欧美政府信息增值开发制度及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：启示论文,制度论文,欧美论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的政府信息资源，大部分由政府机关内部产生，其数量几乎占到了国家信息资源的80%，政府成为信息资源的最大拥有者。[1]据统计，欧洲政府部门掌握的信息价值大概是欧盟整个GDP的0.25%左右。[2]由此可见，政府信息资源在国家经济生活中具有非常重要的地位。政府信息资源的开发引起了欧盟和美国的高度重视。欧盟的《公共部门信息再利用指令》将政府信息资源的增值开发上升到“指令”的高度，并要求各个成员国制定相应的国内法来促进政府信息的增值开发。美国比欧盟更加重视完善政府信息资源的内在增值机制，其《文书削减法案》、《阳光下的政府法案》、《A-130号通告》昭示了政府信息资源增值开发的战略性地位。本文拟在系统考察欧美政府信息增值开发制度的基础上，归纳出我国政府信息增值开发的制度需求。
1 政府信息增值开发的范围界定和研究意义
1.1 政府信息增值开发的内涵与外延
政府信息的范围界定是其增值制度建立的基础。政府信息的范围不明确，其增值机制的建立便是无源之水、无本之木。而对于政府信息的定义，目前存在较大分歧，代表性的有三种。第一种认为“政府信息就是指一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但对政府活动有影响的信息”。[3]这种定义没有揭示出政府信息的本质，也没有划清政府信息的外延。首先，产生于政府内部的信息并不一定就是政府信息。政府部门在履行公共任务的同时，也存在只与本部门有关、而与公众无关的活动，这些活动产生的信息就不能界定为政府信息。例如，内部员工的升迁调动、业务考核、工资发放等内部信息就不能认定为政府信息。其次，将“对政府活动有影响的信息”认为是政府信息也是不准确的。由于信息的关联性，非政府信息同样可以影响政府活动，例如学术研究、商业态势、政治格局等信息无不影响着政府活动，但这些不能归为政府信息。第二种认为“政府信息资源有狭义和广义之分。狭义政府信息资源是指政府活动中经过加工处理有序化并大量积累后的有用信息的集合。广义政府信息资源是指政府信息和它的生产者以及信息技术的集合。”[4]这种定义没有将影响政府活动的信息归入政府信息，而是抓住了政府信息与政府活动的关联性，比第一种定义更接近政府信息的本质。第三种认为“政府信息是政府在履行法定义务过程中生产、接收和使用的各种数据、信息和记录。”[5]这种定义比前两种都要准确，它将政府信息区分为政府履行法定义务过程中产生的信息和非履行法定义务中产生的信息，只有前者才属于政府信息，后者只是政府的部门内部信息。但“法定义务”的限定仍然有待商榷。实际上，所谓的政府信息是政府基于履行“公共任务”的“法定义务”而生产、接受和使用的信息。这种限定方式和欧盟的相关指令和世界经合组织一致。[6]
政府信息增值开发还必须解决“增值开发”的限定问题。美国科学院的研究报告把全社会的信息系统比作一个“信息树”——树根是数据采集，树干是综合集成加工，树枝是信息增值服务，树叶是数据用户。并认为联邦政府应该资助树根和树干部分，并继续实现公益性的大循环政策，而把树枝交给私人企业，实行商业化的小循环政策。[7]政府信息系统也不例外，也循着信息采集、综合集成加工、信息增值服务、数据用户的流程转换。增值开发是在政府对其信息综合集成加工的基础上产生。实际上，信息采集和综合集成加工是政府履行法定义务，收集公务活动所需信息并且加工后按照法律规定提供给用户。但是信息的价值并没有充分实现，因此有着很大的增值空间，该增值过程可以由政府部门自己行使，也可以由私营部门来行使，即“把树枝交给私人企业”。
