中国农村民主治理状况的变迁及其影响因素——2002～2011年全国村社抽样调查数据的实证分析，本文主要内容关键词为：抽样调查论文,实证论文,中国农村论文,民主论文,状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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中图分类号：D08
文献标识码：A
文章编号：1003-3947(2013)01-0164-09
自1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)试行以来，中国农村基层民主发展取得了很大进步。尤以村委会“海选”为标志，基层民主选举方面的进展很快，已逐步走上制度化和常态化的轨道。但是我们不得不承认，与民主选举相比，民主决策、民主管理与民主监督还相对滞后(黄辉祥，2006；邹静琴、王金红，2009)。按照《村组法》第二条的规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”只有四个民主的协调发展，才是健康的村民自治，否则就会堕入所谓“选时有民主，选后无民主”的窘状。如果说，选举是每三年一次对直接民主的操练，那么村庄事务的决策、管理和监督，则是乡村民众身边时时都会发生的例行化、常规化实践。日常的村治实践能否体现民主、能否切实维护广大村民的合法权益，是村级民主选举之后的社会治理问题。我们想知道的是，近10年来，我国村级民主治理及其绩效到底发生了怎样的变迁?显然，影响这一变迁的因素是多元的，而从村庄本身来说，是哪些因素在影响着乡村民主治理的质量呢?本文对村级民主选举之后的民主治理及其实际绩效问题进行讨论。
一、文献评估
基层民主治理的影响因素分析把我们带入直接性民主决定因素的实证分析领域。在国外学术界，有关直接民主的实证研究主要集中在探讨公民倡议、公投与政府支出之间的关系，直接民主制度对经济绩效的影响(Matsusaka，1995，2004；Feld and Savioz，1997；Frey et al.，2001；Feld and Matsusaka，2003；Blomberg et al.，2004)等方面。但正如菲沃尼诺与里斯蒂(Fiorino and Ricciuti，2007)总结的那样，由于缺乏一种明确的直接民主议题的正式化理论，直接民主决定因素的实证研究其实并不发达。基于这种问题意识，他们通过对包含87个国家的数据库分析，详细探究了直接影响民主的经济、制度和文化等变量的作用。然而，这些直接民主研究或是基于瑞士、美国各个州的资料，或是对跨国数据的分析，是否能立即转换为中国本土基层民主的解释性框架，尚待检验乃至修正。
针对中国基层民主的专题实证研究近些年来已不断增多。尤其是针对村委会选举，已经有相当丰富的解释性研究(如Choate，1997；肖唐镖等，2001；何包钢、郎友兴，2002；胡荣，2007；牛铭实，2006；孙秀林，2008等)，但针对民主治理的系统性解释研究依然相对不足。罗兴佐(2010)曾指出，学术界在村级民主化治理的实证研究上虽然取得了诸多成果，但尚存两点不足：在研究类型和方法上存在着重个案研究轻定量分析、重对策研究轻学理探讨；缺乏面上的调查资料，全国性农村民主管理制度与实践总体状况的研究至今仍较少。
不过，这一境况正在发生着改变，一些研究单位和研究者已开始越来越关注村级民主化治理的解释性研究。这主要分为两大研究进路或策略：一种进路利用现有的全国或省级统计年鉴数据，侧重以地方公共品供给效率为视角，对农村地区公共品供给效率的影响因素进行实证解释(如平新乔、白洁，2006)。这类研究取得了一定的理论成果，但其缺陷也非常明显，因为研究者未触及农村实地，而可能导致农村内部解释性变量在很大程度上的缺失。另一种进路是在一定的问题意识和研究假设背景下，开展全国大范围内农村抽样调查以获取相关数据资料，以现代统计研究方法做出推断性估计，对于相关问题给予实证性解释。后一种方法已运用得越来越广泛，如下述研究。
