论中国城镇住房保障体系改革和发展的基本思路与目标构架，本文主要内容关键词为：构架论文,中国论文,保障体系论文,城镇论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国城镇住房保障体系改革和发展的基本思路
1.高公平：实现社会公平和内部公平
住房保障体系的不公平必会损害社会的和谐，会损害经济效率，也会损害住房保障的可持续发展。高公平应成为中国城镇住房保障体系发展应遵循的首要原则。其内容主要包括两个方面：(1)从社会的角度衡量，住房保障是公平的，亦即从社会来看，决定城镇住房保障的制度安排是公正的和平等的。因为住房保障资源不过是国民收入再分配将一部分资源分配于住房保障而已，换句话来说，住房保障对象所得不过是其他社会成员所给，无论住房保障采取何种形式，都不会改变这一关系，因此，城镇住房保障的体系设计必须符合社会公平的原则。(2)从保障对象内部来看，条件相同，保障待遇相同。严格来说，住房保障既要符合横向公平的原则，也要符合纵向公平的原则，住房保障对象之间应该公平享受住房保障待遇。虽然住房保障待遇会发生变化，但在确定住房保障条件和待遇时，我们应该有纵向公平的理念，并通过其他形式对未获保障或者未获得足够的保障待遇的保障对象给予必要的补偿。
2.高统一：标准一致，政策并轨
打破现行住房保障体系内部割裂的状态，建立高度统一的城镇住房保障体系是改变现行不公平的住房保障体系为公平的住房保障体系的必要条件，也是未来住房保障发展要着力完成的重要任务。(1)政策并轨。应实现住房保障政策的并轨，制定统一的住房保障法规，按照公平原则，确定统一的保障条件、待遇标准等。(2)标准并轨。基本思路是按照收入条件、住房条件和净资产价值等确定统一的保障标准，经济条件相同，享受的保障待遇相同，确保横向公平。(3)管理并轨。改变保障性住房分块管理的格局，将所有保障性住房(包括政府所有的住房、政府与非政府单位及个人共有的住房)纳入统一的管理体系，按照统一的管理规则进行管理。(4)腾退并轨。改变腾退规则和执行不统一的格局，实现所有保障性住房腾退规则的统一，确保政府、投资者和住户享受公平的腾退待遇。
3.高简化：政策统一，内容简化、明确
要改变现行的经济适用住房、廉租住房、农民工住房保障政策等相互割裂的状态，取消现行的互不隶属的相互割裂的各项住房保障法规，制定出统一的住房保障法规，实现城镇住房保障政策的统一。政策的统一是简化住房保障相关内容的前提，在此前提下，通过明确的准入、腾退以及各项管理措施的规定，实现住房保障体系内容的简化和明确，从而为实现公平的住房保障和进行统一的住房保障管理提供必要的条件。
4.广覆盖：应保即保，应保尽保
住房保障的对象应该覆盖所有低、中收入居民住房困难家庭。目前住房保障的覆盖面太小(现行的住房保障可以说只是少数人获益的特权式保障)，既是社会不公平的表现之一，也造成了社会不公平，未来应着力解决这一问题，实现从小覆盖到广覆盖的转变。基本原则是应保即保、应保尽保。“应保即保”和“应保尽保”是两个不同层面的问题，应保即保涉及住房保障覆盖的原则问题，是权利问题，应保尽保涉及的是住房保障工作的具体实施目标问题。所谓应保即保是指应该获得住房保障的低、中收入住房困难家庭有权获得住房保障，不应该获得住房保障的，就不能获得住房保障；所谓应保尽保是指所有符合条件的住房困难家庭都要向其提供住房保障。应保即保的对象应该是所有低、中收入住房困难家庭，具体包括：(1)最低收入住房困难家庭；(2)低收入住房困难家庭；(3)中低收入住房困难家庭；(4)中等收入住房困难家庭。从居民身份来看，应包括所有常住居民；从资产条件来看，可根据资产收入多少确定应保即保的对象。应保尽保应该覆盖应保尽保的对象，但实现应保尽保则要根据经济发展水平、政府能力等来确定阶段性目标，同时要调动各种社会力量，共同实现应保尽保的目标。
