农业持续发展的区域政策调控，本文主要内容关键词为：持续发展论文,区域论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
区域政策调控是我国农业政策体系的薄弱环节，也是一个有待深入研究的新领域，本文在阐述区域政策概念、功能的基础上，探讨了我国农业区域政策调控目标和若干区域政策选择。
农事活动总是与一定的不可移动的空间相联系，即具有强烈的空间特性，这就决定了农业政策选择也应具有区域性。然而我国农业政策体系的一个重大缺陷，就是区域政策缺乏。主要表现：在横向层次上，区域农业政策和跨区域的农业政策短缺，区域与区域之间的分工与协作失控；在纵向层次上，不同等级之间的农业政策缺乏有效的传递和转换机制，政策的制定主要集中在国家级宏观层次的、具有战略性和指导性的农业政策方面，缺少地区级中观层次的、内容具体、针对性强的区域农业政策。实施过程中往往容易导致政策扭曲，不是搞“一刀切”，就是“各自为政”，国家宏观政策与地方政策之间相冲突，这些都严重影响政策的实施效果。因此，构建一个纵横有序、结构合理的农业区域政策系统，对完善农业政策调控体系、促进农业地域空间上的协调发展与持续增长，具有深远的理论意义和现实意义。
一、区域政策的概念与功能
区域政策的概念大约出现在20世纪30年代，对于“区域政策”人们有不同的定义和理解。前苏联学者P.S.克里夫认为：“区域政策是着眼于从地域水平上解决区域问题的政策”。伊丽莎白·鲁希曼把区域政策视为经济政策中的一种，它的目的是从空间角度来影响区域的发展。总之，“区域政策”的要义在于造成各个区域不同发展局面，这是任何其他政策所不欲为之的，此乃区域政策与其他经济、社会政策的区别所在。
区域政策的提出，从理论上讲是对完全市场调节的传统西方经济理论的一个否定，市场力量作用的结果是繁荣区域与衰退区域并存，而区域政策在调控社会、经济空间均衡发展方面具有独特作用。区域政策的主要的功能是：（1）经济功能。 区域政策的基本功能就是根据区域比较优势和区际合理分工，优化资源的空间配置，以实现政府的经济增长目标。（2）环境功能。由于全球性环境恶化， 每个国家都不得不对自己境内的环境恶化问题作出反应，许多国家把改善环境作为政府区域经济政策的一项重要职能，将环境目标考虑进来，有助于区域政策的顺利实施和地区经济、环境的良性发展。（3）社会功能。 主要是消除地区贫困、缓解就业和收入区域不平衡问题。
二、我国农业区域政策目标
区域政策目标取决于全国农业区域分工格局、区域优势及区际差异状态，同时还受政策资源的水平与分配取向的刚性约束。因此，我国农业区域政策目标应包括四方面：
1.农业与农村的可持续发展。在由计划经济向市场经济的转轨过程中，要强化可持续发展意识，将保护改善环境和资源永续利用与区域农村经济发展结合起来，防止以牺牲资源和环境为代价，去换取经济增长的高速度。
2.优先开发具有比较优势的农业区域。农业比较优势的区域差异和政策资源的有限性决定了政府调控的区域选择性。我国农业增产潜力的区域差异很大，较大幅度地提高中、低产地区的综合生产能力是完全可能的，政策资源是有限性的，只能对选择农业增产潜力大、具有比较优势的区域给予重点支持。
3.食物安全与农产品可控数量的增长。由于农产品生产地域性与消费的超地域性，农产品生产的季节性与消费的连续性这两对矛盾的存在，为保证农产品的安全供应，政府必须具备一定的调控能力。因此，政府投资进行中、低产田改造，在粮食集中产区选建农产品商品基地，投资与商品性农产品数量挂钩，是增加国家对农产品可控数量现实的区域政策选择。
4.避免区际间经济水平和收入水平差异过大，消除地区贫困，促进农村经济空间均衡、协调发展。近十年来我国农村经济的空间非均衡性趋于扩大，据测算1980～1990年：（1）农村居民收入基尼系数由0.105升至0.151；（2）农村社会总产值基尼系数由0.1179增至0.2138，而且农村经济的空间差异大于城市，其扩展速度也高于城市，1992年社会总产值基尼系数农村是城市的1.7倍。与城市相比， 农村经济在地域空间上表现出更大的非均衡性。贫困地区多分布在老革命根据地、少数民族地区和边境地区，因此，消除地区贫困，培植贫困地区自己的经济“增长点”，把区际差距控制在适当的范围内，不但具有经济意义，而且具有重要的社会、政治意义。
