转型时期的扶贫计划与社会安全网，本文主要内容关键词为：安全网论文,时期论文,计划论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济转型时期，失业和贫困问题趋于严重。相对于其他国家，中国的扶贫计划先行一步
在市场取向的经济改革中，以往的计划经济国家不得不顺应全球经济一体化的趋势，校正扭曲的价格体系，调整经济结构，变更效率低下的企业制度、就业和工资制度，使以往背负的隐形通货膨胀和就业不足的压力因而变成了公开的难题。失业和贫困，这些似乎已在社会主义国家消失多年的恶魔在经济转型的时刻突然显现出来。对此，中亚、中欧和东欧转型国家的反应，首先是增加社会保障支出，其次是推进社会保障制度改革。然而保障支出的增加赶不上通货膨胀的奔腾，保障制度的改革来不及为大量涌现的贫困人群撑起强劲的社会保护伞。更要紧的是，缺乏有力的经济增长作后盾，常规的社会保障项目将会如无源之水，难以为继。各种应急的公共援助措施由此应运而生。
相形之下，中国的扶贫计划先行了一步。这是因为，相对于欧洲转型国家，中国至今仍处在低收入水平上，中国人口的贫困率依然不低，贫困程度依然深重，贫困人口主要集中在乡村，其规模甚至几倍于任何一个欧洲转型国家的总人口，更何况改革初期的乡村贫困还是一种普遍现象。不过，与欧洲转型国家不同，中国的扶贫计划是在经济不断增长的背景下实施的。得益于增长的动力，1979-1984年短短的5年期间便有2亿左右乡村人口摆脱了绝对贫困状态。那些未能迈过贫困门槛的人群，主要生活在生态环境恶劣、基础设施脆弱的地区。正因为如此，最初的扶贫计划以地区瞄准机制为特征，集中在乡村贫困县实施。
中国乡村扶贫计划的制度创新
中国的扶贫计划尽管还需大力完善，但作为针对特殊人群的综合投资项目，也许将直接“长入”社会安全网
值得称道的是，乡村扶贫计划自80年代中期出台以来，便带来了一系列的制度创新，逐渐成为转型时期社会安全网的一个重要环节。
首先，扶贫计划的实施以广泛的社会动员为基础。为了缓解乃至消除贫困，全国人民有钱出钱，有物捐物，发扬了实行社会保障制度所必备的同舟共济、互相帮助的精神。中央政府以前所未有的决心对消除乡村绝对贫困作出承诺，每年用于扶贫计划的资源大约100亿人民币，如今又增加到150多亿元。在立足国内资源的基础上，从中央到地方，政府和非政府组织都在积极寻求国际援助与合作。1989年，国际组织对中国贫困地区的援助已达22亿美元。90年代以来，国际组织和发达国家对华扶贫项目的援助进一步增加，仅世界银行的扶贫项目即有6.5亿美元。虽然，相对于中国政府和民众的投入，外援在每年的扶贫资金总量中所占的份额并不高，可是它不仅带来新增的扶贫资源，而且还包含着当今世界通行的新观念和项目管理方法。这对于改善中国的扶贫方式、提高扶贫效率，都有良好的示范作用。
其次，乡村扶贫计划的实施主要以投资为手段，调动贫困地区政府和贫困人群的积极性和创造力，为经济增长打基础，为地区发展积蓄人力资源和物力资源，为贫困人群创造获得资产和就业的机会。故而相对于传统的救济和补贴项目，扶贫计划成为一种积极有效的新型公共援助形式。目前，中央政府的扶贫资源中，大约有18%来自于财政拨款，主要用于社会基础设施建设；26%属于无偿使用的以工代赈资源，主要用于经济基础设施建设；56%为信贷资金，主要用于刺激当地的投资活动。历经十多年的持续投资，受援地区的基础设施和社会服务有了明显改善，贫困人群的收入有了程度不等的提高，“食品保障”这一扶贫计划的首要目标在大多数贫困人群中已经实现：大规模扶贫行动开始之前，贫困县中的缺粮人口至少在2/3左右；到1995年，食品无保障者大约不足1/5。乡村贫困发生率从1978年的32%下降到90年代的10%-8%。