基于以上分析，对政府信息增值开发做如下限定：
第一，政府信息是基于政府完成“公共任务”的法定义务而产生的信息；在由非政府部门参与的多元化信息生产机制中，根据合同约定或者法律规定也属于政府享有知识产权的信息；
第二，法律没有对该增值信息的限定做例外规定。因为有很多信息虽然是政府部门基于公共任务持有，但并不能增值开发。例如包括个人数据的信息、第三方享有知识产权的信息等。
第三，增值开发的主体可以是政府部门本身，也可是私营部门。增值开发不是政府信息的利用，而是政府信息完成了法定的“公共任务”之后的增值加工。
1.2 政府信息增值开发的研究意义
欧盟与美国的经济总量基本相当，但欧盟政府信息市场价值在1999年仅为680亿欧元，而同期美国政府信息市场价值为7500亿欧元。[8]由此可见，政府信息的总量和政府信息能够实现的市场价值并不是一致的，这是由于政府信息具有的特殊性决定的。政府信息具有公用性、外在性、容易自然垄断容易市场失灵等特点。[9]因此，政府信息不仅使用不尽，而且不可排外。让政府信息在履行完公共任务之后便束之高阁无疑是极大的浪费，而要让这些信息进行增值也涉及到一系列问题。例如，开发政府信息的大量投资由所有纳税人支出，生产出的信息首先是为所有纳税人服务，如天气预报、地震预报、人口统计等。而基于政府信息的增值开发随着技术的发展变得更加迅捷，容易使少数人获得额外的商业利润。如何回收政府信息投资方式，如何处理纳税人、政府、信息增值者之间的关系，如何分享这些信息的产权等问题，我国需要进一步研究。
另一方面，我国对于信息资源的开发也给予了高度重视。1993年以来，国家、部门、地方信息化领导机构、办事机构为信息资源开发利用做了大量的前期工作。2002年，国信办通过“关于信息资源开发利用”软课题研究，其研究成果形成了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》的框架。此后，经历多次修改，直到2004年12月12日才获得通过。由于其中一些内容的超前性，这个文件在当时仅作为一个内部重要文件发至县团级，直到2007年4月，历时2年多才解禁向社会颁布。[10]由此可见，开发信息资源，包括增值开发政府信息符合我国长期的政策取向。
同时，我国在现阶段并没有有序而充分地开发政府信息。例如政府投资部门生产的信息（例如气象信息、地震信息、测绘信息、环境信息等）垄断性地由相关政府部门自己开发[11]或者非透明性地授权给相关部门开发，[12]而缺乏类似欧美的系统促进政府信息增值开发的制度。因此，研究政府信息增值开发制度迫在眉睫。
2 欧盟政府信息增值开发制度考察
随着2007年1月1日保加利亚和罗马尼亚加入欧盟，欧盟的成员国达到27个，总人口达到4.8亿，包括英国、法国、德国、意大利等发达国家。就整体经济实体而言，成为仅次于美国的第二大经济体。在政府信息领域，欧盟在多数领域落后于美国。美国以联邦政府信息的“完全与开放”政策推动着政府信息的增值开发，取得了积极的成效；而对于欧盟，政府信息有着保密的传统，特别是英国和德国。在欧盟，政府信息增值开发制度主要体现在其公共部门信息再利用制度上。因为公共部门信息包含政府信息和非政府公共部门信息，其中政府信息是公共部门信息的最核心内容；“再利用”包括了商业加工和非商业加工两个部分，只要是超过了公共部门原本的“公共任务”的利用都是属于“再利用”的范畴。[13]实际上，“再利用”过程本质上就是“增值加工”信息以后的用户使用信息的过程，因此，欧盟的公共部门信息再利用制度是欧盟政府信息增值开发制度的基础，而政府信息增值开发制度是公共部门信息再利用制度的重要内容。
