国家审计在权力制约和监督中的作用，本文主要内容关键词为：权力论文,作用论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强对权力的制约和监督，是现代社会文明建设的必然要求。党的十八大把“健全权力运行制约和监督体系”作为推进我国政治体制改革的一项重要工作任务，做出了明确的部署和要求。习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的重要讲话中进一步指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。国家审计是权力制约和监督体系中的重要组成部分，如何按照十八大的要求，充分发挥其在权力制约和监督中的重要作用，是需要研究的一个重要课题。
一、我国国家审计在权力制约和监督中的独特地位和作用
在我国，国家审计是权力制约和监督体系的重要组成部分，在权力制约和监督中发挥着独特的作用。这是由我国国家审计的性质和职责决定的。
1.我国国家审计的性质和职责决定其在权力制约和监督中的地位和作用。从宪法和审计法对国家审计的规定可以看出，我国国家审计性质和职责具有三个特点，这三个特点决定其在权力制约和监督中的地位和作用是独特的。一是我国的国家审计是国家的一项监督制度。一方面，它是“国家”的一项制度，审计范围十分广泛。从理论上说，我国国家审计可以监督各种公共权力，实践中也是“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”，可以说，被审计单位涉及人大就监督了人大权力，涉及行政机关就监督了行政权力、涉及审判机关和检察机关就监督了司法权力。另一方面，它是一种监督制度，这与世界上很多国家设立的主要进行独立审查和评价的审计制度有明显的不同，更具有主动性，实践中审计机关也是通过检查、评价、处理处罚、建议等积极主动地发挥监督作用的。二是我国的国家审计是行政系统内部一项自我监督和约束的制度。从机构设置的角度看，我国的审计制度与行政监察制度一样，都是行政系统内部建立的自我监督和约束的制度。不同的是，监察机关是主要针对行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察，主要对“单位”和“人员”，而审计机关主要对被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动实施审计监督，更多地对“事项”。审计机关作为政府组成部门，要求审计监督工作必须依照法律规定，为实现政府目标服务，因此，虽然理论上审计监督可以覆盖各种公共权力，但实事求是地说，审计监督的主要领域是在行政权方面。三是我国的国家审计是主要针对财政财务收支开展监督的制度。宪法和审计法将国家审计的职责限定在财政收支和财务收支方面，决定了国家审计制度主要是财政财务收支审计制度，财政收支和财务收支是审计监督工作的切入点。但由于财政收支和财务收支是所有部门、单位活动的综合反映，对于财政收支和财务收支进行的审计，必然成为对被审计单位行使公共权力、履行责任情况进行的审计。因此，事实上，国家审计成为针对被审计单位进行综合监督的一项制度，并且由于其经常性的特点，成为制约和监督被审计单位和相关责任人员的权力的一项重要制度。
2.我国国家审计通过多种途径发挥其权力制约和监督作用。对权力进行制约主要靠体制、制度和机制，对权力进行监督主要靠各个组织和人员主动有效地实施各种“察看和督促”的活动，同时制约和监督关系又非常密切，没有监督就谈不上对权力的制约。国家审计发挥其在权力制约和监督中作用的渠道是多方面的，既作为制度和机制来制约权力，也通过实实在在的“察看和督促”发挥监督权力的作用。一是国家专门实行审计监督制度，专门设立独立的监督部门——审计机关，客观上是一种对公共权力进行制约的制度安排。对某个具体单位来说，无论审计机关是否对它进行审计，也无论它是否愿意接受审计，都将按照法律规定，始终处于审计监督的范围内，其财政收支和财务收支及其所反映的权力的行使过程和结果，随时都将接受审计机关的“察看和督促”，而一旦经过审计，不当的财政财务收支及其所反映的不恰当的权力行使过程和不利结果，都将被追究责任。这种制度安排客观上使权力运行受到了制约。二是国家审计独立有效地开展审计监督活动，直接发挥了监督权力运行的作用，同时还通过分析原因，提出健全完善体制、制度和机制的建议，进一步改进和加强国家对权力制约的安排。国家审计按照法律法规以及党的各项方针政策规定，通过对各地、各部门单位财政财务收支的真实、合法、效益实施审计和对党政领导干部、国有企业领导人员实施经济责任审计，是对各地、各部门单位、“一把手”在执行国家各项政策以及组织实施的各项公共活动和事项过程中的权力运行情况进行的监督。