最后，扶贫计划从经济领域扩展到社会领域，从资金注入延伸到教育、培训和科技服务供给，乃至卫生、医疗和营养干预，把近期的收入改善项目与长远的人力资源投资结合起来，使受援人群有可能自力更生，参与社会经济发展过程，分享经济增长的好处。这一点，恰恰是许多发达国家的社会保障体系所缺少的功能：虽然他们的这些保障项目都预置了防止造成受援人群依赖性的设计，然而一些由于在早期受教育阶段即学习失败的人，却难以完全自食其力。这一有劳动能力却依赖于救济的人群的存在，使发达国家例如美国和德国的政治家都意识到，只有对这些工作着的穷人及其子女提供教育和培训，才有可能从根本上帮助他们自食其力、摆脱贫困。这意味着综合性的扶贫行动，有可能为成熟的西方社会保障体系添加新的因素。在中国，尽管扶贫计划实施过程中还存在着这样或那样的问题，其制度安排还大有值得改进之处，但作为一种针对特殊人群的综合投资项目，也许将直接“长入”正在重构的社会安全网中。
与乡村扶贫相比，我国城市扶贫有显著不同
进一步讲，扶贫计划并非只是对乡村才适用的专利。从70年代始，它在南亚和拉美国家的城市和乡村，就成为与社会保险、社会救济和社会服务相辅相成的一种社会保护设施。生机勃发地运行于中国乡村的扶贫计划，必将也会对城市的扶贫行动提供有益的启示。当然，城市贫困与乡村贫困是有很大差别的，中国的城市贫困与其他发展中国家的城市贫困也有显著的不同。
中国城市里有劳动能力却陷入贫困的人群，曾享受“从摇篮到坟墓”式的全方位生活保障。失业使他们以往的保障突然难以指靠
第一，南亚、拉美的城市贫民，主要是从乡村迁入城市的无地农民及其子女，他们多在城里的非正规部门（传统手工业、零售业和服务业）就业，或从事其他临时性非熟练工作。这一人群只不过是把乡村的贫困带进了城市，尽管生活比在乡下有所改善，但是依然贫穷，而且从未享受过工业社会特有的保障待遇。与之相比，中国城市里有劳动能力却陷入贫困的人群，主要是近年来由于国有或集体企业停产或改组而游离出来的失业或半失业人员，或称下岗职工。他们曾得益于“城市偏好”型的工业化政策，曾享有远高于乡村平均水平的收入和“从摇篮到坟墓”式的全方位生活保障及福利待遇。失业使他们以往的保障突然难以指靠，因为那不是社会保障而是企业保障。失业也使他们的主要收入来源突然中断，家庭生活状况迅速下滑或曰相对恶化。中国的乡村贫困人群一直靠土地作为生存保障，无论土地对人口的承载是如何不堪重负，无论在恶劣的自然条件下土地是多么瘠薄，只要耕者有其田，这一人群对风险和不确定性就保持着较强的心理承受力。
下岗职工对公共援助抱有较高期望，尽管某些期望也许不实际
第二，乡村贫困人群一直生活在中国社会政治经济和文化生活的边缘，只要有可能，他们当中的青壮劳力愿意跨行业、跨城乡、跨地区流动。相形之下，下岗职工曾经享有计划经济所赋予的安定、富足和特权，故而多以过去的就业待遇为参照来寻求新的工作岗位。其养老、医疗保障和其他福利待遇或维系于以往的企业，或由企业所在地的政府承担支付责任，他们的流动性因此也就远远低于乡村劳动力。出于这样的背景，乡村贫困人群自会将任何形式或水平的援助视为对当前生活的改善，而下岗职工则对公共援助抱有较高的预期，尽管某些预期也许不实际。
