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二、政府执行力的理论依据与构建机理
政府执行力是维系一个政府机构生存和发展的决定性力量。加强政府执行力的理论研究，可以从以下两方面来理解：
(一)理论依据：交易成本理论
交易成本理论首先是科斯创立的，科斯将交易成本定义为获得市场信息、谈判和签订交易契约并在契约实施中监督以及必要时调解与仲裁的费用。他在《社会成本问题》一文中解释说：“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行等等。这些工作常常是需要花费成本的。”[1]科斯认为企业存在是因为企业和市场存在交易成本，如果市场的交易成本低，那么就选择市场，反之就选择企业，它们之间存在着更替关系。企业替代市场实质上是企业之间的竞争，它是企业内部治理结构的竞争。同理，政府的存在同样是交易成本的缘故。政府是宏观调控的主体，对一个国家整体经济良好运行有着极其重要的作用，在这方面市场是不能替代的。政府交易成本低的话，自然就选择政府的行为以替代市场的行为。因此政府替代市场很重要的一点是政府内部管理体制的创新，执行力的提高。
交易成本理论对提升政府执行力具有很强的现实指导意义。首先，制度法规的完善有助于提升政府执行力。诺斯将政府界定为“第三方强制力”，在建立基础设施、提供教育机会、制定法律以及保护财产权等方面可大大降低经济体的交易成本。但是，如果政府制定的法规措施变化无常，提供低效的公共服务质量以及政府官员的腐败与寻租等行为则会提高经济体的交易成本，降低交易效率，从而造成政府执行力的效率低下。其次，电子政务的推行也有助于政府执行力的提升。通信技术的进步可以增加信息沟通渠道，改进生产和交易流程，减少信息不对称，使交易活动的速度和质量大大提高。从实质来看，电子政务和电子商务对交易成本的影响将通过两个渠道进行：一是大大降低了签约前的信息成本，二是使交易契约的订立可以远距离、非人格化进行。毫无疑问这将提高整个经济体的交易效率水平，必然会降低交易成本，从而使政府执行力得到提升。
(二)构建机理：整合力
政府执行力是一种合力，是政府在执行过程中各种力量综合而成的总体力，然而它又不仅仅是这些力量的简单相加，它是政府内部的各种力量以及执行人员、资源、工具等种种要素经过政府机制的整合和相互作用而产生的一种综合效应的力量，即“整合力”。[2]政府执行力的生成及优劣强弱、高低大小，关键在于这些内外要素整合优化的程度和水平。具体来说，政府执行力的构建机理主要包括以下几个方面：
1.执行主体。执行主体(即执行政策的政府公务员)是构建政府执行力的主导要素，执行者的思想观念、认知水平、科技文化程度、人格品质、法律意识、精神境界及状态、职业操守及能力、行为倾向及方式直接影响着其优劣和强弱。首先，观念是构建执行力的先导。执行主体要正确运用自己的权力，必须树立正确的执行观念，切实执行好党的路线方针政策。正确的执行观念包括敬业心、责任感、纪律性、积极性与创造性等方面。其次，能力是构建执行力的核心。在路线方针政策和法律制度框架制定以后，执行者的执行水平决定着政府的执行水平，执行者执行能力决定着政府的执行能力。
2.执行机制。执行机制就是指政府的体制、机制问题，这是构建政府执行力的关键。执行主体通过计划、组织、指挥、协调等手段，行使国家行政权力，代表国家管理各种公共事务，离不开一定的行政体制，并且必须在其规范下活动。如果行政体制功能失调，缺乏合理性、科学性，就会引起政府管理的混乱和无序。因此，构建政府执行力，还必须通过制度创新，切实处理好行政体制内外各种复杂关系。
3.执行环境。执行环境是指直接或间接作用、影响执行主体及其活动过程、活动方式和活动结果的外部要素的总合。它由多种制约和影响政府活动的力量相互作用和由多种生命体及非生命体的空间客体构成。这个空间客体从广度上既包括自然、社会、经济、政治、文化等各个因素，在门类上包括人文、社会、行政法规、市场等在内的多个领域。执行环境对政府执行力的影响、制约作用，突出表现为两方面：一方面，执行环境是作为政府执行力赖以产生和发展的客观条件而存在的；另一方面，执行环境决定着政府执行力的性质、现状和发展方向。为此，建立一个稳定、良好的执行环境，可以直接或间接地为政府执行力的提高提供可靠的保证。
三、政府执行力提升的要素分析
政府执行力的提升，必须有一定的前提条件和要素，包括为民服务的思想观念、合理的政府管理制度、优秀的政府执行主体、规范有序的政府运行机制以及完善的监督机制等。具体地说，可包括如下几方面：
(一)执行主体素质的提高
