韩国反腐败的新阶段——韩国透明国际在反腐败中的作用，本文主要内容关键词为：韩国论文,新阶段论文,透明论文,作用论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D7312.6 ［文献标识码］A
［文章编号］1008—9314（2007）06—0089—04
韩国现代化进程中腐败现象一直很严重。20世纪50、60年代至90年代末，韩国的反腐败大体经历了两个阶段，这两个阶段的反腐败共同点主要由政府主导。政府主导的反腐败虽然不尽如人意，但它毕竟遏制住了腐败的泛滥，使韩国的现代化得以比较顺利地进行，在较短的时间内韩国基本上实现了现代化，进入了新兴现代化国家行列。20世纪末至今，韩国的反腐败又进入了一个新的阶段，这就是市民社会中的非政府组织以一股强大的势力参与进了反腐败行列，形成了一道反腐败的新景观。
一、反腐败的非政府组织：
韩国透明国际（TI-Korea）
韩国透明国际是1999年8月成立的。它最初的名称是“韩国反腐败网络”，当时是由27个组织发起成立，这些组织积极致力于反腐败。其中的骨干团体曾经在上个世纪60—80年代的30多年中，一直为社会正义、人权、民主而奋斗。因此，韩国的反腐败运动是民主运动的继续。韩国透明国际组织本身成立的具体背景：一是回应1993年成立的透明国际，“韩国反腐败网络”于2000年9月以“韩国透明国际”（Transpareney International Korea）名义正式成为透明国际的一个分支。二是或主要是基于韩国现实中腐败现象大量存在和几十年政府反腐败成效不尽如人意的反思。他们认为：“没有公民的参与单靠政府难以驯服腐败”。“腐败不仅是公职官员违规的问题，而且也是某种社会文化现象。腐败不仅扎根于公务员的头脑中，而且也扎根于人民大众的头脑中。因此，我们需要通过系统的整体的途径来反对腐败。透明国际推荐我们建立国家廉政体系。”[1] 基于上述认识，韩国透明国际提出的愿景是：创建一个政府、政治、企业、市民社会以及日常生活免于腐败的世界。价值标准是：透明、责任、廉政、团结、勇气、正义、民主。[2] 这样，韩国透明国际就把反腐败的工作重心放在了整个社会腐败文化的转变和廉政制度体系建设等基础性工作上来，放在了全社会携手共进，共同参与反腐败活动上来，建立清正、廉洁、透明的21世纪韩国。
二、韩国透明国际的主要活动
（一）组织和促进人民积极参与反腐败活动
1.组织“人民的shinmungo”（申闻鼓）。[3] 韩国透明国际设置了一个“人民的申闻鼓”，任何人都可以到那里报告腐败案件，“人民申闻鼓”可以指导其怎样反腐败，提出反腐败的具体建议；公民也可以到那里向其提出反腐败的建议，“人民的串闻鼓”要接受反腐败的合理建议。“人民的申闻鼓”采用三种工作方式：在各大城市和道的不同区域设立区域中心，公民可以随时去访问；建立网络，公民可以通过网络与其联系；采取流动的“人民的申闻鼓”形式，流动的“人民的申闻鼓”是开着大轿车到全国许多场所和地方去指导反腐败，提出建议，同时也征取和接受公民们的反腐败建议。运用“人民的申闻鼓”很好的例子是将公民反腐败的意见和反腐败建议在“shinmungo”网站上公布或编辑成册出版发行。
2.把2000年作为清洁社会的基始年。（1）1999年韩国透明国际建议发起一个反腐败运动，公民、政府和私营部门都可以参加。（2）韩国透明国际和“重建韩国运动总统委员会”以及其他部门一起宣布新千禧年的第一天为新社会的开始。（3）通过在私营部门、公共部门和市民社会之间定期举办会议，推进每一个部门的反腐败运动。
3.敦促企业建立商业伦理制度。韩国透明国际推荐私营部门要采用商业道德公约制度。从2001年韩国透明国际所做的研究调查看，30家大公司中已经有14家拥有自己的道德公约或操守准则。这说明了商业文化发展中一个有意义的变化。但是，目前这些道德公约还只是放在企业桌子的抽屉里。韩国透明国际总部要求企业部门去落实这些公约。