2005年民政部组织开展“中国农村村民自治状况抽样调查”的大型研究活动，其成果已汇编成《全国村民自治状况抽样调查报告》付梓出版(詹成付，2008)。其中包括：肖唐镖、石海燕(2007)对区域特征、经济背景与村民自治之间关系的探讨，研究发现东部地区农村治理民主程度较高，同时村支书权力也更强，经济越发达的村庄村民自治程度越高，支持了经济发展与民主政治之间的正相关关系。刘义强(2007)以民主巩固理论为视角综合性考察村民自治发展状况，认为村民自治已全面进入民主巩固阶段，但仍面临冲突、形式化和深化乏力等一连串问题。而叶静怡、付明卫(2012)则分析村支书在村委会兼职对于村民自治的影响问题，他们的研究发现村支书兼任村委会一般委员是村支书的最优兼职模式，显著地促进了村治效果。此外，罗兴佐(2010)通过对10省21村的调查研究发现，村民在选举中的主动性仍显不足，对当选村干部评价不高，对村级决策和管理的参与及满意度仍较低，同时，不同区域的受访村民在这些结果上存在着差异。朱涛(2010)等通过对宁夏回族自治区等地区的抽样调查发现，村级民主管理和监督主要受村民教育程度和村支两委干部年龄的影响。
村庄治理绩效尤其是公共物品专题研究也产生了一些实质性成果。如王淑娜、姚洋(2007)运用1986～2002年48个村庄的面板数据，探究了基层选举对村庄治理的影响。研究发现，民主选举增加了村庄预算中公共支出的比例，减少了行政支出以及上交给乡镇政府的份额，对国家税收并没有产生显著影响，而选举的竞争性对村庄治理结果也无显著影响。蔡晓莉利用2001年收集的全国4个省316村数据探究了正式和非正式制度对村政府公共品供给的影响，研究发现兼具包容性和嵌入式的中间连带团体可以为地方政府官员提供重要激励，对村政府公共品的供给具有显著的正效应(Lily L.Tsai，2006)。詹姆斯·昆等人利用CGSS2005年包含23个省400个村的数据分析发现，对于乡村治理而言，村干部的经济动机会显著地影响他们所付出努力的程度，村干部会评估他们这种暂时性干部身份的机会成本，不过当国家需求、社区需求与家庭需求三者发生冲突时，他们倾向于以牺牲社区需求而不是国家需求为代价来迁就家庭需求(Kung et al.，2009)。
既有研究对本文的分析和探讨多有助益，但我们将提出一些新的假设，分析各类不同因素对于基层民主治理及其绩效的影响。
二、研究设计与资料来源
(一)因变量的设定
针对因变量基层民主治理，我们将从三个维度进行测量，即民主决策、民主管理与监督、民主自治。对于民主治理的实际绩效，我们拟选取村级基本公共品的实际供给与调研员的主观评估来进行观测。具体来说，各因变量的测量如下：
1.民主决策。民主决策本质是根据民主的基本原则对涉及广大村民利益的重大事务做出决定和安排的一套规则、程序和方法，实践中主要体现为村民代表会议的民主决策形式。如果村庄大小事仅仅由村支两委拍板而不经过村民代表会议的讨论、协商和决定，这显然是不符合村级民主精神的精英决策。2010年修订后《村组法》对民主决策实际上就是围绕村民会议和村民代表会议来规定的。因此，我们有理由相信村民大会或村民代表会议发挥作用越大，该村庄的民主决策程度也会越高。我们2002年和2011年的问卷中均有村民代表会议是否对“预算支出，土地承包，村办企业人事任命、分红、承包，计划生育，宅基地使用方案，集体经济项目立项”8项事务具有决策权的题项，各答项为“有”的赋值1分，“无”的赋值0分，得到每项决策事务的得分，然后加总得到一个民主决策权指数，将各自变量纳入多元线性回归模型进行分析。2006年问卷缺失这一指数，但有一道题可以进行替代测量，即“最近三年里，您村的村委会每年都向村民会议或村民代表会议报告工作吗?”有“从来不报告”、“有的年份报告，有的年份不报告”和“每年都报告”三项，第三项可以归结为较为理想的民主决策，前两项则反之，为此建立一个二分类虚拟变量，分别赋值为1和0，拟以二分类逻辑回归模型进行分析。
