国际贸易政策的两难问题与GATT/WTO体制——GATT/WT0的政治经济学，本文主要内容关键词为：政治经济学论文,体制论文,国际贸易论文,政策论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、贸易政策的政治经济学
1999年4月，在布鲁金斯研究所当年的“贸易论坛”年会上，国际经济学家马克斯·科登(Max Corden)在评论奥斯齐(Sylvia Ostry)关于WTO未来的一篇论文时提出了一个问题，即什么是互利的内在逻辑。科登指出，GATT、WTO以及互惠贸易协定看来有点令人迷惑。如果各国希望自由贸易，他们就会致力于单边贸易自由化。现实中许多发展中国家也经历了明显的单边贸易自由化过程，并且这些单边自由化对实际结果的影响还大于GATT和WTO。科登进一步指出，一国希冀另一国尽量开放市场而有利于本国出口，这并非意味着重商主义，因为各国可能并不是有意于得到出口盈余，而是希望改善其贸易条件。而另一位学者伯格斯坦(C.Fred Bergsten)则认为，WTO式的互惠其内涵理论不是贸易条件，而是自由化的政治经济学(the political economy of liberalization)。
其实，就贸易条件的结果来看，其直接影响便是贸易利益的大小。贸易利益作为一个国家参与国际体系的度量指标时，它既是经济的，又是政治的。GATT/WTO的规则和体系实际上也反映着这种经济与政治交织的复杂性。
GATT/WTO规范的是贸易政策，所谓GATT/WTO政治经济学也就属于贸易政策政治经济学这一范畴。政治经济学这个术语在斯密、李嘉图、穆勒、李斯特等经济学家们那里一直是在其本意上使用的常用词，但应用于贸易政策分析则是20世纪70年代之后。
贸易政策的政治经济学在两个层次上展开研究，在国内层面是贸易政策的国内政治经济学，关注的是贸易政策的制定和选择过程的影响因素，包括利益集团、院外活动、公共选择等方面的分析。在国际的层面是贸易政策的国际政治经济学，更多考虑的是国际政治对各国贸易关系的影响，焦点是各国之间贸易政策的博弈。一国的贸易政策又是其国内和国际两方面因素综合作用的结果，并且表现为各种相关政策的自由贸易或贸易保护倾向。虽然早期关于GATT的研究并没有使用贸易政策政治经济学这一概念，但是，就自由贸易和贸易保护的讨论和争议却从来没有中断过。
贸易政策的国际政治经济学认为，各国都有其国家整体利益，而各国政府则是这种利益的保证。像理性的个人按自身利益行事一样，政府按国家利益行事。各国政府常常在贸易政策的选择中，处于自由贸易和贸易保护的“两难境地”，并且常有实施贸易壁垒的“冲动”。
二、国际贸易政策的两难问题
1.国家的贸易利益与世界福利
自由贸易的理论已说明，国际贸易可以提高一国的福利，并且世界福利也因各国得到贸易利益而增加。进一步，世界范围的完全竞争、对贸易不进行任何干预就可以达到总体贸易利益的最大化，即经济学上的帕累托最优。
然而，贸易利益在各国间的分配并不是均等的，结果是，一国从贸易中所获得的贸易利益（通常改进该国的福利水平）并非以与世界福利增加的比率相同的比率增加，贸易利益的大小将决定于一国面临的贸易条件，而贸易条件本身是可以变化的。
一国参与国际贸易的动机就是要获取最大限度的贸易利益，这就使得该国政府必定要通过一定贸易政策来影响贸易的结果，确保其贸易符合本国的利益。所以，在现实中形形色色的贸易干预如关税和其他贸易限制盛行不衰，贸易政策的运用导致对自由贸易的偏离，降低了可能的经济福利。
自由贸易理论与现实中的贸易政策存在较大差距，人们可以列出很多原因。然而从根源上看是各国现实经济由贸易利益分配所产生的对保护的需求。自由贸易的互利性强调的是贸易对各国经济作为一个总体的有利影响，但实际上，贸易利益的分配效果却是部门性的，无论有没有贸易政策，各个部门得到的贸易利益或蒙受的损失都会是不平衡的。
