“预算国家”与“政府再造”——基于现代国家构建与成长的分析视角，本文主要内容关键词为：国家论文,视角论文,预算论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着20世纪80年代以来学术界“回归国家”研究热潮的涌动，作为政治发展的一种解释路径，“现代国家构建与成长”这一议题的研究价值已得到充分肯定，围绕这一领域开展的研究活动也方兴未艾。就理想形态而言，现代国家之政府必须在规范公共权力运行的前提下成为为公民提供公共产品、履行公共责任的“公共政府”。“预算国家”概念的提出，表明了预算活动并非如它所表现出来的那样只是记载政府在一定时期内的收支账目或测算，它在实质上“是政府的生命血液，是政府正在做的或者打算做什么的财政反映”[1]，是公共权力行为与公共预算之间的紧密对应关系的一种规范。随着现代预算制度的建立，现代国家开始以一种全新的方式从公民那里汲取财政收入并将之用于公共目的，这使得国家汲取和支出财政资源的方式发生了根本性的转变，并开始以一种全新的方式更理性、更负责地治理国家。
一、从“税收国家”到“预算国家”：现代国家成长理路之分析
“税收国家”的概念最早来自于德国学者约瑟夫·熊彼特的《税收国家的危机》一文。熊彼特认为，税收已成为现代国家最主要的财政来源和国家向社会提供公共产品的经济保障，现代国家机构和形式实际上是根源于其财政上的使命，因此可以把现代国家称为“税收国家”。学者葛克昌从宪法学的角度研究“税收国家”，认为它主要有以下三个方面的含义：第一，以租税收入为国家主要收入来源。第二，在租税国中，租税目的往往为国家目的，租税国即此目的实现之主体。第三，由于在租税国中，课税权为国家统治权之固有的、主要的表现形态，国家统治活动往往以此工具为限。课税不但是国家收入之合法形态，也是唯一之合法形态，其他方式则不得利用统治权以行使。[2]这一界定虽凸显了“税收国家”是中央政府及下级政府在全国范围内以税收为主要方式来汲取财力以实现国家目的这一特征，但却忽视了“税收国家”更为本质的内涵，即在“税收国家”中，国家的财政收入主要来源于私人部门(家庭和私有经济)的财富，这使得“税收国家”的财政收入高度依赖于私人财富。[3]正是从这一意义上我们才可以说，税收自古就有，但只有财政收入主要来自于非国有部门缴纳的税收的国家才是“税收国家”。
学者王绍光提出“预算国家”的概念，意指“拥有现代预算制度的国家”。[4]所谓现代预算，在预算学家克里夫兰看来，它是一个关于未来政府支出的计划；是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支；是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类；对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别；这个计划必须对政府的行为有约束力，没有列支的项目不能开销，列支的钱不得挪作他用；这个计划必须得到权力机构(议会)的批准，并接受其监督；为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。[4]这一定义之关键有三：一是现代预算是由应该负责并且可以负责的行政首脑提交的财政收支计划；二是这个计划必须由代议机构审查批准，在此之前，政府不得进行任何财政收支活动；三是这个计划必须包括全面而且详细的政府计划的活动的各种信息，以有助于负责审批的代议机构做出同意与否的决定。王绍光强调，有预算的国家不一定就是“预算国家”，拥有并采用这种现代预算体制来组织和管理财政收支的国家才可以被称作“预算国家”，并引申出“预算国家”的两个互相支持、缺一不可的基本特征，即财政统一和预算监督。由是，从“税收国家”到“预算国家”的历史进程，逻辑上有三种可能路径：先有财政统一，后有预算监督；财政统一和预算监督交替推进；先有预算监督，后有财政统一。[4]显然，只有“税收国家”才可能变为“预算国家”，但“税收国家”只是“预算国家”的必要条件而非其充分条件。