2.民主管理与监督。民主管理与监督主要涉及村务公开、村务监督、民主评议、村务档案、经济责任审计、问责等事项。当然，民主管理和民主监督问题是交织在一起的，民主管理的过程本身就是一个民主监督的过程。2002年问卷中有“村财是否由‘村民理财小组’签证并公布?”一题，可用来测量村级财务的民主管理。而从监督角度来说，村民监督最激烈的形式很可能是集体罢免村委会主任和否决村委会决议。我们以“村民代表会议可否罢免村委会主任”、“可否否决村委会决议”两道题来进行测量，三道题均使用二分类逻辑回归模型进行分析。在2006年问卷中，则以“目前，您村有民主理财小组吗?”一题测量其民主理财水平，监督方面以“目前，您村有村务公开监督小组吗?”进行测量，两道题均纳入二分类逻辑回归模型。2011年问卷中缺少民主管理的问项设计，但有“本村是否就兴办某项公益事业开展过一事一议的活动?”一题，这种“一事一议”实际上起到了村务公开的效果，可以让村民更充分地参与村庄公益事业的讨论和协商，同时对于村级决策也起到了监督的作用。此外，2011年问卷包含有与2002年问卷一致的关于民主监督的两个题项，我们将这三道题均纳入二分类逻辑回归模型。
3.民主自治。民主自治涉及村与乡镇之间的关系。在村民自治的过程中，如果乡镇的权力和影响力超出了指导的范畴，就会让村级民主自治发生扭曲和变质。2002年问卷，我们以“本届村委会选举中，乡镇领导有没有主动推荐候选人?”一题进行测量，纳入二分类逻辑回归模型进行分析。2006年问卷，以“您村本届村委会选举时，初步候选人是如何确定的?”来进行测量，我们使用无序多分类回归模型，以“海选”为参考类别，分析“上级提名”这种提名方式的影响因素。2011年问卷则有关于乡村关系的题项，即“本村委会与乡镇政府之间的关系，以下的说法哪个比较贴切?”，其下有4个表示村委会地位的选项，我们将前两类村委会依附于乡镇政府的不自主表现统一赋值为0，将后两类村委会敢于向上级政府提意见或有抵制行为的自主性表现统一赋值为1，进而纳入二分类逻辑回归模型进行分析。
4.治理绩效。主要从村级基本公共品供给绩效来进行测量，三波问卷中均设计了关于乡村是否有供水、供电、安装有线电视、安装高音喇叭、道路硬化等问题。有理由相信，如果村级这些最基本的公共品供给总体情况越好，则民主治理的实际绩效也相对越高。我们分别对上述各类基本公共品的供给进行赋值：由于水电属于基础性生活消费物品，所以拟赋值2，否则为0；硬化道路属于生产生活类基础设施，拟在水电基础上递增2分，即有皆为4分，否则为0；有线电视和高音喇叭属于文化生活消费公共物品，拟赋值为6，否则为0，加总后我们可以获得一个公共品供给绩效指数，并纳入线性多元回归模型中进行分析和比较。2011年问卷中还有访员对村公共物品供给绩效的主观测评，我们拟对“很糟糕”赋值0.5，对“比较糟糕”、“还可以”和“很好”也依次递增2分，因此该年度的供给绩效指数是一个更具综合性的指数。
(二)自变量的设定
我们拟提出四组解释性变量，分别是经济现代化类、社会结构类、政治发展类和区域地理类的变量。
首先，经济现代化类变量主要反映农村经济发展程度、农民生活水平以及农民受教育程度等状况，测量指标包括村人均集体收入、村级负债、产业结构、农民年人均纯收入、农村拥有主要消费品家庭比重、初中以上文化程度的村民比重等。
其次，社会结构类变量主要反映乡村人口流动与社会资本状况，测量指标前者为外出与外来劳动力的人口比重，后者为村内民间组织状况。
再次，政治发展类变量主要衡量上级权力、政策等外部因素及村庄内部的权力、组织结构等因素的影响。外部因素测量指标包括镇村关系、是否村民自治示范村、财政转移支付规模、村支书选任方式、乡镇对村是否签订责任状、土地征用等。内部因素测量指标包括选举规范程度、村民代表比重、村支两委关系、村委会下属委员会作用程度等。其中，治理绩效本身可能与村级民主管理监督等发展水平有关，因此在分析治理绩效时，作为因变量的民主决策、民主管理及监督会相应转换为自变量，纳入分析模型。
最后，区域地理类变量反映地理地形等背景性因素的影响，测量指标包括地形、自然村个数、人均耕地面积、与县城的距离等。
(三)研究假设
对于上述变量之间的关系，我们提出如下假设：
假设1：经济现代化因素对于基层民主治理具有正向的促进作用。在其他条件相同情况下，经济越发达、村民经济生活水平越高的村庄，其民主治理质量也会越高，但负债却可能由于村庄内部压力等因素反而有助于促进村级民主理财。