5.可负担：积极作为，积极动员
可负担主要考虑的是住房保障体系的构建应与经济发展和政府能力相适应，关注的是可行性问题。如果覆盖面过大，保障水平过高，准入条件和腾退条件过宽，最终可能会损害经济发展，自然也无法实现既定目标；如果覆盖面过小，保障水平过低，准入条件和腾退条件过严，则会阻碍住房保障的发展和社会的发展，无法实现政府的民生目标和社会发展目标。因此，住房保障体系的设计既要考虑普适性，也要考虑经济发展和住房保障发展的阶段性。住房保障责任主体的确定、住房保障方式的确定、特别是住房保障手段的确定、住房保障机制的确定、住房保障水平、覆盖面、准入与腾退条件等的确定都要考虑可负担原则。具体来说，可负担包括这样几个方面：第一是政府的可负担，即要考虑政府的负担能力，主要是考虑政府的财政负担能力；第二是社会的可负担，即要考虑社会的负担能力，要考虑整个社会能够贡献多少资源用于住房保障；第三是政府要有所为，有所不为，即根据自身能力，合理确定住房保障责任以及住房保障方式、住房保障手段、住房保障机制、住房保障覆盖面等；第四是政府要积极作为，积极承担住房保障责任，同时积极动员社会各种力量共同承担住房保障责任。
6.多层次：体现社会正义，保障待遇合理分层
对住房保障待遇根据保障对象的收入、资产等方面的条件的差异进行确定是符合社会正义的原则的。从公平的角度来看，层次划分越细越好，越可消除“悬崖效应”，制度的漏洞越少。但从管理的角度来看，层次划分越粗越好，越便于操作。层次分得过细，虽然更能实现公平，但操作性差，甚至可能造成各种各样的寻租行为；层次分得过粗，虽便于操作，但不可避免地会造成不公平，同样会造成各种各样的寻租行为。具有可行性的是寻求两者的最优结合点，最高标准的保障待遇是免费提供住房(免租实物配租和租金全额补贴)，最低标准的保障待遇是全额支付准市场租金。在这两者之间，要根据保障对象的收入、资产等方面的条件的差异合理地划分出若干层次，按照相应的层次向保障对象提供相应的保障待遇。
7.多形式：住房保障形式的多样化
一是可配可补，配补并举。货币补贴替代实物配租、“人头补贴”替代“转头补贴”的前提是住房供应充分、经济高度发达，我国目前还不具备所需条件。“可配可补，配补并举”的含义是住房保障既可采取实物配租的形式，也可采取租金补贴的形式，既需要有实物配租，也需要有租金补贴。配租并举应该是住房保障的常态，至于以实物配租为主，还是以租金补贴为主，则根据经济发展水平和住房供求状态确定。二是可租可售，租售并举租与售都不可能成为住房保障的唯一形式，在任何阶段都会既有以提供实物配租或者提供租金补贴的需要，也有以出售方式提供住房保障的需要。“可租可售，租售并举”的含义是指保障性住房既可向保障对象出租，也可向保障对象出售，既需要有出租形式，也需要有出售形式。租售并举也应该是住房保障的常态，到底以出租为主，还是以出售为主，同样要根据经济发展水平和住房供求状态确定。
8.多主体：政府主导，社会共担
一方面，住房保障是社会保障的重要组成部分，与其他社会保障一样，住房保障也应该由政府承担主要责任，政府不仅要作为住房保障制度的供给者，也要作为住房保障的组织者和住房保障资源的主要供应者，政府要承担住房保障的最终责任；另一方面，基于住房保障的性质，在住房保障中，政府具有关键性的作用，因为政府对住房保障资源的投入和配置都有着决定性的作用，政府具有最强的提供住房保障的能力。但政府主导，绝不是、也不应该排斥非政府力量参与住房保障，而应该充分发挥其组织和动员能力，以制度为杠杆，充分动员社会资源配置于住房保障，以提高住房保障水平。
