我国行政区划体制存在的问题，本文主要内容关键词为：行政区划论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政区划管理是一项复杂的系统工程，它对国家行政管理、机构改革、经济
建设和社会发展有着重要影响，客观上要求我们用系统的思想、整体的观念去把
握其发展方向，制定有关政策。但是，无论从理论上还是从实践上，目前我国行
政区划工作仍然处于一种孤立状态，其问题既没有引起理论界的关注，也没有真
正受到国家有关政策制定部门的重视。由于对行政区划调整所带来的附加效应（
如对机构改革的影响等）缺乏系统考察，目前我国行政区划与国家其它有关政策
衔接仍然不够，在一定程度上已经影响到国家机构改革进程和社会主义市场经济
体制的建立。
问题的提出：地区级建制改革方向的矛盾
地区级建制主要有四种类型：地区、盟、地级市和自治州。地区和盟是省（
区）的派出机构，在法律上不是一级政府，地级市和自治州是省（区）和县（自
治县）之间的一级政府，设有人大和政协。自治州是少数民族地区民族自治机构
，盟仅存在于内蒙古自治区，自治州和盟数量较少，１９９４年底全国仅有８盟
３０自治州，而地级市和地区数量则分别达到２０６个和８９个，因此地区级建
制改革问题实际上就是地区和地级市的发展问题。
八届人大一次会议通过的政府工作报告指出：“地区机构改革要同调整行政
区划相结合，各级派出机构要大力精简，地区和地级市并存于一地的原则上要合
并”。这一精神表明地区级建制改革有两个方向，一是作为一级派出机构将走向
大力精简之途，恢复其派出机构的本来面目；二是地区和地级市并存于一地的实
行市领导县体制，如果考虑到近年来改市的趋势，可以说地区这一发展方向就是
地改市。党的十四届二中全会通过的《关于党政机构改革的方案》规定，地区党
政机构控制在３０个左右，编制９００人左右，辖县少的地区控制在５００人左
右，地级市（相当于二类市）机构控制在５０个左右，编制平均２１００人。可
见地改市之后，机构和编制将大大增加。因此，从总体上看，地区级建制的这两
个发展方向可以概括为“精简”和“扩充”四个字。这是两个相互矛盾的、发展
方向相反的走向。从长远看，我国地方行政区划体系将呈现出三级制（省—县—
乡）与四级制（省—地级市—县—乡）并存的局面，省级行政管理将面向县（县
级市）和地级市两个不同级别、不同性质的行政单位，形成“一条腿长、一条腿
短”的管理方式，这势必增加省级行政管理的难度，不利于实现行政管理的科学
化、规范化，对于国民经济建设和社会管理都将带来消极影响。因此，在国家进
行机构改革和经济体制转轨的重要时期，迫切需要我们重视行政区划体制存在的
问题，建立符合我国国情的行政区划体制。
我国行政区划体制存在的主要问题
（一）现实与法的矛盾
现行行政区划体制与法律之间的矛盾主要表现在以下两个方面：
１、地区：不是一级政府的“政府”。从法律上讲，地区不是一级地方政府
，但在实际工作中地区拥有与地级市一样的权力。从上往下看，地区对下属县（
市）在行政、社会、经济管理等方面具有与地级市同等的管辖权；从下往上看，
省（区）政府把地区与地级市同等使用，各项任务均布置到地区，通过地区去落
实。因此，无论从上到下还是从下到上，地区都起着一级地方政府的作用。但是
，地区没有设置人大和政协，行署领导由上级任命，而不是通过选举产生，这带
来了两个法律方面的问题：一是作为事实上的一级政府，地区的存在缺少合法性
；二是其政府行为缺少同级人代会及其常务委员会的依法端督，各民主党派、人
民团体也难于在当地政治生活中发挥作用。
２、“市管市”的事实及其法律依据的欠缺。在实行市领导县体制的地区，
有关部门规定，县级市是省直辖行政单位，由地级市代管。但在现实中，县级市
与县一样受地级市的管辖，形成了“市管市”的局面。１９９４年底，全国４１
３个县级市中，受地区管辖的有１１９个，占总数的２９％，由地级市代管的有
２５１个，占总数的６１％。“市管市”现象的形成是我国现行行政区划体制发
展的必然结果。县改成市之后，省（区）政府不可能把它们从地级市的管辖中分
离出来，对其实行直接管理，但是国家法律又没有规定地级市可以管市，在这种