具体的监督活动包括三类，即发现与报告、纠正与惩罚、提供分析与建议。其中发现和报告指的是审计机关实施独立客观的审查，发现问题并进行报告和审计结果公告；纠正和处罚指的是审计机关依据法律法规的规定，对于违反国家规定的行为实施处理和处罚，纠正不恰当行使权力和低效的行为；提供分析和建议指的是针对审计中发现的问题进行归纳和分析，提出客观的分析和审计建议，为国家完善权力制约的体制、制度和机制提供参考。近年来，为使监督作用发挥得更加有效，审计机关按照审计法的规定采取措施，普遍加强了与财政、税务、海关、工商、价格、纪检、监察、检察、公安、司法和新闻媒体等部门和单位的协作配合。可以看出，国家审计发挥的权力监督的作用，正如“监督”一词的本意一样，包含防御性和建设性两个方面。
二、国家审计进一步发挥权力制约和监督作用应把握的六个方面
我国目前正处于经济转型、社会转型的进一步深入和社会矛盾多发的时期，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，腐败在一些领域易发多发，在有些领域还十分严重。全球化和信息技术的发展，极大地拓展了个人的自由度和社会活动空间，加快了我国政治民主化进程，全社会对于权利的主张和保护权利的意识空前提高，社会发展进入了“权利时代”。在这一背景下，如何对公共权力进行有效的制约和监督，保障人民的“权利”不受侵害，保证人民授予的公共权力真正用来为人民谋利益，是我国政治发展过程中面临的亟待解决且极具挑战性的课题。
党的十八大提出要健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。主要包括三个方面：一是进一步健全决策机制和程序，加强对决策权的制约和监督；二是推进权力运行公开化、规范化，提高权力运行的透明度和公信力；三是健全监督体系，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，使监督覆盖到权力行使的各个环节和各个方面，真正做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行。习近平总书记在2013年1月召开的中纪委第二次全体会议上发表重要讲话时指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。他要求各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。他在报告中进一步指出，要坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，发挥好纪检、监察、司法、审计等机关和部门的职能作用，共同推进党风廉政建设和反腐败斗争。
李克强总理在2013年6月17日到审计署考察座谈时，要求审计机关要当好公共资金的守护者，促进廉洁政府、俭朴政府、法治政府建设。他指出，审计机关要念好权力监督的“紧箍咒”，促进廉洁政府建设；为国家看好钱财，促进俭朴政府建设；完善制度，促进法治政府建设。他还特别提出，管钱、管权、管事，根本上还是靠体制机制，把权力涂上防腐剂，因此审计工作要促进各项制度的完善，推动建立不敢贪、不能贪的机制；审计结果要向人大报告、向社会公开、向人民负责，公开的内容不仅要有“总账”，还要有“明细账”，让老百姓看得懂、好监督。
充分发挥国家审计在权力制约和监督中的作用，不仅是审计机关适应形势要求，推动经济社会健康发展的需要，也是党中央和国务院对于新时期审计工作提出的期望和要求。审计机关应在总结过去经验的基础上，围绕党和国家关于健全权力制约和监督体系的部署，进一步发挥国家审计在权力制约和监督中的重要作用，应重点把握好六个方面：
1.树立正确的国家审计对权力进行制约和监督的观念。首先，我国的国家审计从根本上说是一项监督制度，监督职责履行不到位，审计机关的任何作用都是无源之水、无本之木，审计机关就会陷入错位、缺位或越位的尴尬境地。审计机关应当抓住“监督”这一制度设计的根本，通过扎实有效的审计监督工作实现对权力的制约和监督。其次，要破除只有经济责任审计和查处重大违法违规问题是对权力制约和监督的错误认识，审计机关依照法律法规开展的所有审计监督活动，都发挥着对权力进行制约和监督的作用，经济责任审计工作只是审计工作的一种业务类型，查处重大违法违规问题仅仅是审计工作的一个方面。权力运行都会涉及公共资金，审计机关应该当好“公共资金的守护者”，按照“资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的原则，确保所有的公共资金审计工作都能收到实效，换句话说，审计机关依法履行好审计监督职责，就是在发挥国家审计对权力进行制约和监督的作用。