三、我国农业区域政策调控的若干选择
根据农业区域政策目标，区域政策调控的基本内容可分为：农业区域比较优势布局政策；农业商品基地政策；菜篮子工程政策；畜牧业区域政策；华北地区节水型农业政策；乡镇企业向中西部推进政策；消除地区贫困政策；生态脆弱区政策等方面。
1.农业区域比较优势布局政策。农业资源禀赋的区际差异性和优势互补性为形成合理的区际分工格局和区域农业比较优势提供了基础。农业区域比较优势布局政策就是根据农业区域比较优势测算结果，进行农业区域合理分工——生产专业化和区域化，逐步实现全国范围内的农业资源合理开发利用和优化配置，形成有利于发挥区域优势和区际合作的农业生产空间格局。如资源生产力的地域空间差异决定了我国农业区域布局重点应放在东南半壁。因为东南半壁水热条件好、资源生产能力高，生物产量占全国的85%，粮棉油肉等主要农林牧产品，及人口、耕地、林地和内陆水面几乎都占95%左右。而西北部干旱少雨，自然资源的生产能力低，生态系统十分脆弱，森林资源贫乏，广大地区为生产力极低的草原或荒漠，粮食、肉类均不能自给。
2.农业商品基地政策。在农业增产潜力大、商品量高的主产区选建农业商品（粮棉油等）基地，通过建设商品基地，提高国家对主要农产品供需区域平衡的宏观调控能力。（1）国家、地方联合投资， 重点建设一批与提高农产品数量和质量直接相关的农业基础设施，包括良种繁育、技术推广、农田水利、农机化及其他社会化服务等农业基础设施建设；（2）用经济手段管理农业商品基地， 如商品粮基地建设实行投入与产出挂钩办法，包建设工期、包新增生产能力、包粮食产量、包粮食商品量。基地建成后粮食增产幅度达5～10%，提供商品粮增长5%。
3.菜篮子工程政策。菜篮子工程政策的目标是为了增加副食品供应，缓和大中城市肉蛋奶鱼菜供需矛盾。（1）畜牧业。稳定肉猪生产、 重点发展家禽和牛、羊、兔等省粮型动物生产，强化设施建设，推进技术改造，依靠科技进步，提高饲料资源的转化效率。（2）水产业。 以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举；充分利用城市郊区县的资源潜力，发展海淡水养殖，增加自给量，同时继续重点建设商品基地；合理安排近海作业，同时加快发展外海和远洋渔业，增加城市供应。（3）蔬菜业。加强蔬菜田基本建设，适当发展保鲜和加工储藏业；加快开发南方亚热带冬春蔬菜生产带和北方夏秋菜生产带，相应增加储运能力；在保证大路菜需要的前提下，适当增加细菜生产。（4）开辟投资来源， 增加物资和资金投入。
4.畜牧业区域政策。畜牧业的发展应走规模经营的道路，特别是依托资源优势或大中城市消费市场，建立畜牧业生产基地，扩大区域饲养规模。（1）农区、半农半牧区畜牧业应加快畜产品结构调整， 提高草食动物生产份额，降低猪肉生产比重，积极推进饲料种植专业化、高产化和基地化进程，加速发展饲料加工业。农区、半农半牧区畜牧业在国民经济中占有重要地位，该区具有较好的资源条件和经济、技术、市场优势，无疑是我国近、中期畜牧业开发的重点。（2 ）牧区畜牧业应选择资源集约型发展道路。基本思路是建立中度资源耗费的生产，适度消费的生活，处理好改善生态环境和发展畜牧业的关系，变单纯靠天然草物放牧养畜为舍饲半舍饲和放牧相结合，扩大饲草的外延，发展“空中饲草”，提高农作物秸杆利用率，大面积治沙育草，建设永久性棚圈。（3 ）城效区畜牧业应以提供禽蛋奶为主，适当发展瘦肉型猪，将比较效益低的养猪业放在传统养猪地区发展。
