摘要：随着21世纪我国经济的快速发展，对国土空间规划提出的要求越来越高，同时还要意识到自然保护地规划在其中的重要性，两者缺一不可。当前不仅国土空间规划正处于改革的重要时期，自然保护地规划也必须要进行一定的创新和优化才能够在实践中占据有利位置，发挥一定的作用和价值。文章针对国土空间规划当中的自然保护地规划定位进行分析，为我国生态环境保护体系的制定和落实打下良好基础。
关键词：国土空间；空间规划；自然保护；规划定位
引言
国土空间规划和自然保护地规划都是目前中国生态文明体制建设中的重要任务，两者都处在制度改革的关键时期，也都涉及梳理以往制度体系、整合既有部门职责、衔接相关技术标准、创新体制机制设计等方面的新要求。在2019年5月9日由中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）中，明确了自然保护地规划作为国土空间专项规划的基本定位。
然而，“专”在何处，如何在完成自身改革任务的同时，嵌入从而优化国土空间规划体系等问题尚未明辨。本文从功能、层次、时序、地类和法律5个视角提出国土空间规划中自然保护地规划定位，以期作为进一步展开自然保护地规划与国土空间规划技术衔接、标准整合和制度创新等问题研究的基础。
1国土空间规划
国土空间规划在我国并非空穴来风，党的十八大报告将“优化国土空间开发格局”作为生态文明建设的举措提出，意在进行国土空间规划领域的全面改革，解决长期以来我国涉及国土空间的规划类型多样、空间上条块分割交叉重叠、政策上相互矛盾左右掣肘、层次上监管不力上下脱节等顽疾。之前涉及国土空间规划的主要有原国土部门的“土地利用规划”，城乡建设部门的“城乡规划”，另外还有“主体功能区规划”“生态建设规划”“环境保护规划”等，以及涉及某一具体地块的自然保护区总体规划、风景名胜区总体规划等。近年涉及国土空间规划改革的相关研究也愈发丰富，从“多规合一”、理论探索、体系构建、用途管制等不同层面展开。
2空间规划体系问题的提出
2.1规划数量过多
据不完全统计，目前中国由政府出台的各类规划有80余种，其中法定规划有20余种②。与空间布局和利用密切相关的，有发改部门的主体功能区规划、住建部门的城乡规划、国土部门的土地利用规划等综合性规划，有环保部门的生态功能区规划、农业部门的农业区划、海洋管理部门的海洋功能区划、水利部门的水功能区划等部门性规划，有自然保护区规划、水土保持规划、防沙治沙规划、风景名胜区规划、林地保护利用规划、草原建设保护利用规划、矿山地质环境保护规划等侧重自然资源和生态环境保护的专门性规划，有铁路发展规划、公路网规划、内河航道和港口布局规划、水利发展规划、电力发展规划、管道发展规划等侧重行业发展的专业性规划③。虽然众多的空间类规划有其存在的必要性和合理性，也在现实中不同程度地发挥着作用。但数量庞大的各类空间规划难免叠床架屋，内容重叠，尤其是综合性的空间类规划，互相重复的问题就更加严重。
2.2规划约束力不强
尽管中国目前各类空间规划的种类和数目繁多，但规划的实施效果和约束作用却难以保证：第一，上级规划对下级规划的约束力不强，上下层面的空间管控传导体系不健全。上级政府制定的规划在落实的过程中经常受到下级政府的干扰，一些地方试图采用各种方法绕过规划的管控。第二，规划很难做到对地方领导干部尤其是“一把手”的有效制约，地方领导随意干预和修改规划的问题还较为突出，规划实施的问责体系尚未有效建立⑤。第三，难以对自然资源和生态环境进行有力保护。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆尽管对于自然资源和生态环境的保护，已有各种各样的综合性和专门性的空间类规划，却难以真正遏制一些地方无序开发和过度开发的行为，由此导致了生态破坏和环境污染等严重问题。
3国土空间规划中自然保护地规划之定位
3.1国土空间规划中自然保护地规划的层次定位
现阶段如果是单纯从国家的层面出发，那么在其中会将国家的公园空间布局以及自然保护地的体系规划纳入到其中的整个操作体系和范围当中。在与实际情况进行结合分析的时候，不难看出在实践中，要想采取有针对性的措施，就必须要保证国家公园空间布局的合理性和科学性，同时还要实现严谨的论证，这样才能够提出符合我国实际情况的空间布局方案。所以在这种形势下，要采取有针对性的措施，直接将国家公园空间的布局整体全部都纳入到整个国土空间规划当中，将其看作是具有战略性的指导依据。自然保护地体系在构建以及具体应用过程中，要积极采取有针对性的措施，同时还要将自然保护作为其中的首要项目，这样才能够实现对国土空间科学合理的规划和落实。实践中应当对现有生态系统合理的保护和控制，这样不仅可以根据实际要求，实现对现有生态环境的修复和保护，而且还可以最大限度的保证生态系统本身具有一定的完整性。
3.2时序定位：国家和省域层面前置
《意见》指出，“国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。……相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容”。而鉴于自然保护地规划的特殊性，在国家和省域层面应为前置的专项规划，即国家公园空间布局、国家层面自然保护地体系规划、省域层面“以国家公园为主体的自然保护地体系规划”应分别在国家和省域层面国土空间规划编制之前完成，并在国土空间规划中系统反映出来。在市县层面，落实省域“以国家公园为主体自然保护地体系规划”的工作和国土空间规划编制工作协同进行，在国土空间规划编制过程中，应对保护地的相关内容进行严谨修正和微调，其修正和调整应该遵循严格的制度程序，确保这种调整是在技术层面的精确处理，而非利益或政治博弈的产物。
3.3法定地位：明确法律保障
“立法为本”是空间治理体系现代化的核心内容。在我国目前的法律体系中，各类自然资源均有立法保护，但其出发点是资源利用。而“自然保护”的相关理念还没有在法律中占据应有的地位，一些自然保护的有利之举尚未得到法律支持，与国土空间规划相关且最为明显的问题则是自然保护地管理权在一定程度上受制于自然资源所有权权属。因此，提高自然保护在我国法律体系中的地位，明确自然保护的“公共利益”属性，是实现“生态保护优先”这一理念主流化的重中之重。
在上述前提下，自然保护地专项规划的地位应该在法律中予以明确体现。在自然保护地法律体系中，明确国家级、省级自然保护地体系专项规划的法定地位，明确该专项规划以保护为首要目标的功能定位。在国土空间相关法律法规中，明确其前置性、贯穿性特征，明确以自然保护需求为主要特征的规划目标和指标的强制性。在各项涉及自然资源管理的法律中，逐步修正与建立自然保护地体系相悖的制度或法律约束。
结语
国土空间规划体系重塑的新要求，使多学科的进一步整合成为必然。国土、城乡、农业、自然保护、生态环境乃至文化遗产，在面临国土空间规划的新任务和高标准时都无法独善其身。坦诚合作、优势互补、技术共享、平台共建、不懈创新才是恪守生态优先理念、践行生态文明的治国理政之正道坦途。
参考文献：
[1]宣晓伟.中国空间规划体系的构建和完善———以中央与地方关系为视角[J].区域经济评论，2019（02）：15-31.
[2]樊杰.我国空间治理体系现代化在“十九大”后的新态势[J].中国科学院院刊，2017，32（04）：396-404.
论文作者:王婷
论文发表刊物:《基层建设》2020年第2期
论文发表时间:2020/5/6