“税收国家”以最大限度地汲取税收收入来满足政府的存在与运转为首要目的，其重心没有放在讨论“国家的财政资金是如何支出”、“应该怎样支出”这样的问题上面，这样，就势必降低了政府的公共责任和对政府财政活动的法律控制。“国家能力的增强与税收的增加有着直接的联系”[5]，“税收国家”注意力集中在国家财政收入的来源上，使得国家汲取财政收入的方式发生了根本性的转变，大大加强了国家的汲取能力，保证了国家机器的正常运转、政府职能的有效履行、公共物品的足额提供。然而，汲取财政收入并按一定方式进行支出是国家能力最基本的支持性要素之一，而且，“相对于其他任何要素而言，一个国家筹集和配置财政资源的方式更能说明国家现有的(和即将具备的)能力”[6]。现实中，随着“税收国家”的形成，无论是专制君主还是民主政府，对财政收入的浪费性支出日益扩大，导致熊彼特所观察到的“税收国家的危机”。这样，一方面，“税收国家”是建立在国家通过税收活动建立起了强大的财政汲取能力的基础之上，而在关键的财政支出方面缺乏一个符合“公共政府”精神的现代预算制度。由于不能将国家所有的收支活动都整合进一个高效、负责的制度框架内进行规范和约束，所以导致财政收支管理弊端丛生。尽管国家汲取的财政收入越来越多，但是这些资金中的绝大部分并没有被用于公共目的，而主要被用来满足统治者及其军队和官僚体系的消费，而且充满着浪费和腐败。[7]228-282另一方面，在“税收国家”中，由于国家的财政收入越来越依赖于私人部门的财富，国家与公民之间的基本关系就最终归结为税收征纳关系和公共物品供需关系，两者的信托关系得以逐步确立。道格拉斯·诺斯与罗伯特·托马斯认为，政府与人民各自“权利的确定在理论上最为困难，而一旦它简化为一种买卖合同问题时，在实践中便很容易了”[8]，其逻辑推演就是，“主权者向人民征收的税不过是国家给予保卫平民各安生业的带甲者的薪饷”[9]。对于“税收国家”来说，由于财政收入不再是来自统治者自己的财产所形成的收益，不再是“私人资金”，而是“公共资金”，用“公共资金”建立起来的政府就不再是“私人政府”，而是“公共政府”；既然是“公共政府”，就必须对公众负责，尤其是在资金的汲取和使用上负责。[7]148，299
国家汲取能力与政治合法性之间的巨大张力最终导致了“税收国家”的危机，而与此相伴而生的，便是“预算国家”的成长。对此，诺斯的分析非常精确。诺斯认为，国家提供的基本服务是博弈的基本规则，国家制定规则的目的有两个：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，使统治者的租金最大化；二是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。[10]24然而这两个目的并不完全一致，如果有可能，统治者总是倾向于建立使自己的租金最大化的所有权结构，这样，统治者出于财政动机而作出的政治选择就影响了政治体制的形成。诺思进一步指出，“在使统治者(和他的集团)的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突。这种矛盾是使社会不能实现持续经济增长的根源”。[10]25从国家的角度来说，扩大国家在收入汲取中的讨价还价权力的一个非常有效的方式就是扩大国家对于社会资源的所有权，即将越来越多的社会资源转变成国有。由于国家拥有垄断的暴力，它可以通过强制性取消某些私有产权的方式而非常容易地达到这一目的，因此在竞争约束比较小的地方，国家就可以有效地通过扩大国有产权的比重来扩大自己的讨价还价权力，节约收入生产中的讨价还价的交易费用。但是，国家扩大国有产权的比重的行为将面临另一种约束，即激励与监督约束。由于取消了私有产权的激励，国家所雇佣的生产者和管理者的工作努力就会很低，国家很难设计出一种有效的激励合同来激励生产者和管理者供给“生产性努力”。同时，大规模的国有财产的管理意味着国家必须建立多层级的“委托—代理”体制，这意味着国家的收入生产面临着非常高昂的监督成本，即克服各层级的代理人的机会主义行为必须支付的成本。[11]31
二、“预算国家”构建：现代国家构建之核心议题