9.多手段：经济手段与非经济手段并举
住房保障工作是一个复杂的系统工程，既涉及到激励机制问题，也涉及到复杂的管理问题，要促进住房保障的更快发展，使住房保障工作有序健康运行，需要运用多种手段，包括经济手段、法律手段和行政手段等。经济手段包括税收、财政支出、土地供应、融资安排、担保政策、收费政策等；法律手段包括立法和司法两个方面的手段；行政手段包括行政强制、行政处罚、资格给予或者剥夺等。运用这些手段，一是要确保住房保障的责任主体依法履行责任；二是要确保法规与政策得到落实，确保住房保障资源分配的公平和住房保障资源配置合理，以提高住房保障资源的利用效率；三是要使住房保障获得足够的资源投入，保障社会力量的合法权益，充分调动社会力量的积极性。
10.多机制：激励机制与强制机制并用
住房保障的发展需要有更多的资源投入到住房保障中，解决住房保障资源供应不足的问题；确保住房保障资源分配的公平，实现应保即保，不应保即不保；确保住房保障管理秩序，解决管理无序，拖欠应缴费用等问题；确保住房保障资源利用的高效率，实现应退尽退，由此需要建立一套有效的机制——激励机制与强制机制相结合的机制。激励机制主要通过对相关当事人的经济利益产生影响而达到实现激励目标的作用；强制机制主要通过对相关当事人的行为进行强制、处罚等迫使其按照法规和政策行事，仅有激励，而无强制，或者仅有强制，而无激励，住房保障都不可能顺利发展。未来的城镇住房保障体系必须是有效的激励机制与有效的强制机制功能互补的有机结合的体系。
11.合理水平：保障适度，逐步提高
住房保障从其性质上来看，应该是基本保障。与其他社会保障一样，住房保障的水平既要考虑满足居民基本住房消费需求的需要，同时也必须考虑经济发展水平的约束。经济发展水平提高了，住房保障水平不变是不合理的，但过度的住房保障同样是不合理的。住房保障存在着最高保障界限，在达到这个界限之前，必须根据经济发展水平的提高，在可负担的原则下，合理确定各个阶段的住房保障水平，随着经济发展水平的提高逐步提高住房保障水平。
12.分阶段：渐进发展，逐步提高
一是配、补的发展。配、补并举应作为住房保障体系发展的基本原则，但在经济发展和住房发展的不同阶段，配、补在住房保障体系中的地位是可以也应该进行调整的。配、补的关系应按以下三个阶段进行调整：第一阶段，配补并举，以配为主。近期，基本格局应该是配补并举，以配为主。主要原因在于住房供应总量严重不足，如果实物配租得不到保障，采行以租金补贴为主的做法，租金补贴势必为租金的上涨所稀释，最终的结果是政府花费大量的保障资金，保障对象却未受益。这个阶段，政府的重要任务是继续大量建设保障性住房，促进住房建设。第二阶段，配补并举，配补并重。在住房供求大体平衡，政府拥有较大规模的保障性住房之后，即可从“配补并举，以配为主”向“配补并举，配补并重”转化，形成配补并举、配补并重的住房保障体系。第三阶段，配补并举，以补为主。在住房市场供过于求，市场租金合理、稳定的条件下，即可从“配补并举，配补并重”向“配补并举，以补为主”转化，建立配补并举、以补为主的住房保障体系。
二是租、售的发展。租售并举也应作为住房保障体系发展的基本原则，但在经济发展和住房发展的不同阶段，租、售在住房保障体系中的地位同样是可以也应该进行调整的。租、售的关系应按以下三个阶段进行调整：第一阶段，租售并举，以租为主。在近期，基本格局应该是租售并举，以租为主。主要原因是住房供应总量严重不足，政府拥有和政府所能支配的保障性住房房源太少，只有在政府掌握相当规模的保障性住房存量的条件下，政府才有能力向住房保障对象提供所需要的住房保障。但出现的结构性过剩的保障性住房经批准后，应予出售，出售价格和出售条件按相应规定办。第二阶段，租售并举，租售并重。在住房供求大体平衡，政府拥有较大规模的保障性住房之后，即可从“租售并举，以租为主”向“租售并举，租售并重”转化，形成租售并举、租售并重的住房保障体系。第三阶段，租售并举，以售为主。在住房市场供过于求，市场租金合理、稳定的条件下，即可从“租售并举，租售并重”向“租售并举，以租为主”转化，建立租售并举、以售为主的住房保障体系。但在这个阶段,政府仍应该掌握一定数量的保障性住房，以确保租赁式保障的需要。
