加强金融监管是中国金融体制改革的重要内容，本文主要内容关键词为：体制改革论文,重要内容论文,中国金融论文,金融监管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为市场经济体制内在属性的金融风险，随着国际金融一体化和金融自由化的发展而同步加大。随着世界贸易组织的即将加入和越来越深地置身于国际经济之中，中国也将面临越来越大的金融风险。所以，实施有效的金融监管以规避和化解金融风险不仅是九十年代全球性的重大课题，也是我国金融体制改革的重要内容之一。党的十五大已将其作为战略任务予以提出。因此，新形势下如何加强金融监管就成为我们必须加以解决的重大课题。
一 金融监管及其目标
金融监管是金融监督管理的简称。依《布莱克法律辞典》的解释，监督(supervise)是指一般照看、主管或检查。管理(regulate)是指决定、确立或控制：依一定规则、方式或确立的模式进行调整；依规则或限制进行指导；受管理性原则或法律的管辖。总言之，金融监管是指金融监管机构依法对金融机构和金融活动进行决定、限制和约束的一系列行为的总和。它有三个基本的政策目标：
（一）确保银行机构的安全与健全，维持整个金融体系的稳定；
（二）保护投资者和存款人的利益；
（三）促进金融机构平稳效率、安全功能的发挥以及市场竞争机制的良好运作。
二 新形势下我国加强金融监管的必要性
（一）加强金融监管是国际金融形势之一
近十多年来，加强金融监管已成为包括美、英等国在内的发达国家以及发展中国家的共同做法。
美国在这方面的重大举措表现在：(1)实施新的金融机构评级系统—CAMELS（过去这一系统被称为CAMEL），新增加的"S"是英文单词“敏感”的第一个字母，用于强调金融机构监控和管理市场风险的能力及其对有关市场风险的监管作出反应的能力；(2)严格外国银行审计程序，对于那些内部审核极弱的外国银行分行及代理机构要采取特别的审计步骤；(3)规定了“优质资本化”标准。
英国是对金融业实行高度监管的国家。过去的十年中，英国金融业的各种监管法规进一步完善。1987年的《银行法》明显增强了英格兰银行的管理权力，明确了银行由英格兰银行授权和管理，据此成立了英格兰银行监管理事会。进入九十年代，英格兰银行的独立性日益增强。根据1986年的《建筑业协会法》，建筑业协会委员会对建筑业实行监管。根据1986年《金融服务法》，证券投资局管理整个投资活动，还授予贸工部继续负责对违反《公司法》的行为进行调查及监管单位信托定价的权力，最终形成英国复杂的监管体系。1997年BCCI倒闭事件后，英格兰银行成立了两个新的部门：特别调查部和法律部。巴林事件后，英格兰银行对其国际监管机构进行了紧急调整。
1990年东欧各国开始了从中央计划经济向市场经济的过渡，随之进行金融改革。主要措施包括：健全完善银行的金融服务，制定金融活动的法律法规；建立两级银行体制；实行中央银行与商业银行职能的分离，央行具有独立性，负责发行货币，制定货币政策，监督商业银行的运作，负责对商业银行等金融机构的监督和管理。
从国际社会来看，联合国官方银行也提出了一系列“条约”性文件，以统一各国银行资产评估标准，加强对各国银行的监管。自1975年来，国际清算银行的银行监管委员会曾连续三次发表重要文件。第一个文件被称为“神圣条约”，规定任何海外银行必须接受有关货币当局的监管；1983年对第一个文件进行调整，发表了被称为“新神圣条约”的第二个文件；第三个文件是1987年11月通过的巴塞尔协议，主要任务是统一国际银行资本衡量标准，便于对各国银行作出对比评析和评价以加强监管的有效性。1997年4月巴塞尔委员会公开发布了《银行业有效监管核心原则》，从七个方面制定了有效监管系统必备的二十五条基本原则。
（二）加强金融监管是全球金融一体化和金融自由化的必然要求