情况下，只好采取一种对现实和法律进行折衷的办法——委托地级市代管。委托
代管是造成地级市和县级市潜在冲突的根源，因为它使地级市和县级市的关系处
于不稳定的状态之中，由于担心县级市发展过快脱离出自己的管辖范围，地级市
可能会有意识地限制县级市的发展，这在一些地区已经初现瑞倪，因而代管只能
是一种过渡措施。
（二）区划层级过多、设置混乱、体系结构不合理
宪法规定：我国行政区划是省、县、乡三级制。事实上，在省县之间还存在
着地级市（自治州）和地区（盟）。１９９４年底全国地级市和自治州总数为２
３６个，地区和盟有９７个，地级市和自治州占地区级行政单位（不含市辖区）
总数的７０．９％，这表明四级制已经成为我国行政区划体系的主体结构。与其
它国家相比，明显存在着以下缺陷：
一是层级过多。目前大多数国家实行二级或三级管理体制。据有关资料统计
，１９９１年底全世界有１６８个国家，３３个国家没有或者仅设一级地方行政
单位，其余１３５个国家中，实行二级和三级制的国家分别为６７个和５１个，
占总体的７６．２％，这些国家中有社会主义国家也有单一制或联邦制资本主义
国家，有大国也有小国，其中包括美国、英国、印度等国家。实行多级制的国家
只有１７个，我国是其中之一。几十年来，世界各国行政区划层次普遍呈减少趋
势。与此相反，近十几年来，我国行政区划层次却呈增多之势。１９７８年底我
国地级市仅有９６个，１９９４年底即达２０６个，其中只有海口等少数市不带
二是层级设置混乱。同一级政府的下属单位不仅性质不同，而且级别不同。
性质不同尚有城乡分异及民族自治等原因，而级别不同则纯属于行政区划层级设
置的缘故。
三是结构不合理。１９９４年底，除台湾省外，全国２７个省（区）下辖３
３３个地级单位（含地区和盟），平均每个省（区）辖１２．３个地级单位，全
国共有县级单位（不含市辖区）２１２９个，乡级单位（不含街道）４７４５５
个，平均每个地级单位辖６．４个县级单位，每个县级单位辖２２．３个乡级单
位。从上向下看，中央政府管辖幅度（以３０个省级单位计）是省的２．４倍，
是地区的４．７倍；从下向上看，县的管辖幅度是省的１．８倍，是地区的３．
５倍。这说明省与地区这两个中间层次的管理幅度较小，区划体系结构不尽合理。
区划层级过多，不仅增加了机构和编制，更重要的是影响国家行政管理体制
的正常运行，使得上下级政府之间的信息传输和反馈多了一道程序，不仅降低了
信息传递的速度，而且使信息在传递过程中受到主观干扰的机率大大增加，容易
导致信息失真，结果不仅降低了政府行政管理效率，而且影响到上级政府决策及
中央政策的贯彻执行，并造成多头领导、人浮于事、相互扯皮的官僚现象。
（三）市领导县（市）体制问题
８０年代初，我国试行市领导县体制，目的是为了发挥中心城市的作用，促
进城乡一体化进程。但是在大多数地区，城乡分割的局面并未因此而消失，有的
地方甚至愈演愈烈，出现了“市吃县”、“市刮县”现象，阻碍了区域经济的融
合与发展。在发达地区，许多地级市运用手中的行政权力同所领导的市县争项目
、争资金，结果不仅没有形成区域一体化优势，反而导致区域内生产布局的分散
化，带来重复建设，重复布局，生产结构同化等问题。一些地级市为了防止下属
市县脱离管辖，甚至把下属市县地块转化为市辖区。地级市与县级市之争，从根
本上讲是由于体制本身的原因造成的，各种现实的利益和矛盾迫使地级市领导竭
力强化其驻地所在城区，运用行政管辖权将不平等竞争强加于所辖县市，造成了
区域发展的离心力，使得区域协调发展机制难以建立。
市领导县（市）体制是我国在由计划经济体制向市场经济体制过渡的过程中
，为了解决城乡协调发展问题而试行的一种过渡措施，其本质特征就是用行政手
段干预区域经济发展，试图以此来实现城乡一体化。这种体制在特定的历史时期
曾经发挥了积极作用，但是由于其本身固有的矛盾，已不能适应当前市场经济发
展的需要。在市场经济下，市管不管县并不能影响它发挥中心城市的功能，靠行
政权力制造的“扩散”和“辐射”未必能够真正起到推动周围地区发展的作用。
城乡经济一体化有其内在的发展规律，它主要是依靠市场主体之间自愿的横向联
合实现的，政府在这一过程中所起的作用主要应是引导而不是干预，因此，市领
导县（市）体制在市场经济下已经失去了存在的价值。