1999年1月2日，欧盟委员会出版了关于公共部门信息的绿皮书《公共部门信息，欧洲的关键资源》。[14]绿皮书第一部分阐述了“为什么公共部门信息是欧洲的关键资源”，第二部分为“信息社会和公共部门信息”，第三部分为“与公共部门信息开发和获取有关的议题”，绿皮书最后呼吁“所有的利益群体，无论是公共部门还是私营部门，都鼓励他们对绿皮书表达自己的看法。委员会乐于提供有关欧盟或各国获取公共信息政策的背景信息。”绿皮书引发英国、法国、德国、芬兰等欧盟各国展开了对于政府信息和公共部门信息开发的辩论。[15]作为回应，欧盟委员会于2001年10月23日发布了《电子欧洲2002：创建公共部门信息开发的欧盟框架》的通讯。该通讯展示了委员会对于此议题的基本导向，表明了委员会力图促使成员国之间就相关政策达成最低程度协调的愿望。[16]2002年6月5日，欧盟委员会向欧盟议会和理事会提交了《公共部门文档再利用和商业性开发指令》。[17]该文档实际上展现了政府信息增值开发的有关议题，例如知识产权问题、数据保护问题、收费原则问题。该文档构成了2003年最终通过的《公共部门信息再利用指令》的雏形。2003年11月17日，欧盟议会和理事会在欧盟委员会提交的指令基础上，考虑到欧洲经济与社会委员会、地区委员会等相关建议，终于通过《公共部门信息再利用指令》。[18]该指令奠定了欧盟政府信息增值开发的法律依据，极大促进了欧盟政府信息增值开发的速度和强度。
按照欧盟指令，欧盟的成员国相继立法，对公共部门信息再利用制度进行规定，其中，英国制定了《公共部门信息再利用规则》并于2005年7月1日生效。由于各成员国既要贯彻欧盟的指令，同时又要根据本国实际进行细化规定。因此，对欧盟的政府信息增值开发制度的考察实际上就是对其成员国相关制度的考察。在其成员国中，英国的政府信息增值开发制度最有代表性。英国的制度可以概括为如下几条：(1)各政府机构为了更好促进政府资产的增值可以参与商业性服务。(2)政府机构可以直接承担商业开发项目，但对复杂的大项目，应该与私人企业合作，建立更广大的市场。(3)政府部门开发新数据产品和服务必须符合该机构的主要目标，需要大量投资的公私合作项目通常需要由私人企业承担。(4)政府机构有权力保留数据服务收入。(5)可以使用这些收入，按照运营成本结构比例，抵消运营费用。(6)商业活动支出应该限于现有资金和运行成本。从这些制度可以看出，英国的基本立场，首先是鼓励政府信息的增值开发；在开发方式上，鼓励公私合作；同时，政府部门增值开发不能影响政府履行“公共任务”的法定责任；开发的赢利收入首先要冲抵利用的公共资金的成本。英国为了更好地开发政府信息，成立了“贸易基金部门”，按照与财政部的协议，向市场（包括其他政府机构）提供服务并收费，以减少对国家拨款的依赖。
从以上对欧盟及其成员国的分析看，欧盟的政策模式是鼓励政府信息的增值开发，允许政府部门和私营部门合作开发，也允许两部门间的竞争性开发，通过对增值开发收取费用来减少财政的支出，注重开发费用和收益在政府部门和私营部门中的分配。
3 美国政府信息增值开发制度考察
在美国，政府信息可以分为三类：第一类是联邦政府信息；第二类是受联邦政府资助的非营利部门信息；第三类是地方政府信息。对于联邦政府信息，其采用的是“完全与公开”政策。这一政策建立的基础是认为信息的价值在于其应用。计算机和网络技术为信息的广泛使用奠定了技术基础，信息法律和政策应该促进而不是限制信息的使用。对于联邦政府资助的非营利部门信息。美国的政策是承认这些非营利部门可以对自己的研究成果和技术申请专利和版权，但政府对有关数据和信息保留使用权，或允许他人使用数据的权利。对于地方政府的信息的增值开发和产权归属由地方政府自主确定，只要不与国家的强行立法冲突即可。例如纽约州的萨福克县(Suffolk County)起诉一个商业的信息公司未经许可再版其税务地图(Official Tax Maps)，违背了地方版权规定。联邦第二巡回上诉法院经过审查认为纽约州的信息自由立法并没有废除萨福克县的版权规定，因此也就肯定了萨福克县在税务地图上的版权。[19]