九十年代以来，全球经济一体化和世界经济区域化的趋势不断加强，并推动了金融一体化的形成和金融自由化的发展。1997年世界贸易组织相继达成了《全球基础电信协议》、《信息技术协议》及《金融服务贸易协议》。作为全球服务贸易领域最主要协议之一的《金融服务贸易协议》，因东南亚金融危机的发生，而备受世人瞩目。世贸组织的102个成员国作出了包括银行、保险、证券和金融信息市场在内的金融服务领域开放市场的承诺，在此领域承诺的国家是仅次于旅游及与旅游相关服务的第二个最大的服务行业。“此协议涉及全球95%的金融服务贸易领域，具体包括全球18万亿美元的证券资产、38万亿美元左右的银行贷款和2.5万亿美元的保险费”。（注：陶礼明：《融入国际社会的必然要求—全球金融服务协议对世界与我国经济的影响》，《国际贸易》1998年第一期。）由此可见，此协议涉及的国家之多、范围之广，大大超越了其他服务领域。此协议的实施，将以前所未有的速度推进各国金融市场的开放，金融自由化的进一步形成，金融一体化的进一步发展。但是，不可忽视的是，经济金融一体化的同时，金融风险也同样一体化了。1997年发端于泰国的金融危机迅速蔓延到东南亚地区，并继续扩展到韩国等地，波及拉美，形成全球关注的“亚洲金融风暴”。因此，加强金融监管，防范和化解灾难性的金融动荡，已经成为世界各国共同面临的严峻挑战。
（三）加强金融监管是我国加盟WTO以后防范和化解金融风险的必要手段
我国从1986年提出恢复关贸总协定缔约国地位的申请，到加入世界贸易组织的谈判，已历时12年。尽管许多人认为“加入世界贸易组织是目前为止最困难、最耗费时间以及在世贸组织现在所有程序中最昂贵的程序”（注：DZMITRIJ GRCAR《一诺千金—申请加入世贸组织以及加入后的承诺兑现》，《国际贸易》1998年第一期。），但我国一直在为此进行不懈的努力。谈判久拖不决，使我国长期游离于“经济联合国”之外，不仅在经济上遭受了重大的损失，更重要的是使我国作为世界第十一大贸易国，丧失了谈判的主动权，使我国的经贸权益在诸协议中得不到体现。因此，从我国改革开放的需要和全球经济一体化进程的发展来看，中国必须尽快加入世贸组织。
融入世界经济体系，就必须按照国际规则办事，在享有权利的同时，也必须承担相应的义务。作为世贸组织规范体系重要组成部分的《服务贸易总协定》，为服务贸易国际化、自由化及法制化奠定了基础，同时也成为各成员国所必须遵守的共同规则。《金融服务贸易协议》的签署，又使服务贸易自由化向前推进了一步。因此，从建立完善的社会主义市场体系的需要出发，从加盟世贸组织的需要出发，中国金融业的对外开放势在必行。事实上，在我国加入的多边谈判中，几乎所有谈判方特别是发达国家谈判方都对我国金融服务业的开放，提出了较高的要求。因此，金融服务业的开放程度成为我国世贸谈判的关键。我国在金融服务市场开放方面持积极态度，“截止到1997年6月底，我国共批准外资金融机构代表处540家，营业性机构162家，其中：外资银行146家（包括中外合资银行7家，独资银行5家，外资银行分行134家）、外资财务公司6家、外资保险公司8家、中外合资保险公司1家、中外合资投资银行1家”（注：陶礼明：《融入国际社会的必然要求—全球金融服务协议对世界与我国经济的影响》，《国际贸易》1998年第一期。）。与此同时，我国已批准9家外资银行在上海浦东经营人民币业务。因此，可以预见，随着我国加盟WTO的日渐接近，随着我国金融业的逐步成熟，我国金融业的开放程度会越来越高。
如前所述，金融一体化导致风险一体化，在开放市场的同时也不可避免地引进了风险。纵然我们可以利用世贸组织及服务贸易总协定的各项规则来循序渐进地开放我们的市场，但是，健全金融法律法规，加强金融监管才是最有效的手段。东南亚金融危机的发生，从外部因素来看，国际资本投机家的炒作是诱发这场金融危机的导火线，但从根本上讲，东南亚发展中国家和地区爆发金融危机，都有着共同的内在原因，即在经济全球化中忽略了金融体系的安全、正常运行，缺乏有效的金融监管。