城市贫困难免引发社会动荡
第三，乡村贫困本质上是农业社会的贫困，多为地区性的、分散的，且有传统的邻里互助和以农耕为依托的家庭保障在起作用，若无特大自然灾害一般不会酿成严重的社会问题。城市贫困则属于工业社会的贫困，它与就业状况紧密相连。可是失业又并非完全出于个人因素。在社会保障体系不健全的情况下，失业者直接面对的就是政府。城市大规模的失业因而也就难免引发集中的社会冲突或社会动荡。
对贫困者进行的“前进教育”，既不失为一种积极主动的经济安全设施，又可谓以人力投资为特色的扶贫
因此，以再就业工程、安居工程、最低生活保障制度和养老、医疗保障体制改革来回应城市贫困问题，无疑称得上是对症下药，同时也是从社会保险、社会服务、社会救济和扶贫计划等不同方面织补或重构城市社会安全网。虽然从长远来看，全国应建立统一的社会保护体系，以促进劳动力流动与城乡社会融合，但目前正在实施的城市保障项目和扶贫计划无疑需要适合工业社会的特点。以培训和职业介绍为主的再就业工程，不仅有助于缓解当前的城市贫困，而且有益于眼下和未来的经济结构调整。在新技术革命导引下的产业发展，将不断排挤出落后的产业及相关的就业人员；市场竞争也总会将效率低下的企业或劳动者淘汰出局。因而对贫困者进行再教育和新技术培训的“前进教育”或职业培训，既不失为一种积极主动的经济安全设施，又可谓以人力资源投资为特色的扶贫计划，值得作为一种长期的制度坚持下去。
问题是城市扶贫计划多为市政府设计、投资和承担，由于各地财政实力和行政管理水平参差不齐，项目运作也不似乡村扶贫计划那样规范。例如类似上海那样经济增长势头强劲且财力雄厚的大都市，就业机会高于全国平均水平，其建立不久的失业救济制度也能够覆盖全部下岗职工，而这对于东北地区一些传统工业重镇和西北欠发达地区的城市，却还是可望而不可即的事情。这表明，实践在招唤全国性的城市扶贫计划，至少需要中央政府出面，加强对高失业地区的职业教育和转岗培训投资。
若有培养和激励企业家创业的机制，怎敢断定他们不会在人生这一重大转折之时背水一战
再者，现有的城市扶贫项目偏重于为失业者另寻用人企业，却少有适当的制度安排来促证他们获得信贷、信息和专业咨询服务以便开创新企业。正因为如此，有关下岗职工自己通过获得生产性资产来创造就业的故事，都离不开向亲朋好友东挪西借筹集资金的情节，结局多半是进入技术含量较低的餐饮、零售、洗理和维修等行业。虽说这都不失为谋生之道，可也因为进入市场的门槛较低而容易饱和。后来的失业者又当如何呢？其实，下岗职工中也不乏技术和管理人才。虽然他们容易转岗，但是若有培养和激励企业家创业的机制，怎敢断定他们不会选择人生这一重大转折之时背水一战，在技术含量较高的产业脱颖而出成长为不断进取的企业家呢？不难设想，有这样的企业家和逐渐扩张的朝阳企业，才有强劲的经济增长和更多的就业岗位。
当然，信贷扶贫项目的实施一般需要建立相应的互助或合作组织，并使之与商业银行保持稳定的存贷关系。这是不少国际发展组织在中国乡村从事“参与式”扶贫项目试验的一项重要内容。项目执行过程中面临的一个巨大困难，就是缺少专职基层社会工作者。因此，不得不聘用当地行政官员替代，或是从北京甚至国外聘请专业人员充当顾问。如今既然城、乡均有实施此类项目的可能，对社会工作者的需求自然也就更强烈，而这又何尝不是为一些下岗分流的行政干部提供了一条可行的转岗之路呢？