三是新旧体制的转换。必须改革旧的以廉租住房和经济适用住房为核心的住房保障体系，建立新的以公共租赁住房为核心的住房保障体系。住房保障体系的转换应分阶段进行，大体上可按以下三个阶段进行：第一阶段，旧、新并存，以旧为主。这个阶段，仍然以廉租住房和经济适用住房保障为主，同时开始建立公共租赁住房制度，按计划增加廉租住房和经济适用住房的建设和分配，同时增加公共租赁住房的供应。第二阶段，旧、新并存，旧退新进。这个阶段是旧、新并存，旧退新进的阶段，具体含义是指廉租住房和经济适用住房逐步纳入公共租赁住房体系，做好旧新体制的并轨工作，解决政策的不一致问题，完成在建的廉租住房和经济适用住房，解决经济适用住房持证家庭的购房问题，停建新的廉租住房和经济适用住房，所有的保障性住房统一纳入公共租赁住房建设体系。第三阶段，以新代旧，统一体系。在这个阶段，完全实现以新的公共租赁住房为核心的住房保障体系代替旧的以廉租住房和经济适用住房为核心的住房保障体系的转换，废除廉租住房和经济适用住房制度，所有保障政策均纳入公共租赁住房制度，按照分类补贴的办法，向符合住房保障条件的家庭提供保障待遇，建立起完整的统一的公平的住房保障体系。
13.可操作：规则明确，合理可行
住房保障体系是否具有可操作性决定着住房保障制度是否能得到实施，新的住房保障体系的功能是否能够发挥出来。要使住房保障体系创新和完善具有可操作性，一是旧的住房保障体系与新的住房保障体系能够衔接；二是住房保障体系的创新与完善能与经济发展、政府负担能力相协调；三是住房保障的责任确定合理、明确；四是享受住房保障的条件和权益规定合理、明确；五是住房保障目标、方式、手段、机制等合理、明确；六是住房保障的准入和腾退管理制度科学、健全。
二、中国新的城镇住房保障体系的目标构架与新、旧体系的转换
1.中国新的城镇住房保障体系的目标构架
应该按上述思路建立起新的城镇住房保障体系，以便为中国城镇住房保障的长远可持续发展奠定坚实的基础。新的城镇住房保障体系应该是以实现住有所居、人人享有适当的住房为目标，遵循社会公平的原则，以公共租赁住房为主导，公益性住房为补充，待遇多层、形式多样、主体多元、广覆盖、水平合理的高度统一的住房保障体系(参见下表1)。
2.中国旧、新城镇住房保障体系的转换
城镇住房保障体系改革和发展的最终目标是建立如上所述的新的住房保障体系，但旧的住房保障体系向新的住房保障体系的转化应有过渡阶段，平稳和尽快完成新、旧体系的转换是城镇住房保障快速和可持续发展的重要条件。基本思路是按照廉租住房保障小步慢退，经济适用住房保障和其他保障性住房大步快退，公共租赁住房大步快进的原则推进旧的住房保障体系向新的住房保障体系转化工作，做好对接，平稳过渡(参见下表2)。
三、现行城镇住房保障体系的改革与公共租赁住房的发展
1.现行城镇住房保障体系的改革
新的城镇住房保障体系将是在改革旧的城镇住房保障体系的条件下建立起来的。改革不是现行住房保障体系的边际调整，而是根据新的城镇住房保障体系的目标构架，进行根本性的改革，改革旨在于为新的城镇住房保障体系的建立和发展提供前提。