在没有干预的自由贸易情形下，各部门会因为其发展水平的高低、比较优势的大小、面临的竞争压力的强弱不同，得到的贸易利益或蒙受的损失存在很大差别。
当存在贸易干预时，一方面，世界的贸易福利因此降低，另一方面，因为贸易政策常常是对一些部门的保护或刺激，另一些部门则因为这些贸易政策的实施、因为被排除出保护或刺激的范围而遭受利益上的损失。一个简单的例子是，对进口的钢铁征收进口关税，本国的钢铁生产企业得到保护，本国的钢铁使用企业如汽车厂家则必须付出更高代价，汽车消费者也要面对更高的价格。同样道理，贸易政策不仅起到在行业间重新分配成本和利益的作用，同时也会在不同的社会阶层、区域发挥这种再分配的作用。
在贸易中处于劣势、受到进口威胁的部门及其劳动者必然向政府寻求各种保护，这是对保护的需求。保护的供给则是政府的政策选择，政策制定者选择贸易保护的政策并非由于他们对这些政策降低福利的效果的无知，而是由于贸易保护的利益集团的影响。从国际贸易政策形成的过程来看，它是国内不同利益集团和政府部门的利益表达和利益选择的结果，从国际贸易政策执行的结果来看，它是国内不同利益集团和政府部门的利益满足和利益实现过程，国际贸易政策具有调整和控制国内利益全局关系的作用。
总之，一个国家的贸易政策制定者总是要面对着两难的选择，有两个层面的问题：一个问题是要不要进行贸易干预，放弃贸易干预的话，除非该国在世界市场竞争中各行各业都居于优势，否则就不能保证该国总是获得最大可能的贸易利益。在一些情形下，贸易干预可能使该国得到更多一些的利益，如根据战略性贸易政策理论，关税就有转移利润的效果。另一个问题是，如果采取贸易干预政策，除了可能降低本国福利和世界福利之外，还要受到国内利益分配不均衡的困扰，因为任何贸易政策总是会有利于一些部门而损害另一些部门，或一些人得利而另一些人受损，这种情形被称为“分配问题上的两难”。
2.贸易的经济利益与社会利益
与上一个两难相联系，一国还必须面对贸易的经济利益和社会利益之间的选择。残酷的世界市场竞争带给企业巨大压力，企业必须竭尽全力降低生产成本和费用，并期望尽可能减轻其对社会成本的负担，极易产生对社会价值规范的忽视、侵蚀乃至抵制。而更直接地表现是，企业向政府施加压力以放宽社会价值规范方面的限制，以便他们提高与外国竞争对手竞争时的成本竞争优势。相关的社会价值规范包括如环境保护的要求、健康和卫生标准、最低工资、机会均等、社会公平、道德标准等等。
这些社会价值规范并非针对贸易行为而定，而是一个社会发展的内在要求。但客观上必定对贸易发展产生影响，构成企业生产的社会成本。如果降低企业负担的社会价值规范方面的要求，企业节约其生产的社会成本，可提高其既定投入的经济产出，扩大贸易，增加所得的贸易利益。
这背后是经济学上著名的“效率与公平”问题。在效率与公平的取舍上，新自由主义坚持效率优先的原则，认定基于私有制的自由竞争市场经济是调整各种经济关系、达成最佳经济效率和促进经济增长的最好机制，因为在新自由主义者看来，这种机制最少扭曲。他们觉得，可以通过自由贸易获得的利益来补偿利益受损者。然而，反对者则指出，即使自由贸易的扩大可以促进总的财富的增长，但是自由贸易的迅速扩张会导致十分严重的分配问题。“帕累托效率”原则忽视了市场范围的局限性以及市场失灵的存在，“当市场效率使市场表达的欲望满足最优化成为目标的时候，它并没有给首要的道德和政治目标赋予同样的地位”。所以，经济学家们也不会认为经济效率最大化的目标可以恰好代表福利最大化目标，福利的进步并不能完全由自由市场机制来推动。
一个不可忽视的因素是，参与贸易者的福利改善和全社会的福利提高还不是完全等同的事情，“一个强调‘帕累托效率’的自由市场并没有证实……‘看不见的手’可以通过‘利益扩散’使利益平等化”。