（四）行政区划对机构改革和编制管理的影响
行政区划对机构改革和编制管理的影响来自三个方面：
地方行政建制变更：我国行政区划工作中最常见的地方行政建制变更有两种
：县改市和地改市。按照国家机构改革方案，一个地区改为地级市后，一般机构
要增加２０个，编制增加１２００多个（县改市之后一般机构编制也要增加，只
不过增幅较小）。故而，县（地）改市所带来的机构与编制扩张，是近年来我国
编制总量激增的原因之一。
行政区划层级的增减：增加一个层次就意味着增加一级政府，因此区划层级
的变动对国家机构和编制总量的影响是很大的。目前我国行政区划体系正由虚四
级制向实四级制过渡，这应当引起我们的重视。
地方行政单位数量的变化：有一个地方行政单位就要有一套相应的政府机构
和人员，地方行政单位数量与地方政府机构和编制总量之间存在着正比例关系。
换言之，随着地方行政单位的增多，地方政府机构和编制也随之增加，反之亦然
。１９８３年底，我国有县１９４２个，县级市１４１个，县级单位共２７７３
个（含市辖区）；到１９９４年底，分别变为１５６０个、４１３个、２８４５
个，县级单位共计增加了７２个，同期地级单位增加了１０个，地县两级政府合
计增加了８２个，相应地机构和编制增加了８２套。
由此可见，行政区划是行政管理体制建设和社会运行的基础，因此，我们在
进行行政管理体制和经济体制改革时，不能不考虑行政区划体制建设问题。另一
方面，从行政区划的角度来看，行政区划的本身并不是目的，而是为了方便国家
行政管理，行政区划调整不能不考虑它对行政管理体制改革的影响。所以，行政
区划体制改革和行政管理体制改革应当同时进行，相互协调，共同发展。但现实
中这两者之间并没有建立起有机联系，这样下去必然会对国家有关政策的贯彻落
实带来不利影响。
（五）县改市模式问题
８０年代初我国推行了县改市模式，虽然这一模式克服了切块设市的弊端，
但其本身的缺陷也是明显的。首先，它模糊了城乡之间、市县之间的差别，在人
们的观念中造成一种虚假的城市化。城市是对一定地区社会、经济发展到一定水
平，基础设施建设具有一定规模的特定地域的称谓，一般在人们的观念之中，城
市已经具备固有的特征。但是，县改市却忽视了这一点，把实际上的农村地域整
块“城市化”，难于真正反映地区城市化状况，也给国家统计工作带来了困难。
其次，作为一种设市模式，它没有能够解决我国城市的长远发展问题。县改市是
把整县改为市，操作的对象是“县”，而县的数量是有限的，这决定了我国建制
市的发展有一个极限，这就带来了一个问题：当所有的县都改为市之后，是否意
味着我国设市工作的终结？其三，县改市模式导致我国城市体系等级规模结构不
尽合理，小城市比重过低（虽然建制市在我国不等于城市，但在研究中人们总是
把它当作城市对待）。一般来说，在一个国家中，小城市所占比重都较大。
（六）县乡两级地方行政单位规模不一问题
根据《中国统计年鉴》（１９９３）和有关统计资料计算，１９９２年我国
各省（市、区）县级单位平均规模最大的是上海，其次是江苏，分别有６７．５
万人和６５．２万人，东中部地区最小的是内蒙古，仅有２２．１万人，上海、
江苏县级单位平均规模分别是内蒙古、山西、河北的３．１倍、２．７倍、１．
９倍和３．０倍、２．６倍、１．８倍。从乡（镇）平均规模来看，全国最大的
是上海（３．８０万人），东中部地区最小的是内蒙古（１．２８万人）和山西
（１．４５万人），上海、广东（３．４６万人）乡镇平均规模分别是内蒙古、
山西、河北的３．０倍、２．６倍、２．１倍和２．７倍、２．４倍、１．９倍
。由此可见，我国各省（市、区）县乡两级行政单位平均规模相差很大，这说明
了两个问题：一是县乡两级行政单位设置不合理，有的地区过大，有的过小；二
是大多数县乡两级行政单位规模都存在扩大的可能性，即县乡两级行政单位规模
过小。县乡两级行政单位规模过小相对增加了其数量，从而扩大了省级政府管辖
幅度。在计划经济体制下，为了实现省（区）对所辖区域的有效管理，不得不在
省县之间增设地区级建制。县级行政单位规模过小还会削弱乡镇的相对独立性，
不利于地方发展。因此，从长远看，应当将一些规模过小的县市、乡镇合并起来
，以便缩小省级政府的管辖幅度。
（作者单位：民政部）＊