美国虽然没有类似欧盟的公共部门信息再利用的指令，但对于政府信息增值开发的相关法律和案例都比较丰富。[20]在1966年7月4日，美国颁布了《信息自由法》，确立了公众提出信息请求和获取政府信息的程序。国会在1974年、1976年、1986年、1996年四次对《信息自由法》进行修订。《电子信息自由法修正案》的出台正式确立了电子形式记录的适用性，要求联邦机构按信息请求者的要求提供相应文本的资料，并建立电子阅览室，方便公众在线存取重要的政府记录。除《信息自由法》外，在《公共部门信息准则》中美国确定了诸如公众有权获取公共信息；联邦政府应确保公共信息的完整性；联邦政府应保护使用或要求提供信息人员的隐私权；联邦政府不应允许随意乱收费等八项原则。在《文书削减法(1995)》中，美国确立了联邦管理与预算局在政府信息资源管理中的领导地位，并规定了联邦各机构的信息管理职责。《阳光下的政府法》、《A-130号通告》进一步推进了政府信息的增值开发。《信息自由法》、《公共部门信息准则》、《文书削减法》、《阳光下的政府法》、《A-130号通告》等共同构成了美国促进政府信息增值开发的制度系统。
美国的政府信息增值制度政策可以概括如下：(1)政府鼓励私营部门利用政府信息进行增值开发。政府主要通过权威性的协调机构，利用经济和政策杠杆，通过对美国政府制订的政策内容加以必要限制，引入竞争机制、修改税收政策等措施，确保私营机构在信息资源开发战略中的主导地位。美国政府非常注重协调联邦政府和私营机构的关系，使两者在信息资源的开发活动中建立起亲密合作的伙伴关系，但与欧盟不同的是，对于能够不由政府开发的数据美国尽量让私营部门进行增值开发，政府通过税收的方式获得数据的经济回报。(2)保证在政府信息增值开发中，属于政府履行公共任务需要的原始数据仍然确保对公众的完全开放。同时要求任何使用政府数据开发的私人数据库应该标明数据来自政府。这项政策和欧盟类似，都是确保政府不会为了在增值信息开发中获得更高的利润而垄断控制本来属于“公共任务”需要而必须公开的数据。(3)联邦资助机构应该要求非赢利机构研究人员，在使用政府资金生产、出版数据或编入其他数据库时，不给予对这些数据库排外性使用的权力。这是因为对于联邦政府资助的非赢利部门信息，美国的政策是承认这些非赢利部门可以对自己的研究成果和技术申请专利和版权。但是如果让这些政府资助的机构因为行使知识产权而产生垄断性的排外权利，则会损害公共利益，让公共投资不适当地垄断于少数机构手中。
4 欧美政府信息增值开发制度对我国的启示
欧美政府信息增值制度的实现极大提升了欧美政府信息的价值，从而促进了整个信息产业的发展，增加了国家的收入。例如有报告估计美国公共部门信息1999年便达到7500亿欧元。[21]而中国现在仍然处于推进政府信息公开阶段，尚未将制度的重点转移到政府信息的增值开发方面，这使得中国存在政府信息闲置和政府垄断开发并存的局面。有关增值开发制度的建构应该引起充分重视。考察欧美的增值开发制度，在费用制度、竞争制度方面值得我国研究和借鉴。
4.1 费用制度
欧盟主要通过向增值开发用户收取政府信息使用费的形式来增加用于政府信息生产的费用。例如，英国对于公众仅仅是自己利用政府的基础信息是不收取费用的，但是如果用户增值加工这些政府信息则可能要收取一定的费用。英国利用这些收取的费用投资于新的信息开发。欧盟规定其成员国在增值加工政府信息的过程中，可以考虑政府投资的合理资金回报，并将之折算计入价格。因此，欧盟的费用制度可以进行如此归纳：欧盟是通过收费的形式增加政府信息的经济回报。