4.引进和督促落实廉政公约（Integrity Pact）。廉政公约是透明国际设计出来的一种方案，这个方案保证公共采购、私有化、政府许可证或特许权免于腐败。韩国透明国际向韩国介绍和引进了廉政公约，建议和要求中央政府和地方各级政府在政府采购中采纳廉政公约。2000年3月，首尔特别市铜雀区办公室在韩国第一个采纳了廉政公约。2000年7月首尔市政府采纳了廉政公约。2000年8月大邱市Dalseo区办公室也采纳了廉政公约。韩国各级政府在不久的将来在政府采购中将全部采纳廉政公约。韩国透明国际强调，公民的参与是督促廉政公约真正实施的最重要的因素。
5.评估候选人和推动公民参与选举。韩国的选举很多：总统大选、国会议员选举、市和道地方首长选举、地方议员选举等等。韩国透明国际认为，在这些选举中公民有很大的参与余地。首先，韩国透明国际建议修改选举法，对于竞选公职的候选人要披露其过去腐败和犯罪的记录。并在全国发起修改选举法的签名运动。结果，提案被送交到韩国国会并被国会接受。1999年12月底新选举法被通过，根据新选举法韩国所有公职候选人必须披露其犯罪记录（包括税务与兵役记录）。其次，依据披露的候选人的背景材料，韩国透明国际制定出评估候选人表格，以方便选民对候选人进行排位并选出最理想的候选人，进而促进选民积极参与选举。韩国透明国际组织这一活动也为国家选举委员会所认可，认为这是选举人积极参加选举活动的最好方法之一。
6.为创建“21世纪—清洁韩国”举办不同内容和形式多样的活动。（1）举办“21世纪—清洁韩国展览会”。韩国透明国际在创建之初就提出了“21世纪—清洁韩国”的口号。2000年、2001年围绕这一主题连续举办了两届“21世纪—清洁韩国展览会”。参展者要展出他们采取了哪些最有效的实践活动以控制腐败和构建清洁社会。参展者来自首尔和其他城市的政府行政部门、公有经济部门、私营经济部门的企业和公民社会团体。（2）配合大选开展“韩国政治改革从我做起”活动。2004年4月15日是韩国第17届国会议员大选日。为配合这次大选，韩国透明国际举办了“韩国政治改革从我做起”活动。开展这一活动的目的是：提高公民参与选举；促使行动不便者做出明智的选择；培养选民在改革政治中自发自主参与，目的是引导选举人根据客观的信息自发而理性地投票。活动的主要内容如下：建立选举域网，开办候选人网址；提供有关选举的基本信息；发放候选人名单和安排参与投票的街头竞选活动；确立等级候选人分类标准条款，对议员候选人的品质和能力进行评估，以便地方选民了解议员候选人各方面情况。对政党和候选人提出的政策进行评估；对候选人人格进行评估，如：候选人能否实现民主参与和政治改革？候选人能在国会活动中尊重人民主权和代表民意吗？候选人是否有卷入不正当行为和腐败的历史，如房地产投机活动和人事索贿行为？候选人的家人被免除过兵役吗？候选人在选举中做了那些丢脸的非法的事情包括贿选等？[4] 韩国透明国际举办的这些活动既是动员公民参与政治活动和反腐败的实践活动，同时也是对公民的一次反腐败教育活动和脚踏实地地进行构建清洁、透明社会的活动。
（二）开展反腐败教育活动
1.培养公民监察特使，开展建立“公民监察特使”制度活动。韩国政府在1994年设立了韩国监察特使一职。但是，韩国透明国际组织认为，“大多数监察专员或监察特使是由行政部门任命的。没有非政府组织的参与，单靠这些委员会自身很难使政府管理透明。”他们主张非政府组织应该而且能够参加政府和地方自治政府的透明公共管理。参与、合作、互动也可以成为非政府组织从事预防腐败的一种选择途径。为此，韩国透明国际要求设立“人民监察特使”（People Ombudsperson）或“公民监察特使”（Civilian Ombudsman）。认为这是市民社会的“基础性参与”。为了设置平民监察特使，韩国透明国际主要做了以下工作：由公民监察特使研究会培训公民，并由此产生公民监察特使；开展设置公民监察特使立法运动；建立“人民监察特使网络”。在全国范围内人民监察特使网络上提供具有担任公民监察特使人员名单及其背景资料。人民监察特使网络已成为某种向各级政府推荐公民特使的人力资源库。目前，韩国透明国际已同首尔市政府达成协议，如果市政府某部门设置2名监察特使职位，那么就有1名是公民监察特使，由韩国透明国际推荐；如果政府部门设置5名监察特使职位，那么有2名要由韩国透明国际推荐。[5]