在实践的层面，即使存在着以自由贸易利益补偿受损失者的可能，要实现这种利益的转移和补偿比说起来要难得多，所以，政府总是偏向于采取贸易限制的办法来保障社会的利益，以求得一种社会公平，尽管这样做需要牺牲一部分贸易利益。因为“当人们把市场作为唯一的、真正能满足人们偏好的工具时，当人们把道德目标放在市场效率最大化的从属地位时，他们就会把这种政治权利遗忘了”。
其实，效率和公平都是政府的目标，问题在于这两者并不总是统一的。效率优先还是公平优先、是通过效率来推进公平还是在公平基础上提高效率，这是困扰政府政策制定者的一个难题，在贸易政策制订方面同样有这一“价值选择的两难”。
不仅是在涉及本国的贸易经济利益和社会利益时存在这种两难，在国与国之间也常常包含有对贸易政策的政治判断。人们较熟悉的就有把贸易与人权问题、环境保护问题、劳工标准问题联系起来的例子。甚至，伴随贸易而出现的社会价值传播、文化渗透，也成为一些政府制定贸易政策时考虑的因素。
3.贸易政策的自主性与合作性
国家之间进行贸易的福利效果，最早的贸易理论认为是一种“零和竞争”（或称“零和博弈”）的结局，即博弈行为的总支付为零，一国之所得必定是另一国之所失。
李嘉图的比较优势理论提出了贸易“非零和竞争”结局的解释，一国的贸易所得并非以另一国之所失为条件，贸易各方均可从贸易中得到贸易利益，甚至是处于贸易劣势的一方同样可以通过贸易获得利益，也即贸易具有一种互利性质。现代的国际贸易理论均认同这种贸易的互利性质，并引伸出在国际贸易中的“合作性博弈”理论，用来说明贸易上的合作可以使各方获得大于不合作条件下所能获得的利益。
经济相互依存论已经揭示了各国的经济间的密切联系，经济一体化的理论和实践更是直接地表明了国际经济贸易合作的利益。非零和竞争为国际贸易的合作提供了一个理论基础，各国发现，国际经济贸易的竞争与合作是相辅相成的，合作性博弈则扩大“双赢”的可能。合作性博弈在国际贸易中的应用包含两层含义：一层含义是竞争，是博弈；另一层含义是合作，是协调。
国际贸易合作是交易成本的节约。国际贸易合作通过双边或多边的贸易协议乃至国际的贸易规则使贸易活动在既定的框架下进行，减少谈判的成本、简化贸易的环节、降低贸易的障碍，形成一个有序的、稳定的国际贸易体系，从而实现有限资源在世界范围的合理和有效配置。
然而问题在于，国际贸易利益分配的非对等性特征决定了并不是所有的贸易参与方都始终坚持采取合作性政策。如前所述，贸易政策具有改变贸易利益分配格局的作用，因此各国都想在贸易利益分配上获得更大的份额，或者至少使自己的不利程度最小，会采取一些非合作性的贸易政策来力图扩大本国的贸易利益。所以，国际贸易中的竞争与合作并非总是和谐的，甚至可以说，这种和谐仍是一种追求的理想境界。
更务实的情形是，各国总是在贸易政策的竞争（甚至对抗）与合作之间权衡，在每一件相关的国际经济事务中衡量本国的利弊得失，选择采取竞争或者合作。国家之间竞争与合作的矛盾始终存在，在竞争中有所合作是为了避免贸易对抗带来的损失，而在合作中的竞争是争夺主导权，使贸易的协议、政策乃至规则有利于本国，从而实现贸易利益的最大化。
一国采取非合作性的贸易政策常常被当作国家自主的象征之一，因为长期以来，贸易政策被视作一国内部的事务，并不像今天那样注意贸易政策对他国的影响。即使是现在各国认识到了经济上的相互依存对各方都重要，但还是不可避免地要考虑贸易政策的国家自主权含义，以及一国非经济利益的选择，因为各国都有着自己的政策目标，这些目标未必与合作体的共同目标完全一致。很明显，贸易的竞争与合作、贸易的摩擦与协调总是同时并存，如何处理其中的关系就成为一个两难的问题，但各国的政策制定者们却时时要面对这样的问题作出选择。
三、GATT/WTO理念