而美国极力鼓励政府信息被私营部门增值开发。1986年的《信息自由法》已经探讨关于定价机制的问题。美国的价格哲学是“公共部门应该认识到增值仅仅是一个提高内在效率的工具，而不是以赢利为动机。”因此，对于美国政府信息而言，《文书削减法》相当重要，它规定了政府机构“都应该确保公众能够及时和公平获取机构的公共信息”。一方面促进科学研究和教育的发展，保障科技的持续创新能力；另一方面以很低的门槛吸引更多的私人进入信息加工业，保证在公平竞争中生产和散发高质量信息，使政府信息对整个社会效益最大化。更多私营部门的参与，促使政府能够收取更多的税收。通过税收进一步的促进政府信息的生成。因此，美国的费用制度可以进行如下归纳：美国是通过收税的形式增加政府信息的经济回报。
从实践来看，欧盟的政府信息收费增值利用的模式容易造成政府开发垄断和公私之间不公平竞争的格局，从而使政府信息难以真正充分地开发，从经济上也很难通过收费回收数据制作和散发费用。与此对比，美国的政府信息免费增值利用的模式不仅有利于信息自由传播，而且刺激了私营部门增值开发的快速发展。美国和欧盟经济总量相当，但美国信息业的价值是欧盟的10倍以上。[22]反观中国的政府信息增值利用制度，首先的一点是必须鼓励开发，不然会造成资源的浪费；同时，在条件成熟的情况下，应该可以更多借鉴美国的经验，政府信息可以提供给私营部门免费增值开发以吸引更多的私营部门参与，政府通过收税的形式获得回报；在采用美国模式不成熟的条件下，可以采用欧盟的模式，支持政府一定的费用收取，展开政府和私营部门在政府信息开发中的竞争与合作。
4.2 竞争制度
在政府信息增值加工中的竞争关系主要包括三种，一种是政府部门和私营部门之间，二是私营部门和私营部门之间，三是政府部门和政府部门之间。其中第一种最为复杂，因为一旦政府自己增值开发信息，则政府部门会涉及自我营利的问题，则自我营利可能和政府投资冲突，这种潜在的冲突可能导致滥用垄断优势和行政权力。这种垄断优势和行政权力可以体现在很多方面，例如在政府的收益会计记录中，可以在基础数据和增值数据有关方面进行有利于政府的记录。这些会对政府信息增值开发有序而健康的市场秩序的形成有着重要影响。第二种竞争管理实际上是普通的市场竞争等问题，只是竞争关系的基础是无形的信息。信息具有的有别于有形物体的抽象性、共享性、易传播性等特点使得对其竞争关系的调节相对复杂一些，但仍然应主要依靠反不当竞争与反垄断等规则进行调整。对于政府部门和其他政府部门之间的竞争，在政府信息增值开发中一般很少发生，因为政府部门各自的功能由行政制度确定，彼此会有差异。因此，政府信息增值制度竞争机制的调节重点在于政府部门和私营部门之间的竞争。
从前文对欧盟和美国的对比分析中可以看出，欧盟的政府部门是参与政府信息增值开发的市场竞争的。而美国对于联邦政府信息的增值开发，是限制政府部门参与竞争的。欧盟为了维护公私之间的公平竞争秩序，在基础信息和增值信息的分割和会计核算方面进行了相关规定，但政府参与增值开发引发的市场竞争风险仍然是难以避免的。诺贝尔经济学奖获得者Stiglitz就把政府行为分为3类——绿灯、黄灯、红灯。其中公益性数据采集和散发是政府正当行为（绿灯），而参与市场竞争是不当行为（红灯）。[23]由此可见，政府自我开发增值信息需要谨慎。
对于中国目前处于这种垄断性较强的阶段，政府过多的开发增值业务不利于多样化信息产品的提供，不利于满足公众个性化的信息需求。因此必须构筑合理的市场竞争秩序，在保护有些领域必要的垄断的前提下，尽可能地消除垄断带来的弊端。如何确定公共任务的范围，如何划分政府信息中的“基础信息”和“增值信息”，政府部门内部和政府部门之间的信息增值开发的市场竞争等问题一直困扰了欧盟许多国家，这也应该引起我国的注意。
收稿日期：2008-05-03