2.开发反腐败教学资料，培养反腐败师资队伍，开展反腐败课程教育和其他教育活动。（1）韩国透明国际开发出一系列反腐败教学资料。（2）培训来自全国各地的反腐败师资。（3）开办新千禧年反腐败班。课程涉及的主要内容如下：当前的腐败状况、腐败的背景、预防腐败、反腐败活动。学员来自普通市民、政府官员和私营部门的工人。（4）举办创建更美好社会测验竞赛活动。目的是让青年人意识到腐败问题的严重性，参与反腐败运动。
（三）发起和促成“韩国反腐败和透明公约”（K-PACT）的签署和实施
韩国透明国际在发起和推动韩国反腐败运动中的一项重要内容就是向公共部门、私营部门和公民社会或起草或推荐引进相关部门的反腐败公约。例如，向政府部门引进和推荐“廉政公约”，要求私营部门建立和引进“商业道德公约”，公民社会则有“公民宪章”，并对它们进行督促落实，调查实施情况，在新闻媒体和网络上公布其结果。但是韩国透明国际并没有满足于此，他们认为，全社会各个部门应该齐心协力、合作、互动，依靠集体的力量才能真正消除腐败，建立透明社会和社会进步的新韩国。为此，他们首先倡议在韩国应该有一部全社会共同遵守的“韩国反腐败和透明公约”（Korean Pact on Anti-Corruption and Transparency）。
“韩国反腐败和透明公约”是由韩国透明国际提出建议，在“韩国反腐败和透明公约”指导委员会指导下，由来自各个部门的专家起草，经过一年多时间和多次修改而形成的。2005年3月9日来自公共部门、政治部门、私营部门和公民社会① 120名重要人物出席签约仪式，来自代表4个部门的40名代表签约，并庄严宣誓遵守“韩国反腐败和透明公约”誓言。[6] 韩国总统卢武铉也出席了签约仪式。
“韩国反腐败和透明公约”的主要内容明确地囊括整个社会四大部门各自反腐败的职责和主要任务。
1.公共部门在反腐败中的地位和主要任务。政府在反腐败中扮演着核心的角色，它应该积极支持每一个部门反腐败和促进透明的每一项活动和工作。首先，要改进反腐败机制。政府应该制定一个系统的规划防止腐败，促进公共部门的透明；依据分权制衡原则对国内混乱的反腐败制度和组织进行合理化整合；保证国家审查制度的效力；激励和支持公民社会参与反腐败的活动。其次，改进政策和制度。支持举报人保护政策；修改公务员信息发布法案保证公民有信息知情权；加强惩罚性措施，没收通过腐败和非正常的犯罪收入；在易于腐败领域推进全面系统的改进；推进在公有企业、政府财政组织和与政府相关组织的人事提拔任用、管理和全部运行工作中的公正与透明工作；引进公民监察特使制度和建立审查委员会以保障审计的公平与独立；引入纳税人诉讼制度以加强财政的透明度；改进那些滥用官僚裁量权的非合理的规章制度；通过与立法机构协商建立独立而公正的特别公职人员指导腐败调查办公室；建立一套制度机制以限制总统特赦权力。第三，加强公共服务伦理建设。第四，政府应该与市民社会协商以加强反腐败教育。第五，与国会协商修改与腐败相关法律。第六，支持韩国反腐败与透明公约，在行政和财政方面支持韩国反腐败和透明公约以建立一个透明社会。[7]