2.重点对易发生权力滥用和腐败的领域及环节开展审计监督。不同时期易发生权力滥用和腐败的领域及环节是不同的。“20世纪80年代，腐败多发生在商品流通、土地开发、建筑工程、工商税务、机关经商办企业等领域；到90年代，腐败发展到行政审批、招标投标、土地出让、金融证券、财政资金、国企改制等领域；进入21世纪，腐败延伸到公共服务项目、政府采购、干部人事、司法等新的领域”。审计机关应有针对性地对易发生权力滥用和腐败的领域及环节进行重点审计，发挥国家审计在权力制约和监督的作用。一是重点开展好经济责任审计，制约和监督“一把手”的权力；二是加强对财政资金审计，制约和监督财政资金分配、管理和使用权；三是对重大公共工程和民生项目，以及社会普遍关注的公共事项进行审计监督，对权力运行过程进行制约和监督。
3.继续坚持查处违法违规问题与完善体制制度机制并重。近年来审计机关树立科学审计理念，在审计工作中实行查处违法违规问题与完善体制制度机制并重，实践证明是非常有效的，未来一个时期，审计机关在权力制约和监督中发挥作用，仍应坚持这一战术。及时有效地查处违法违规问题，使权力滥用和腐败行为受到应有惩处，进而起到威慑作用。同时也应认识到，“扬汤止沸，不如釜底抽薪”，从根本上解决权力滥用和腐败，最终还要靠“把权力关进制度的笼子里”。审计机关在加大对违法违规问题查处力度的同时，还应加强对审计发现问题的分析归纳，提出健全和完善体制制度和机制的审计建议，着力推动制度的完善，加密和坚固制度笼子，使其始终能够关住权力。
4.加强对政策执行情况的审计监督。公共政策就是权力机构为解决某种社会问题和处理公共事项，满足公共利益需求，运用各种知识和手段进行的资源配置。公共政策是国家治理的工具，是公共权力运行的重要体现。为提高国家治理和公共权力运行的有效性，就必须使政策制定科学、与经济社会发展实际相符，与各种利益群体的共识相一致；就必须使政策的贯彻执行准确迅速和政策目标得到很好的实现。审计机关不能对政策制定情况进行审计，但可以通过对政策执行情况的审计监督，督促政策的贯彻执行，衡量、评估和分析政策目标的实现情况，为制定和完善政策提供真实可靠的信息和可供参考的建议。审计机关开展公共政策执行情况审计，是促进提高国家治理有效性和公共权力有效运行的重要举措。过去几年，审计机关在政策执行情况审计监督方面做了很多工作，积累了经验。今后应进一步加强对政策执行情况的审计监督，特别是对政策执行效果和政策目标实现情况的评估和分析，在权力制约和监督方面发挥更大作用。
5.提高经济责任审计工作质量。在继承中国几千年的历史文化和社会主义民主政治的基础上形成和发展起来的我国公共权力结构，具有鲜明的中国特色。其中一个重要方面是在民主集中制下，我国绝大部分的部门和单位实行“一把手”负责制，该“一把手”在部门和单位中处于核心地位，对于所在部门和单位的运行具有决定权，一定程度上是公共权力的实际掌控者，拥有很大的权力。审计机关自20世纪90年代以来逐步加强了经济责任审计工作，审计范围不断扩大，被审计领导干部的层次越来越高。审计机关通过开展经济责任审计，从“经济”角度将“一把手”的权力和责任对照了起来，因而在“一把手”的权力制约和监督中发挥了独特而重要的作用。开展好领导干部经济责任审计，促进领导干部遵纪守法尽职尽责，将是今后一个时期审计机关的一项重要工作任务。审计机关应努力提高经济责任审计工作的质量，按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的要求，提高审计工作的规范化程度和深度，提高经济责任审计结果的权威性，使经济责任审计真正成为国家进行权力制约和监督的重要手段。
6.加大审计结果公开力度。阳光是最好的防腐剂。审计结果公开就是让权力在阳光下运行的一项权力制约机制。自2003年审计机关发布第一份审计结果公告以来，审计机关不断加大审计结果公开的力度，通过审计结果公开，调动社会公众监督的力量，不仅促进了审计发现问题的整改，还推动了财政预算公开和其他公共权力行使过程的公开。但实事求是地讲，审计结果公开还有进一步改进的空间。审计机关应该进一步细化审计结果公开的内容，利用互联网等信息技术促进审计结果更加及时、更加全面、更加便捷地为人民所看到并了解。此外，审计机关还应通过审计结果公开实现信息共享，进而与有关部门、监管机构、社会公众和媒体等形成权力制约和监督合力，曝光游走于制度笼子之外的权力，把权力紧箍在制度的笼子里。