随着纳税人意识的逐渐形成，对于纳税人而言，民众对政府所做的最大牺牲莫过于纳税，民众从政府那里获得的最大好处莫过于公共支出，由此，国家是否向纳税人提供了所需要的公共产品、国家所提供的公共产品是否获得了民众的认同，就成为现代国家构建必须要回答的问题了。“预算国家”政治理念的延展及其制度逻辑的推演，从经济政治学的学科视角非常经典地阐释了纳税人与政府之间的权力授受及委托代理，直指现代国家构建之核心议题。理查德·波恩尼认为，虽然统治者发现在支出方面由一个集中的权威直接向某些人群颁布法律和命令比其他方法更便宜，因此一般倾向于建立起一套高压统治机构，侵犯私人财产；不过从长期来看，一个可持续性财源与有效的行动之间的关系将胜过短期的为节约财政支出而选择的高压集权体制。[12]在这种背景下，纳税人及其代表不仅希望将国家的征税行为纳入某种制度化的约束，而—且越来越要求国家能够负责而且有效率地使用这些纳税人提供给国家的资金。在“预算国家”中，政府的一切财政活动都必须以预算为中心，预算就成为政府经济活动的中心内容。政府在编制预算时，不仅必须要考虑预算资金的来源问题，而且还必须考虑预算支出项目的设置和预算资金分配的全面性、科学性和合理性。现代预算制度所奉行的“无预算不得收支”原则，使得“预算国家”开始建立起一个内在一致的预算体系，不仅将整个财政收支有机地联系在一起，而且将政府内部各个部分及其行动有机地联结起来，这使得国家治理开始以一个“内在一致的、互相联系的、统一的国家”的形式展开。[13]139
现代国家之渐进成长是以国家治理能力的不断增强为标志的，而一国之治理能力则与其预算能力成正相关关系。正如国际著名的预算问题专家阿伦·威尔达夫斯基在评价美国的预算制度时所说的那样，“预算编制不仅仅是专业人员的专门工作，更重要的，它是政府的生命源泉，是输送支撑公共政策得以正常运行的基本生命要素的媒介”；“它已经成为美国国家政治生活的主题，有关其重要性的告诫，就像告诫人们正常呼吸一样——已成为基本的但不需要说明的问题”；“有关预算规模的大小以及预算分配方面冲突的重要性——不能按时通过预算，从根本上表明不能管理国家——证明了预算是我们社会中最重要的问题”，[14]换言之，预算不仅仅是一个纯粹的技术过程，“在很大程度上，预算过程可以看成是政治过程的核心”[11]263。由是，著名学者希克曾断言：“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。”[15]一方面，政治系统的汲取能力取决于该体系能否建立一套关于向社会征税的合理机制。税收汲取能力的加强很大程度上取决于：税收规则明确，并能被毫不动摇地得以贯彻；收税者得到合理地配置、训练、组织并且能够依法办事；纳税人可以明确地被认定，并且登记在册，他们的收入状况也可以得到充分的审计；其他政府部门在执行税收条例时与征税主管部门能够充分保持合作；税款得以征集；对违规者进行适当的惩罚等。另一方面，在现代国家之政治理念及其制度逻辑下，国家要为公民提供公共服务，履行公共责任，对这一问题的研究与把握就决定了公共支出的方向、范围和力度。从“税收国家”到“预算国家”，其关注重心从“如何取得收入”转向“如何对财政收入进行合理分配”，行政内部的控制或者代议机关对政府的政治控制就成为预算监督的重点。现代预算制度确立之后，在独立的审计机构的协助之下，代议机关开始比较有效地监督政府及其各个机构的收支行为是否与预算保持一致，是否遵守各种规章制度，是否做到经济、节约。[7]329-331在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力”的制度控制方法。
从宏观上说来，“预算国家”构建这一议题至少要从以下四个核心构件进行破解，才能最终从“税收国家”走向“预算国家”。[16]一是强化预算的刚性。根本之道即遵循“预算法定”的原则，将预算管理监督各环节全部纳入法制化和规范化管理的轨道，使预算过程成为确立法律约束的过程，从根本上改变预算管理的随意性和软约束，克服支出结构固化、部门利益刚化、政府调控弱化的局面。预算经代议机关通过后，就应成为法律性文件，其权威性和严肃性应当给予充分的维护，不经法定程序，政府各部门无权自行调整；将预算刚性执行的效果直接与政府官员的考评挂钩，通过激励和约束机制，强化对预算执行者的监督，克服预算执行的随意性；将预算编制和执行分开，实行编制和执行的专业分工，体现编制和执行之间的制衡；改革国库管理体制，进一步收紧财政资金收付权限。二是强化预算的完整性。完整性是预算的基本要求，只有完整的预算才能准确、真实地反映政府活动的范围和方向，才能为政府统筹考虑其运行提供全面、可靠的信息。在建设和完善公共财政体制过程中，必须扩大预算编制范围，建立覆盖整个政府收支的完整预算体系。