1.树立为民服务理念。政府执行力的思想基础不是自发产生的，既要靠法制的规范，又要靠教育、引导、灌输形成。重点应搞好以下几项教育：开展服务意识教育，灌输科学发展观和公共服务的行政价值观；开展荣誉感和使命感教育，灌输“便民为民”的思想，做到忠诚于党和政府，自觉为政府争光；开展职业纪律和职业道德教育，做到自警自律，恪尽职守。把为民服务与科学发展观的思想作为行为准则，融合在行政文化里，印刻在公务员心目中，使之成为每个政府公务员的一种守则、一种信念和一种精神力量，从而以高度负责的态度去做好每一项工作。此外，要不断研究探索，推动行政文化建设的健康发展，使行政文化具有高度的凝聚力和外张力，对社会文化不断发挥积极的示范效应。
2.提升贯彻政策能力。作为政府执行力主体的政府公务员，尤其是基层公务员的政策执行能力及方式对政府执行力有着直接的影响。提升政府执行力，要以实施《国家公务员法》为契机，把好公务员的“入口”关。坚持实施并不断完善公务员的考试录用制度、考核制度、回避制度、公示制度和辞退制度等，确保更多的有执行力素质的高层次人才进入公务员队伍以及使一些实在无法适应政府执行工作、执行力低下的人员以各种形式离开政府部门。同时，对政府执行人员进行能力培训工作，包括各种形式的培训、交流、自学等，规范初任培训，提高他们的执行力素养。此外，加强公务员实践的锻炼，使其执行力在实践工作中得到磨炼和提高，丰富他们的实践经验和实际执行工作能力。
(二)执行机制的创新
1.政府管理制度的创新。制度是一整套约束、激励和保护个人行为的游戏规则与社会伦理规范，一个国家的基础制度安排、制度结构、制度框架、制度环境及其路径依赖决定了它的经济绩效。交易成本理论认为完善的制度能够降低交易成本，从而提高政府执行力。要提升执行力，政府就必须进行制度创新，建立科学、完善的管理制度。首先，用制度规范执行力的标准。只能通过规范化的制度来完善社会发展目标和规划，公务员必须按照制度的要求规范行为，不能按各自的理解来做事，用制度来达到协调政府公务员工作状态的目的。其次，用制度统一公务员与政府组织的执行力。执行力在现代政府的运作过程中，并不是简单地由个人来达成，而是由组织来达成。既不因过分强调个人执行力的提高而忽视了组织的力量，又不会违背个人的特性和价值体现。最后，用制度建立一个执行力绩效机制，使公务员的工资和晋升与绩效制度紧密地联系在一起，具体包括：薪酬体系、考核机制、奖惩制度、压力制度等。公务员的工作、政府效率、政府执行力通过绩效制度得到客观的和科学的评价，从而减少执行者主观因素的影响。
2.政府运行机制的优化。第一，优化政府决策机制。提升政府执行力，必须提高政府的决策能力，实行依法决策、科学决策、民主决策。提高政府决策透明度，建立健全相关部门充分调查研究、公众广泛参与、专家集中论证、政府最终决定相结合的政府决策机制，将决策的科学性、民主性与效率性有机地结合起来，使制定的政策符合客观规律，具有操作性。避免朝令夕改，保持政策的稳定性和连续性，从而降低交易成本，实现更好的决策效益。第二，优化政府机构设置与组织结构。合理的政府机构设置和优化的政府组织结构，是一个国家建立廉洁、廉价、有效政府的组织基础，是提升政府执行力的基本保证。政府组织结构的不合理，在中国当前主要表现为组织的纵向层次过多和横向结构不合理，其结果必然是部门之间的相互摩擦和内耗，部门利益至上、行政成本过高、行政效率低下。为此，必须从我国的实际出发，把优化组织结构放到更加突出的位置，尽量减少执行层次，压扁组织，精简冗员，同时合理设置横向间的政府组织机构，进一步优化和规范政府各职能部门的配置，为提升政府执行力提供组织保证。第三，优化政府执行流程。推行电子政务，是优化政府流程的有效途径。电子政务把政府内部的管理信息系统建设与面向用户的服务信息系统建设结合起来，综合加以考虑和规划，充分利用后发优势，争取实现跨越式的发展，从而降低交易成本，提高政府执行力。此外，还有必要制定可以具体指导各级政府组织执行各种事务的法规条例，通过法制化手段规定各级政府组织在执行政策时必须遵守或者参考遵守的流程，以保证政策执行指向正确的路径，保证执行的顺畅。
(三)执行环境的完善
1.完善责任追究机制。一是建立行政首长问责制，针对“政府不作为”现象，在各个政府部门内部，尤其是监管部门全面落实行政首长负责制。对于政府部门存在的执行不力、违反规定进行决策、不认真履行职责和内部管理职责等问题，将对部门行政首长予以问责。二是完善行政过错责任追究制，实行严格的行政过错责任追究制，对于不履行法定职责、行政不作为、乱作为的，要严肃追究当事人和主管领导的相应责任，形成责任体系的闭环效应。
2.完善执行监督机制。一是建立和完善投诉举报制度。按照“投诉有门、办理有效、结果透明、督查到位”的要求，进一步完善机关效能投诉中心工作规则及相关制度，明确效能投诉受理范围，认真受理群众的投诉，进一步提高投诉办理的质量。二是建立健全民主评议制度。通过各种可行的形式邀请公众参加评议政府机关，拓展社会公众参与评议政府的途径，扩大民主评议的范围，增强评议的科学性和可信度。
3.完善行政监督机制。加强行政系统内部监督，严格执行规范性文件备案制度，完善行政复议工作制度。政府应自觉接受同级人大及其常委会的监督，接受同级政协的民主监督，接受人民法院的司法监督，同时增强政策执行活动的透明度，发挥公众与社会的监督作用。