（四）加强金融监管是经济改革和发展的客观要求
众所周知，我国的经济体制改革经历了由高度集权的计划经济体制到有计划的商品经济再到社会主义市场经济三个过程。与此相适应，金融监管的作用也在随之发生变化。在实物分配计划之下，“金融活动的范围狭窄，中国人民银行既是国家管理金融活动的机关，又是办理金融业务的经济组织。在这种单一的银行制度下，金融监督管理只限于自身信贷收支的计划管理以及对其它信用形式的取缔与限制，以实现集中信用于国家银行，确保实物计划配置资源的基础”（注：郭明奇：《改革发展与金融监管》，《山西城市金融》1996年第七期。）。货币计划经济代替实物计划经济并没有触动计划配置资源的基础，国家银行信贷以及国家计划所控制的直接融资活动，成为计划分配货币资金的工具。在此体制下，金融监管的重点是对金融机构和各融资主体执行国家货币资金分配计划的监督管理。市场经济体制的确立，使得货币资金的分配由计划融资向市场融资转变。“市场融资在通过市场机制配制货币资金、提高社会资源配置效率的同时，把市场经济的风险同时带到了金融业的经济活动之中。金融业特有的各种经营风险将偕同经营自主权的落实找到它应有的归宿，通过自我承担的途径更直接、更经常、更加充分地表现出来。金融市场竞争的发展，各种金融工具的引进和创新，不断冲击着原有的金融秩序”（注：郭明奇：《改革发展与金融监管》，《山西城市金融》1996年第七期。）。经济改革开放和金融业发展的现实，客观上要求构建与国际惯例接轨的、完善的金融监管体系，以加强金融监管。
三 新形势下如何加强金融监管
《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中规定：“加强金融监管，防范金融风险，完善金融法律、法规，对银行、信托、保险和证券实行分业经营和分业管理。对金融机构进入市场、业务状况、资产负债比例、风险控制程度、负责人任期资格进行全面监管，防止发生重大的系统性金融风险，保护存款人利益。”十五大报告明确指出：“依法加强对金融机构和金融市场包括证券市场的监管，规范和维护金融秩序，有效防范和化解金融风险。”“三个到位”中的第二个到位是：到本世纪末实现中央银行强化监管，商业银行自主经营。可见，加强金融监管是我国金融体制改革的重要内容。新形势下如何加强金融监管？笔者以为，从我国的实际出发，遵循金融监管的各项原则，通过完善法律来完善我国的金融监管，不失为一条明智之举。
（一）金融监管必须遵循正确的原则
1.依法、独立监管原则。十五大明确提出“依法治国”作为党和国家领导人民治理国家的基本方略，它要求立法机关依法立法，政府依法行政，司法机关依法执法。中国人民银行作为国家的中央银行，在行使其金融监管职能时，也必须严格按照法律法规来进行，即“依法监管”。并且，每个监管机构应当不受制于政府压力，独立监管银行业的稳健运行，即“独立监管”。纵观英美等发达国家以及东欧国家的金融体制改革，加强中央银行的独立性是其主要内容之一。我国也如此。《中华人民共和国中国人民银行法》第七条明确规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”