预算外资金和制度外资金的存在，破坏了预算体系的完整性，导致政府资金使用缺乏统一性，形成“预算之外有预算、制度之外有制度”的问题，这将使得大量公共资金脱离预算约束，并人为地缩小政府的实际预算规模，强化了部门利益，弱化了规范的外部监督约束和内部自我约束，加重了社会经济负担，还为重复建设、挤占挪用、腐败浪费等行为提供了条件。三是强化预算编制的规范性。其核心措施就是细化预算编制，因为预算编制项目过粗是导致预算缺乏刚性的重要原因，只有细化预算才能发现预算中存在的问题，便于在预算编制过程中及时进行调整和对预算执行情况进行有效监督。细化预算内容包括进一步细化收支科目，详细明确部门在每一阶段的具体职责、财政支出规模和需要达到的目标；建立以零基预算和绩效预算为主体的预算编制体系，重视资金的实际使用效果，并建立资金跟踪反馈制度，对预算执行结果展开绩效评估，依照评估结果，调整编制后续预算计划；早编细编预算，将预算编制到部门、到项目，增强预算的公开性和约束力；延长预算编制时间，反复酝酿修改预算草案，以求提高预算编制的科学性和规范性，增强可操作性；要约束政府部门对超收收入较大的“自由裁量权”。四是强化预算的透明度。要构建代议机关、政府审计部门、社会公众共同参与的多层次的预算监督体系，加强预算审查和预算监督力度，努力将公共财政建设成为“阳光财政”。这需要进一步完善预算法，明确和细化代议机关的预算监督权力，规范代议机关审查、辩论、批准、修改、监督预算的具体内容和流程，变事后监督为更多的事前监督，深化监督审查职能；要建立向社会公众定期、定例公布详细的预算信息的制度，对预算的原则、范围、标准和测算方法等具体细节及各地、各部门预算金额进行公布，确保广大纳税人对预算管理的知情权，积极创造条件使社会公众了解预算、参与预算、监督预算；建立一套完整的预算报告、审查、听证、审计、问责和处罚制度，在预算编制、执行和监督各环节之间形成分工合理、责任明确、相互制约、公开透明的权力制衡机制。
三、“政府再造”：“预算国家”构建之逻辑起点与现实旨归
“税收国家”的国家治理更多的表现为国家对纳税人的管理与监督，而在“预算国家”中，对预算活动的管理与监督必然成为公共治理的重点和主要的内容。[17]在“税收国家”中，政府与公民及其他的社会组织之间的关系是一种税收征纳的关系，根据政府追求税收收入最大化的假设以及纳税人作为一种理性“经济人”的假设，这种关系更多表现为一种围绕着税收利益所展开的博弈关系：政府作为征税人和税收活动的主导者，为了防止国家税收收入的流失和减少，会通过制定严格的法律法规、建立完善的征管制度、运用各种行政资源乃至司法资源对纳税人进行严密的管理和监督；纳税人作为纳税义务的负担者，主要任务就是按照国家法律的规定履行纳税义务，而对于其他的问题，如对税收制度的制定与实施的监督与制约、税收收入的动向与使用情况等基本上无权过问。因此，政府汲取能力取决于它在多大程度上获得了纳税者对收税规则的服从，这样，政府的相对自律就成为国家高水平汲取能力建设的先决条件，因为腐败与超越法律的征税行为的结合将使收税规则失去“正当性”。在“预算国家”中，一方面，国家的所有收支项目及其规模都必须纳入预算之中，因此，国家在编制预算项目时对预算资金在相互竞争的各项需求之间分配的不同次序就体现着国家公共政策的实质含义和决策的不同重点、国家介入经济社会生活的范围和深度、国家对国民经济的预期以及国家的职责的范围和内容，反映着政府与社会、国家与公民之间的财产关系和国家对国民经济运行的干预和调整。从这个意义上来讲，预算就不仅反映着国家的所有活动的内容和范围，而且它还成为制约国家公共决策的政策工具和管理工具，对国家的施政产生深远的影响。另一方面，由于预算必须经过国家立法机关的审批才能生效，并最终成为国家重要的立法文件，因此，对预算的审批和监督作为关乎公共利益的表达、协调、决策和实现的机制，就成为代议民主的主要内容，由民众代表通过对预算的辩论、评论、听证、表决等程序，广泛表达民众意愿，充分交涉各自的诉求，从而保证了预算项目能够得到民意的认可，并经过预算监督得到民众的监督。这样，预算活动就被置于了公民和国家权力机关的双重监督和制约之下，成为了控制政府财政收入和财政支出、进而控制政府一切行政管理活动的有效手段。