5.华北地区节水型农业政策。华北地区是国家重要的小麦、玉米、棉花、油料商品生产基地，水资源短缺已深深地威胁着华北地区农业的持续增长，发展节水型农业是华北地区农业摆脱水危机，实现持续发展的必然选择。（1）农业超额用水加价政策。 在水资源严重短缺的华北地区实行配额以内维持低价、超额高价、按方收费、累进加价的政策，既促进农业节约水，又保护农民发展灌溉、增产粮食的积极性。（2 ）节水补贴政策。对各级经营管理单位，采取节水补贴政策，以定额配水为基础，按定额节约者补贴，多节多补、少节少补、超额罚款。通过补贴，既可调动管理员的节水积极性，促进节水灌溉农业的发展，又能补充灌区运行经费的不足。（3）节水农业技术进步政策。 增加节水灌溉农业工程投资强度；建立节水高效型种植制度；推行节水灌溉制度，即灌“关键水”，如果能减少一次灌水，整个华北地区灌溉农田可少消耗水资源40～50亿立方米。
6.乡镇企业向中西部推进政策。东部地带乡镇企业不仅发展快、规模大，而且其产业结构、产品结构正在迅速升级换代，而中、西部地带乡镇企业还处于起步阶段。乡镇企业发展的这种空间差异正是构成我国农村经济东、中、西差距扩大的主要原因。没有乡镇企业的大发展，仅靠农业，中、西部进入不了小康，全国的小康目标也会落空。因此，乡镇企业向中、西部推进，已成为实现全国农村经济空间均衡发展的一项重要区域政策。（1）中、西部乡镇企业的发展应立足当地资源， 以市需求导向，以资源开发加工为突破口。中、西部地区自然资源丰富，以优势资源开发加工为主来创建乡镇企业，是乡镇企业快速发展的有效途径。（2）改善中西部地区乡镇企业发展的外部经济环境。 有研究表明东、中、西农村工业生产率差异的三分之一来自外部经济环境（电力、交通、通讯等基础设施及与其他企业联营）的作用。（3 ）乡镇企业的布局要避免过分分散，选择资源、市场、交通、能源等条件较好的地方，相对集中地建设乡镇工业小区，并同发展小城镇结合起来。（4 ）实施特殊政策，建立统一国内要素市场。采取优惠政策吸引东部乡镇企业的资金、人才、管理等要素的进入，并对进入中西部的东部企业资产、利益提供安全保障。建立统一国内要素市场，消除区域间和部门间产品与要素流动体制障碍。
7.消除地区贫困政策。中国面临的贫困问题：一是绝大数地区人民温饱问题基本解决，少部分地区已进入小康，而贫困地区农户还不得温饱；二是贫困地区与发达地区的收入、消费等方面的差距正在继续扩大。这种空间非均衡性直接关系国家改革的成败、社会稳定以及整个国民经济的协调持续发展。中国政府为尽快缓解乡村贫困问题，实施“消除地区贫困政策”：（ 1）建立反贫困目标责任制。各贫困县把解决群众温饱、脱贫致富作为全部工作的中心，各级政府主要负责人层层组织力量，建立扶贫目标责任制，做到项目到户、服务到户、效益到户，限期解决温饱。（ 2）中央反贫困计划。反贫困计划分为投资计划和技术扩散计划。投资计划目标主要有三种：以扶持种养殖业和低收入农户为目标；以改善贫困地区农业生产条件和基础设施为目标和以调整农村产业结构，提高农产品加工能力和资源开发能力为目标。技术扩散计划主要目标是促进技术向边缘贫困地区转移、扩散，阻止高质劳动力外流。（ 3）减轻贫困地区负担政策。减免贫困地区农业税3～5年，免征贫困县的能源、交通建设基金等。（4 ）将反贫困目标同区域的长期发展结合起来，把贫困地区开发与农业资源开发以及区域性商品生产基地建设结合起来。
8.生态脆弱区政策。生态脆弱区环境恶化是长期历史形成的突出问题，不仅影响农业的持续发展，还危及民族的生存和繁衍。要使生态脆弱区的环境与农业向良性循环方向发展，需采取一系列政策措施：（1）制定统一的生态脆弱区整治开发规划，严格控制生态脆弱地区的人口增长，缓解人口压力；（2）引入市场机制， 把生态环境改良目标与反贫困目标协调起来，以开发促治理，巩固治理成果；（3 ）实施适宜当地的治理责任制，统一规划，分户经营与管理；（4 ）推行相对优惠的资金投入政策，吸引国内外科技工作者、企业深入生态脆弱区开展科研、资源开发；（5）建立防护林体系管理中心，加强防护林管理；（6）建立法制化生态脆弱区土地使用管理制度和“三高”农业生产体系，改革农村生活能源结构，减轻“三料俱缺”对生态脆弱区的环境压力。
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