2.适度竞争原则。适度竞争原则是世界各国遵循的金融监管的一项基本原则，即监管措施要适度进行，要讲求监管的成本，不能影响和抑制银行业务的正常发展以及金融创新活动的深入进行。创造一个适度竞争的环境不但是商业银行走向企业化的必要条件，也是社会主义市场经济发展的内在要求。因此，在金融监管的过程中，就要正确处理好金融监管与金融自由化的关系。金融监管并不排斥金融自由化，相反，有效的金融监管能更好地推动金融自由化；而实行金融自由化同样地离不开金融监管。东南亚金融危机的发生并不是由于东南亚诸国实行的开放政策，而是由于在监管不力的情况下过早地开放资本市场。因此，我们不能把危机的爆发归咎于开放本身，问题是如何开放，在开放的同时加强监管。危机之后的东南亚诸国继续推进金融自由化的进程正说明了这一点。
3.自我约束和外部管理相结合的原则。有效的金融监管，必须注重外在约束和自我约束的有机统一。防范金融风险，不仅需要监管机构有效的外部监管，而且更为重要的是金融机构必须建立健全科学有效的内部控制运行机制。“建立银行内部控制系统的目的在于保证银行依照审慎管理的原则执行董事会所确定的经营方针，确保交易得到必要审批，资产有保全措施，负债得到控制，会计和其他记录完整、准确、及时，管理层有能力发现和辨别风险”。（注：见巴塞尔委员会《银行业有效监管核心原则》第14条。）遵循此原则的原因就在于：“美国等发达国家的实践已经证明：监管—逃脱与规避监管—放松监管—监管的循环并不是好的解决办法。那么，应如何变革金融监管背后的哲学以适应金融体制的发展与变化？新的金融监管的哲学应从他律向自律、从外部向内部激励上转变”。（注：曾晓松：《市场规范与金融监管——运作、缺陷与变革》，《国际金融研究》1997年第十期。）九十年代，以巴林银行、住友银行等一系列老牌银行为代表的国际性大银行，由于其内部控制系统方面的缺陷，而在经营上陷入困境。因此，只有在外部监管约束与内部自我约束共同作用的情况下，监管措施才能真正发挥应有的作用。
4.遵循国际惯例原则。进入国际贸易体系最终必须按国际规范来管理本国的进出口；进入国际金融体系，同样也必须按国际规则办事。在金融监管方面，有两个重要的国际文件备受各国的重视，即巴塞尔委员会于1988年推出的《关于统一国际银行的资本计算和标准的报告》（即《巴塞尔协议》）；和1997年四月公开发布的《银行业有效监管核心原则》。虽然这两个文件都不是国际法，都不具有国际法的效力，但我们仍须作为国际惯例来遵守。第一，这是参加国际竞争的需要。巴塞尔协议的两个目标之一就是要统一国际标准，使国际间的银行在同一监管水平上进行竞争。虽然巴塞尔委员会并没有担负正式的监管责任，它作出的结论也没有法律约束力。但从巴塞尔协议的实施来看，由于其权威性和科学性，已逐渐自动地为其它国家认可，为国际社会普遍接受。后者与其相比，更向前迈进了一步。如果我国不积极按照这些原则、规则实行监管，则很有可能在与执行协议标准的国家打交道中受到不优惠待遇，海外分支机构更会受到所在国苛刻的监管；第二，这是加强我国金融业安全性的需要；第三，这是提高我国银行信用级别的需要。国际评级机构在评估银行信用级别时，会把巴塞尔协议及核心原则的达标情况考虑在内；第四，这是加强对境内外资金融机构监管的需要；第五，这是我国金融监管由直接监管为主转向以间接监管为主、从外部约束为主转向内、外部约束相结合的需要。此外，也是加强同国际货币基金组织等国际组织合作的需要。
5.国际合作原则。国际货币基金组织总裁康德苏在世界银行和国际货币基金组织第52届年会讲演中如此说道：“毫无疑问，世界团结宪章的第一个原则就是‘先管好自己的事情’，国家的经济规模愈大，愈要管好自己的事情，但没有任何国家能避免向其他国家负责，没有任何国家能承受引发‘多米诺骨牌效应’而遗臭万年的风险”。“然而国际协调并不仅包括上述内容，在许多问题上，各国努力与国际支持相结合才能取得巨大成功。很多困难超出了各国自行解决的能力范围。”（注：《金融风险与国际监管——IMF总裁德苏97年会讲演（摘要）》，《国际金融研究》1997年第十期。）