2.政治部门反腐败的主要任务。（1）加强国会议员伦理建设。政治部门应该做出最大努力以创造出一个健全、透明的政治氛围。修改涉及免于拘捕法律以便使其不能成为保护腐败官员的法律依据；为对议员伦理严格考察，政治部门应该加强伦理特别委员会建设；加强机制建设，禁止议员在职的同时接受其他好处，引进全权信托制度以防止议员运用权威、公权和信息来使自己的财富成倍增长。（2）编制一部条例和制度，禁止非法政治献金进入，提高基金使用的透明度，揭露提供给国家官员的非法献金。（3）改善政治环境。制定相关条例和制度，阻止由专断的地域主义发展而来的政治冲突以减少腐败。（4）国会和政党应该尽最大努力通过建立特别委员会，推动制定韩国反腐败与透明公约实施细则。
3.私营企业部门反腐败的主要内容和任务。（1）努力实现透明管理。私营部门应该尽最大努力去建立一种商业伦理的管理制度，通过改进法人治理和账目透明以提高市场和企业的稳定性，政治与商务应该是一种健康、良好、透明的关系。（2）制定企业伦理透明管理的发展规划。如：建立商业道德公约的规则以及企业伦理系统教育，包括不为了好处而提供娱乐活动和额外的政治捐献；设立专职伦理管理部门；勾画出防止腐败社交会的反腐败图示，并公开提出改进措施；报告转包商和其他违规企业的腐败问题；企业伦理管理中做好商务焦点问题分类处理；向相关企业公开本企业的商业道德公约，让对方对自己企业行为充满信心；尊重和遵守国际商务规则。（3）加强账目的透明度。（4）改进法人治理。私营部门应禁止非法内部交易活动并从改进制度上防止这种活动；（5）负起企业的社会责任。私营部门应该援助被忽视的阶层，努力去承担社会责任。积极参与联合国倡导的建立在人权、劳动条件环境和反腐败基础之上的十大原则。
4.公民社会在反腐败中的角色。公民社会是整个社会的基础。公民社会应该克服向学校老师、同学和老乡行贿的意识和行为，由此引领先进文化的创新。通过对公民社会参与反腐败的重要性的认识的提高，积极参与反腐败的各种活动。（1）遵守公民宪章，构建透明社会。（2）加强社会责任心，落实道德公约，推进社会透明和公共利益。（3）参加反腐败与透明教育。通过参加教育，提高公民意识和反腐败的觉悟意识以及积极参与反腐败和构建透明社会活动意识。（4）加强公民参与，拓展参与领域。[8]
“韩国反腐败与透明公约”不是一纸空文，为了监督和实施这一公约，根据公约第六章的规定，成立了韩国反腐败与透明公约及实施公约理事会，负责监督各部门对公约的落实情况，规定各部门在2005年底制定出本部门实施韩国反腐败与透明公约细则。具体说来，理事会的任务如下：负责定期召集签约各方会议，汇报交流落实情况和经验，提出下一阶段工作任务；每年召开年会以保证韩国反腐败与透明公约的宣传与修改；检查、评估、宣传和创新韩国反腐败与透明公约工作；报告并公开反腐败与透明公约实施评估结果；扩大韩国反腐败与透明公约的签订，促进组织、协会和普通公民参加公民宪章的签约；把韩国反腐败与透明公约落实到各个领域去，而不只是最初参加公约各方，例如法律、教育、地区和劳动部门。
综上所述，20世纪末以来，韩国透明国际以一股强大势力加入了韩国反腐败行列之中，使韩国的反腐败进入到了一个新的阶段，形成了具有韩国反腐败的新特点：公民组织的积极参与；韩国透明国际把反腐败作为一种社会建设、文化建设和制度建设的系统工程去推进；倡导公民组织和政府、私营部门在反腐败过程中是平等合作和建设性伙伴关系并得到政府等各方认可；韩国透明国际发起和促成了“韩国反腐败与透明公约”制定和实施，把公共部门、政治部门、私营部门和公民社会包容在一个反腐败公约里，这实际上是一次“社会契约”的签订，成为韩国公民组织反腐败的一个创举。
总之，近7、8年来，韩国的公民组织——韩国透明国际在韩国反腐败中起着举足轻重的作用，甚至在某种程度上主导了韩国反腐败的发展趋势，创造性地卓有成效地开展了自己的反腐败工作，成了政府乃至整个社会推动反腐败的动力源泉。
［收稿日期］2007—06—10
注释：
①“公共部门”包括中央政府、地方政府、与公共服务相关的公营公司和组织；“政治部门”包括国会、地方议会和政党； “私营部门”包括以营利为目的的企业和商业组织；“公民社会”包括市民、社会和专业团体以及非营利组织、私营组织和非政府组织。