、妇女、残疾人培训计划，退伍军人培训计划，老年人培训计划等。
为进行职业培训，各国政府投入了大量的财力。法国、德国、英国政府每年用于职业培训的经费分别为170亿法郎、80亿马克和30 亿英镑。美国政府每年向就业培训拨款近70亿美元。 通过资助美国每年使100万左右的失业人员得到了培训，并使其中70%以上的人员在培训后找到了工作。
3.建立各种社会中介服务组织。为扩大就业服务，各国非常注重社会中介服务组织的建设，并对专事就业服务工作的中介组织进行资金和政策支持，注重发挥其作用。各国社会中介服务组织门类齐全，形式多样，虽然名称各异，但其功能作用却是相同的。它们一方面有力地推动了全社会的就业工作，另一方面其本身也创造了不少的就业机会。
四、鼓励自谋职业，调动求职者和失业者的积极性
鼓励和支持求职者和失业者自谋职业，是各国政府为谋求就业问题的解决所采取的又一项重要措施。具体说，就是采取一系列扶持措施，促使求职者和失业者自行寻找就业机会。
1.提供政府补贴。即对自谋职业者，由政府直接给予补贴。美国政府从1955年开始实施援助自营就业制度，对那些自营就业的失业者发放相应期间的生活保障津贴，有的还发放一笔自营启动金。匈牙利政府规定，如果失业人员申请自己创办企业，则他们不仅在一定期限内继续领取失业救济金，而且还能得到数额最多相当于6 个月失业救济金的支持。在西班牙，如果失业人员自谋职业，其所需费用的50%～100 %由政府给予补贴。
2.提供优惠贷款。即失业者自谋职业，在一定条件下可以申请并获得政府的优惠贷款。波兰政府规定，因企业原因而导致失业的人，可向劳动部门申请自谋职业的低息贷款。1996年，波兰先后为5000多人提供了自谋职业低息贷款，一部分公司就是利用低息贷款成立的。印度政府于1990年推行了一项“城市微型企业（个体企业）计划”。按照这个计划，个体开业者首次开业所需资本的25%可由政府通过贷款资助，个体业主可在开业后3～5年内，根据经营状况分期偿还贷款。仅在1993～1994年度，印度政府就批准了18万人的申请，发放贷款12.6亿卢比。
3.给予税收优惠。即失业人员新创办企业可以享受减免所得税的政策优惠和照顾。法国政府规定，创办工商企业可以享受两年免征所得税，以后3年对企业赢利分别减少75%、50%和25%的所得税优惠。
五、改革失业保险制度，变消极救济为积极就业
在实行失业保险制度过程中，一些国家明显存在着失业救济水平偏高、支付时间较长的问题，如丹麦的失业金占工资收入的90%，领失业金的期限长达5年。这种高福利、高保障政策所带来的后果是， 登记失业的人数越来越多，部分失业者不愿意积极寻找工作，形成明显的养懒汉现象。针对这一现象，各国对原有的失业保险制度进行了相应的改革，从而变消极救济为积极就业，使救济能够起促进和保障就业的作用。
1.建立严格的就业和失业申报登记制度。这是各国对就业和失业者“验明正身”、加强管理的“杀手锏”。所谓就业申报登记制度，指的是所有雇人单位，无论其性质如何，都必须依法将全部雇佣人员及其工资水平向有关部门申请登记。给自己发工资的雇主和自由职业者也必须申报登记。如果不按时申报，无论动机性质如何，均属于非法。所谓失业申报登记制度，指的是失业者必须凭具有法律效力的证明文件在有关机构登记，失业者在登记注册之后，找到新工作之前，必须定期到该机构报到，寻找工作。这样，才能继续领取失业保险金。失业者在找到新工作后，必须向该机构申报。该机构收到申报后，将其从求职者中除名，并停止发放失业保险金和补助金。
2.明确规定失业人员享受保险的期限。日本政府规定，超过了一定期限，失业人员不再具有领取失业保险金的资格，其生活将依靠民政救济。在享受保险期间，保险金将随时间延长而递减。对已工作3～5年的失业人员，其享受失业保险的时间为90天。享受失业保险的最长时间为300天，超过期限后，其生活由厚生省给予救济，保障其基本生活。 基本生活费远远低于失业保险金。
3.实行促进就业的有关津贴制度。对此，法国政府主要从三个方面采取措施：一是设立转业安置津贴。因经济裁员失业而要求6 个月内再就业者，不领失业补贴，由失业保险机构发给转业安置津贴，相当于原工资的80%，6个月后仍没有找到工作的，转领失业补贴。 二是设立再安置培训津贴。先头领取失业补贴而要求转岗培训的失业者，经就业中心安排可以参加培训。从培训之日起领取的失业补贴水平不再递减，最长培训期可延至3年。 三是设立就业津贴。如失业者在领取失业补贴期间愿意接受一份比原来工作待遇差的工作，同时继续寻找更合适的岗位，可继续领取失业补贴。但在临时工作期间，每月工时不能超过136 小时，工资不能超过原工资的70%，最长期限为18个月。
六、改革就业制度，采取灵活多样的就业方式
为了拓宽就业空间，增加就业岗位，国外许多国家积极改革原有的就业制度，实行和采取灵活多样的就业方式。
1.改革就业制度。意大利政府从1997年6月开始， 对原来“死板”的就业制度进行改革，实行新的灵活的用工制度，即实行劳工出租制，随时满足不同时期、不同企业的需要。根据新的制度，劳务租赁公司与工人签订无限期劳动合同，一部分成为企业固定工。同时，企业在生产高峰期还可以向租赁公司有期限地“租用”工人，其报酬不低于固定工。一个时期以来，美国则流行一份工作两人做，即同他人分享一份工作的新的就业制度。
2.采用灵活的就业方式。这些就业方式主要有：一是缩短工时，即缩短每个就业者的工作时间，腾出部分就业空间让更多的人就业。80年代初，法国将每周的工作时间减少到39小时，同时，给工薪者增加每年度五周带薪假期。这项措施在实施的当年就创造了7万个就业岗位。 德国现在也将每周法定的工作时间缩短为37小时。二是在某些行业实行部分工作时间制。这就是改变过去那种必须每周工作5天，每天工作8小时的工作方式。就业者可在年内或每周、每天灵活安排和调整自己的工作时间。90年代中期，瑞士非全日制工作者占到20%，英国非全日制工作者占到40%。三是鼓励家庭就业。包括从事家庭企业生产和服务工作。为了鼓励家庭雇佣帮工，法国政府规定，如果一个家庭雇佣一个帮工，其支出的50%由政府补贴。四是降低退休年龄，鼓励提前退休。如法国将原来的法定退休年龄由男65岁、女60岁分别降到男60岁、女55岁。接近退休年龄且个人又愿意提前退休的，退休待遇可以从优。这一切，直接扩大了就业空间，为社会变相地提供了就业岗位。