GATT以及后来的WTO的贸易政策规范在倡导自由贸易的同时，也不得不面对不同国家的自身利益，从而形成了非常独特的“GATT/WTO理念”。
GATT/WTO的“重要基本哲学就是开放市场、非歧视以及国际贸易的全球竞争是有益于全世界各国福利的”。GATT/WTO的理论基础是自由贸易，但GATT从未将自由贸易作为其最终目标，这是GATT以及后来的WTO的务实态度使然。可以从以下几个方面来理解GATT/WTO理念。
第一，务实。国际贸易领域长期存在自由贸易和重商主义两种相互对立的传统，对自由贸易的推崇不能无视重商主义及其贸易保护政策的势力。在理论上，自由贸易可以得到完整的叙述和证明，但在实践中贸易保护始终是大有市场。而GATT产生之际，恰是重商主义及其贸易保护大行其道之时。20世纪30年代大危机引致各国的“以邻为壑”政策，使贸易战的威胁成为GATT面临的首要问题，此时过分强调自由贸易显然是不现实的。GATT所能施展拳脚的空间就是提供在国际间进行磋商和推进削减贸易壁垒的一个合作场所。纵使是在后来的WTO，贸易自由化的观念得到强化，但导致各国贸易政策差异的贸易利益分配问题并没有得到一个完美的解决，磋商和协调仍然是贸易自由化实现的主要途径，这决定了WTO不是一个自由贸易组织，而只是一个现实贸易体制的管理机构。
第二，折衷。GATT/WTO既然持有务实的态度，实践上必然表现为规则、决议、行动的折衷。GATT/WTO推动的国际贸易政策协调与合作，其目标是建立一个全球统一的贸易体制。要将各个经济发展水平不同、贸易政策存在差别甚至贸易政策取向相左的国家聚集到一个统一的贸易体制之下，现实可行的做法就是调和各国间的贸易矛盾，以折衷的结果来兼顾不同国家的利益，即经济学意义上的“次优”选择(second-best)。由于各国经济政治环境及经济发展程度不同，利益得失存在较大差别，从而各国承受的保护主义压力也不同，没有任何干预的自由贸易的最优政策不可能实现。GATT现实的“次优”选择就是在倡导自由贸易的同时，允许实施一些“暂时性的”或以“例外”为名义的贸易保护措施。当然，这些暂时性的保护措施受到相应规则的制约，如不允许数量限制等行政性干预，强调只有通过关税来保护本国的生产，并且要逐步削减关税水平和开放市场，促进自由贸易的发展。另一些明显的折衷结果的表现包括：区域经济一体化例外、发展中国家例外、保障措施例外等等。这些GATT时期的“双重标准”在WTO时期依旧存续。
GATT/WTO体系折衷性的生成机制是贸易谈判，是各国之间的贸易政策博弈，并且这是一个多方、多阶段的博弈。一旦得出均衡解，这个解一定是妥协的结果。威廉姆斯曾指出，“GATT规则是两方面妥协的结果，一方面是全球经济一体化、多边主义以及依赖市场的力量；另一方面是对国内稳定、经济私利以及双边主义的要求”，“建立在GATT下的贸易体制是双边主义和多边主义的混合体”。这种折衷的选择就决定了，GATT/WTO体制的走向既非贸易保护，亦非自由（放任）贸易，而是管理贸易或规制贸易。
第三，规则导向。GATT/WTO的规则导向的核心“不是结果，而是游戏规则，它包含着可允许的贸易壁垒水平的协议以及制定在出口市场中面对外国生产者的一般竞争条件的尝试”。作为国际间关于贸易的总协定，GATT首先是一个贸易规则体系，是各国从事贸易活动的行为守则。和GATT之外的其他贸易协定、商品协定和价格协议不同，它关注的是国际竞争当中市场准入的公平，而非国际市场竞争结果上的公平或利益对等。尽管后者是处理国际经济关系时不能不考虑的重要方面，甚至在GATT/WTO的一些规则中也着意考虑了结果的平衡，如关税减让的协调法公式（瑞士公式）、发展中国家享受非互惠的“特殊和差别待遇”等，但总体而言，主张贸易自由化的GATT/WTO体系的推动者们坚信效率是公平的基础，强调效率优先于公平的原则。如果仅以公平而论，GATT/WTO强调贸易起始条件和竞争过程的相对公平，在贸易结果公平方面的考虑只是阶段性的现实策略，使各国缩小在经济贸易发展水平和贸易政策措施的差距，加大各国接受共同规则的可能性。