随着经济运行的全球化，经济金融风险的国家之间相互转移、扩散的可能性不断增强，而金融风险特有的“多米诺骨牌”效应使得任何一个金融机构的风险事件都可能在同业中引起连锁反应；另一方面，各国的金融体系和监管制度存在很大的差异，各国金融业的全球化发展趋势要求相对统一的监管标准。因此，加强金融监管的国际合作变得日益重要和迫切，全球性统一监管成为大势所趋。国际合作包括与其他国家合作和与国际货币基金组织、世界银行等国际组织的合作。前面提到的《银行业有效监管核心原则》的产生即是这一原则的体现。各国都已意识到，对金融风险的防范，仅仅在某一国或某一地区有着有效的监管是不充分的，客观上要求加强合作以提高监管的整体水平。
（二）通过完善法律来完善我国的金融监管
1.我国现行的金融监管立法体系主要由两部分组成：一是全国人大及其常委会颁布的法律即《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国保险法》；二是国务院及中国人民银行制定的行政法规包括《商业银行资产负债比例管理的规定》、《贷款通则》、《加强金融机构内部控制的指导原则》等。由此可以看出，我国金融监管的法律框架已基本形成。这些法律中，又可分为两类。一类即《人民银行法》，它授予中国人民银行行使监管的职能，可以说是金融监管的基本法。该法第二条明确规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理”。第四条有关中国人民银行履行的职责中又规定，中国人民银行“按照规定审批、监督管理金融机构”，“按照规定监督管理金融市场”，“发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”。第五章以专章形式规定了“金融监督管理”。包括总的授权条款；对金融机构市场准入的监管；对金融机构存款、贷款、结算、呆帐的监管；要求金融机构按照规定报送资产负债表、损益表以及其他财务会计报表和资料的规定；编制并公布全国金融统计数据、报表；对政策性银行金融业务的监督；人民银行内部的监督管理等。另外一类则为人民银行在行使其金融监管职能时的具体法律依据，如《商业银行法》、《票据法》等。
2.存在的主要问题
(1)法律不健全。作为金融业主要内容的信托业、证券业目前尚无法可依。
(2)已出台的法律过于原则化。目前的监管依据主要是中国人民银行制定的规章，而这些规章并没有规定市场经济条件下金融机构业务活动和经管管理的全套规则，使得金融管理的随意性很大。
(3)金融监管体制尚未完全理顺。从理论上讲，金融业可划分为银行业、证券业、保险业和信托业。在我国目前的实际中，中国人民银行负责监督管理银行业、信托业和保险业，负责审批证券机构。国务院证券委员会和中国证券监督委员会负责监督证券机构的活动和证券市场。这与《中国人民银行法》规定“中国人民银行负责对金融业的监督管理”相背。此外，证券机构和证券市场分属两部门监管，也容易造成监管脱节。
3.对策和建议
(1)尽快出台《证券法》和《信托法》，作为监管证券业以及信托业的基本法律依据。
(2)对上文所提的基本法制订必要的实施细则，以增强基本法律的可操作性。
(3)建议在中国人民银行内部增设证券司，负责对证券活动和证券市场的监督。
(4)建议制订《中华人民共和国金融监管条例》或《金融监管法》，从总体上规范金融监管。主要规定监管机构、监管原则、监管内容或对象、监管手段、法律责任。
(5)建议制订《金融业协会条例》，以加强对金融业的行业管理。
(6)充分发挥会计师事务所、审计师事务所的作用，使他们作为整个监管工作的一部分，分担一部分监管工作。
综上所述，通过完善法律，最终形成以中央银行监督为主体、金融机构监督为基础、社会协作监督为补充的三位一体的金融监管格局。
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