一是廉租住房保障制度的改革。近期应继续推行廉租住房保障制度，各地应按照廉租住房建设规划完成廉租住房的建设任务，以增加保障性住房的供应量，未来则应将廉租住房制度并入公共租赁住房制度，廉租住房建设统一纳入公共租赁住房建设体系。在新的公共租赁住房体系中，对最低收入住房困难家庭按照统一的政策给予其最高标准的保障待遇，对其他符合条件的住房困难家庭根据其收入和资产条件给予相应的保障待遇，享受保障的收入条件、资产条件和保障面积以及分配和退出等按照公共租赁住房制度的相应政策处理。
二是经济适用住房保障制度的改革。已经编制经济适用住房建设规划并已经发放经济适用住房购买资格证的城市应在近期按照经济适用住房建设规划完成经济适用住房的建设任务，并解决持有购买经济适用住房资格证的家庭的购房问题。应停止发放新的资格证，原经济适用住房保障对象统一纳入公共租赁住房保障体系，并限期终止经济适用住房制度；原经济适用住房保障对象全部纳入公共租赁住房体系后，应按照收入条件、资产条件等给予相应的住房保障待遇。
三是集资合作建房政策的改革。集资合作建房一直存在，但由于集资合作建房基本上属于一事一议的性质，造成了社会的严重不公平。集资合作建房都是利用经济适用住房政策进行的，考虑到未来要取消经济适用住房制度，因此不应再审批新的集资合作建房项目。但同时要利用和调动企事业单位和住房困难职工投资建房的积极性，因此仍应允许通过集资的形式新建或者购买住房，但只能按照公共租赁住房政策办理，住房的性质应明确为公共租赁住房，集资项目必须获得政府主管部门的审批，其他各项事务按照公共租赁住房政策办。
四是限价商品住房政策的改革。限价商品住房可以作为对被拆迁户被拆迁或者被损毁住房进行补偿的手段，但一则限价商品住房的供应量不可能多，二则限价商品住房政策若面向非被拆迁户则无法解决社会公平问题，因此限价商品住房适合于对被拆迁住房的补偿，而不适合作为住房保障的基本形式。
五是农民工住房保障制度的改革。农民工住房保障应作为未来城镇住房保障的重要内容，但农民工住房保障不宜继续独立存在，而应该纳入到公共租赁住房体系中。农民工公寓或集体宿舍的建设应按公共租赁住房政策办，农民工公寓或集体宿舍纳入公共租赁住房管理体系。
2.公共租赁住房的发展
新的城镇住房保障体系是以公共租赁住房为主导，公益性住房为补充的保障体系，公共租赁住房的发展具有至关重要的作用，因此必须在改革旧的城镇住房保障体系的同时，加快公共租赁住房的发展。
第一，加快制定公共租赁住房法规。要通过公共租赁住房法规明确公共租赁住房的性质、定位、保障对象、产权与收益分配规则、使用管理、腾退管理制度等。
第二，要改变政府保障性住房的投资结构，加大公共租赁住房建设力度，同时要在政府政策主导下，充分动员各种社会力量，尤其是企事业单位的力量，促进公共租赁住房的建设，不断增加公共租赁住房的供应，为实现应保即保创造条件。
第三，要按照多渠道筹集公共租赁住房房源的原则，在加快公共租赁住房建设的同时，通过政策导向，将社会上闲置的住房纳入公共租赁住房体系中，一方面可提高住房资源的利用率，另一方面增加了公共租赁住房的供应。
第四，遵循多渠道、多形式筹集资金的原则，按照谁投资、谁持有、谁受益的原则建立起合理的公共租赁住房产权与收益分配制度，形成开放性的投资体系，充分运用政策杠杆，创新和拓宽公共租赁住房融资渠道，建立良性的资金循环机制，使公共租赁住房建设和运营获得充分的资金保障。
第五，按照公正、公平和公开的原则建立公共租赁住房的分配和管理制度，确保保障对象的保障待遇，同时确保公共利益，确保公共租赁住房制度的健康运行，一方面实现应保尽保、保障公平，另一方面实现社会公平，为城镇住房保障的可持续发展提供条件。
第六，按照住房保障的性质，对公共租赁住房的建设、运营等从土地供应、税费、配套基础设施建设等方面提供支持。