罗德瑞克(Dani Rodrik)将这种规则导向的过程归之于“制度趋同”范畴，即一国“有意识地采取某种政策使其经济社会制度与其伙伴国的相协调”。WTO就起着一种推动制度趋同的作用，WTO“要求其成员国接受一套固定的制度规范，包括在贸易和工业政策领域互不歧视、贸易法规的公开出版以保持透明度，以及在版权和专利保护方面与WTO的要求保持一致性等”。而“WTO在关税约束、数量限制、服务、补贴、与贸易相关的投资以及知识产权保护等方面给发展中国家定下一些新规则，……应视为是帮助发展中国家政府克服其治理方式上的传统弱点，……使发展中国家在那些原来缺乏连续性和受寻租干扰的政策上确立一定程度的可预见性、透明度、受规则约束的行为以及非歧视性的原则”。
四、多边贸易体制与新自由主义
GATT/WTO面对现实的务实与折衷与其最大限度的自由化目标并不矛盾。必须提及，GATT/WTO理念的实质是新自由主义。现存的以GATT/WTO为中心的多边贸易体制不是自由贸易体制，但它是以自由贸易理论、贸易自由化政策为导向的。自由贸易理论其科学、合理的内涵是，建立在市场机制基础上更自由的竞争和交换可以实现更有效地资源配置，提高世界生产的效率，增进世界福利。
这种强调自由贸易的新自由主义理念主导着GATT/WTO的走向，目标是建立一个开放、完整、健全和持久的多边自由贸易体制，促进世界货物和服务贸易的发展，以及有效合理地利用世界资源来改善生活质量、扩大就业、确保实际收益和有效需求的稳定增长。而具体实施这一基本宗旨的原则是：多边主义（最惠国待遇和国民待遇）、非歧视（市场准入）、透明度、以及对发展中国家的特殊和差别待遇等。可见，GATT/WTO体制反映了一种不同于自由放任自由主义传统的新自由主义精神，体现的是一种追求效率同时兼顾公平的原则。
但是，这种新自由主义式的开放、自由的贸易体制并不总是对各国都有利，对效率的强调不得不抹杀公平的要求，GATT/WTO作为一种贸易领域的国际体制并不是完美无缺的。其一，GATT/WTO实行无歧视待遇原则、关税保护和关税减让原则、取消数量限制原则、禁止倾销和限制出口补贴等原则，其重要功能就是保证缔约各方能够实现互利。但在事实上，同一的体制和规则应用于不同发展水平的国家本身就是不平等，开放的贸易体制总是对发达国家和新兴工业化国家更为有利一些，这种互利实质上是一种非均衡的互利。其二，发展中国家的“特殊和差别待遇”不是法律上具有约束性的义务，就整个情况来看，发达国家在为发展中国家提供优惠方面的践诺程度是极差的。一大批发展中国家在这个所谓自由贸易体制中并没有得到具有实质区别的特别优待。其三，极少数贸易大国操纵多边贸易体制决策过程的现象仍然存在，这也表明，“国际经济组织不是中立的、非政治性的。它们被创造出来履行特定的社会目标，它们的章程和决策过程反映了互相冲突的利益方之间斗争的结果”。贸易大国操纵多边贸易体制决策过程，是因为“世界银行、国际货币基金组织和关贸总协定所体现的开放的国际经济秩序，对国际体系中最大最先进的国家来说是有利可图的。霸权国可以在一个开放体系内更有效地竞争”。
GATT/WTO体制的务实、折衷和规则导向特征赋予其极大的兼容性，基于谈判的协商一致或“共识”也使得它成为一个相对公平、公正的国际体制。但是，这些都不能掩盖西方大国在国际体制发展中占主导地位的事实，国际贸易体制的建立和发展始终反映着国家之间经济、政治实力对比的发展变化，使强势国家的理念得到最大的体现。这是所有非强势国家的政策制定者们必须认真考虑的。
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