对于建立“公共政府”这一目标来说，“预算国家”构建是根本性的、必不可少的条件。政治问责是体现“公共政府”的利器，而政治问责本身也更加关注这样一个基本的问题：“为什么要以某种特定的方式支出资金以及它们带来了什么结果或好处。”[18]“预算国家”首先颠倒了财政问责的链条，使得财政问责在“向谁负责”这个问题上发生了根本性的改变：“从对国王的个人负责转变为对人民的代表负责”。[19]政府接受国民“信托”之财产管理、运用，自然须受代议机关的统制；因为预算是反映政府活动的一面镜子，代议机关通过预算审批既可监视政府权力运作的细节，又能遏制政府及官员的贪污浪费。如果缺乏财政问责，政治问责就不可能具有实质性的内容。[20]由于“大多数公共预算都能够相当精确地代表政府的活动和支出决策，因而它们提供了一个相当有利的位置来观察政府，并提供了一种维护政府可信度的方法”[21]，因此，政府要想维护自己的可信度并取得代议机关和公民的普遍认可，一方面，必须通过编制科学、全面、合理的预算报告来向代议机关并间接向广大公民表达自己的权力范围和责任能力；另一方面，也必须通过严格的执行预算报告并接受代议机关对执行预算报告的监督和检查来切实履行自己的权力，承担自己的责任。这样，政府编制每个财政年度的预算，由民选产生的代议机关对政府编制的预算进行审查，以保证政府行为不会危害到公共利益和个体利益，也保障政府行为的合理性与合法性。一旦预算获得通过，政府在预算规定之外的不当行为，便属违规或违法；一旦政府的行为成为公共可知的，再加上立法机关对政府的政治控制，便在很大程度上保障公民的权利不受政府的危害。由是，无论是财政收入还是财政支出都必须围绕着预算来进行，从而达到用预算来控制政府财政活动的目的。而与此相关且更为重要的是，正如卡恩所说，“公共预算不仅仅是配置政府资源的技术工具，它们也是塑造公共生活、国家制度以及两者之间关系的文化建构”[13]2，“预算国家”改变了国家筹集、分配和使用资金的方式，实质上就是在改变国家治理制度，这将重新塑造国家的治理制度和政治文化。
建立在严格预算编制与预算执行基础上的“预算国家”的出现，不仅从根本上重构了国家财政的收支管理，而且从整体上重塑了现代国家的治理模式，标志着现代国家政府职能的变化和施政理念的发展，“政府再造”便成为这一进程的逻辑起点与现实旨归。一是“责任政府”的“再造”。政府编制和提出预算报告的行为，在实质上是受托人向委托人表达自己的受托责任的行为，而代议机关对预算报告的审批和监督，实际上也是代议机关代表公民对政府进行监督的权力。这就在选举问责这一“纵向问责”机制之上增加了一套更具有实质性内容的预算问责这个“横向问责”机制，从而确保国家活动对民众负责。二是“阳光政府”的“再造”。预算反映着政府介入社会的范围、规模和程度，反映着政府的偏好和政府选择的方向和力度：凡是列入公共预算的项目都是必须要完成的项目，凡是没有列入公共预算的项目都是不能从事的工作。可见，一个预算就是政府工作的一面镜子，正如一个美国经济学家所说的，“要发现联邦政府将要做什么或已经做了什么，看一看联邦政府预算就足够了”[22]。三是“有限政府”的“再造”。在政府进行资源配置的过程中，严格的财政预算通过对财政收入和财政支出项目的预先安排，从而制约了政府活动的范围与内容，使政府在有限范围内发挥其应有的功能。因为只有约束政府征集和支配公共财政资源并对政府的支出偏好和顺位进行确定的权力，限制政府支出的规模和范围，才能从根本上防止政府扩张和膨胀。四是“法治政府”的“再造”。法治政府控权的重点集中于对行政权力的限制与制约，而只要控制了政府的预算权，使政府在预算的范围内进行正常的财政收支活动，就能够真正控制政府的其他行政权力和行政行为；而由于预算本身的法律性质，因此，自然成为对政府进行控制的最为有效的法律手段。
“税收国家”与“预算国家”并非对立的两种国家形态，从“税收国家”向“预算国家”的转型，从根本上推进了“政府再造”的进程，要求政府从公共预算的角度全面、彻底地根据“公共政府”的原则来构建国家的现代预算制度：在财政收入方面，在保证国家合理需要的前提下，限制政府税收收入的上限，进而制约国家征税权的滥用和扩张，从而有利于消除“税收幻觉”，防止政府过度扩张及贪污腐败行为的发生，最终起到防止对公民财产权及国民经济造成无限侵害之目的；在财政支出方面，要对财政支出进行严格的约束与控制，确保能够制约政府财政支出、维护公共产品供给、保障社会分配公平。由于公共财政的职能主要是解决公共产品的供给问题，因此相对于财政收入的汲取而言，现代国家对政府的财政支出的监督和控制显得更为重要。
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