假设2：基层民主治理受到乡村社会结构及其变动的影响。人口结构中因流入人口比重加大而增大了人口异质性，从而对乡村民主决策、管理及监督、公共物品供给产生一定的负面影响。作为社会资本的村庄民间组织，对于提升民主治理质量可能具有一定的正面作用。
假设3：政治发展类变量是影响基层民主治理及其绩效至关重要的变量。国家以财政转移支付形式对乡村的支持力度越大，基层民主治理及绩效也会越好。但其他变量如村民代表比重、村支两委关系等对于基层民主治理也有着重要影响，既可能是积极作用，亦可能是消极影响。
假设4：不同的地理区域和乡村特征的影响。山区地形对于民主决策、公共物品供给可能会产生负面的作用，平原地形则可能有利于村庄公共物品供给绩效的提升。村庄规模对于民主管理与监督水平的发挥可能有一定的促进作用。聚居的村落格局也可能有利于村庄公共物品供给绩效的提高。
(四)资料及其分析方法
本文的数据来自于2002年、2006年和2011年三波全国农村抽样调查资料。其中，2002、2006两个年度按照全国第5次人口普查的区市县统计资料为基础进行抽样框设计，2011年则利用第6次人口普查资料。抽样和调查设计均提请中国社会科学院社会学研究所专家主持进行。每波调查的抽样均采用分层、多阶段的方式，逐级抽取区市县、乡镇街道、村/居委会作为调查点。每次调查中，经过选拔、培训和考核的调查员严格按照分层等距抽样方式选举样本村，并采取人类学和社会学的田野调查研究方法，2～3人一组进驻村庄，食宿在农民家里。在每批村治资料的搜集过程中，皆有一项工作是提请村干部填写《村情表》或《农村现况调查表》，我们的分析主要是基于这些资料的数据。
本文对于上述资料使用SPSS软件进行分析，其计量分析部分包含两类模型：一类是因变量为数值变量条件下的多元线性回归模型，另一类是因变量为定性变量条件下的逻辑回归模型，其中逻辑回归模型又包括二分类逻辑回归和无序多分回归。
此外，应说明的是，在三波调查的问卷之间存在一定程度的非连贯性，问卷完成的质量也主要取决于村干部的个人诚信，所以，我们对其中的误差应保有一定的警惕。此外，本研究系以村庄为单位，对于不同区域之间政府与政治因素的影响以及宏观体制与政策的影响控制不足。因此，我们的相关结论主要是概率意义的，有待检验。
三、研究结论
本文利用2002、2006和2011三个年度的全国村社抽样调查数据进行分析，结果显示：以村民代表会议议决村庄事务的民主决策制度实践已渐趋常规化，以民主理财为核心的民主管理组织建构已逐步健全，但村庄“一事一议”的开展力度仍需加强，民主监督的功能发挥取得了较大发展。但民主自治仍受到上级政府的过多干预，在日常治理的过程中乡村之间日益松散化；村级基本公共品供给绩效已稳步提升，但同时也面临着较大压力。对此状况，我们以经济现代化、社会结构、政治发展和区域地理四类变量进行解释，在计量模型中这些变量中的绝大多数得到了正向或反向的验证，表明多种因素在影响着基层民主治理。具体说来，主要有：
首先，标示着经济现代化的诸多影响变量，对于民主治理过程尤其是民主决策、管理及监督和民主自治呈现出一种正向的促进作用。这在一定程度上验证了经济发展与民主之间具有正向关系的经典命题(如Lipset，1959；Przeworski and Limongi，1997)。但是，经济现代化变量内部亦存在一些例外，典型的如乡村负债亦对民主理财往往具有正向的促进作用，这可能是受到国家外力干预或村庄内组织发育等治理因素的影响。此外，对于治理绩效而言，经济现代化指标的作用程度在降低或减退。这表明，经济发展与村民自治之间的关系依然十分复杂，需要考虑经济发展之外其他变量的影响。
其次，社会结构对于村级治理及其绩效有着重要的影响。我们主要纳入了乡村人口结构与社会资本两类社会结构变量。社会流动背景下的人口结构的确会给基层民主治理过程带来影响，其中外来人口流入影响较为显著，它对于乡村民主决策、民主监督及管理会产生一定的负面影响。而在社会资本方面，科技服务组织以及一些民间信仰组织对于民主决策与监督经常能起到正向促进作用。这在一定程度上印证了社会资本对于民主运转起关键作用的理论命题(帕特南，2001：217)。老年协会组织对于公共物品供给绩效也具有显著的正向促进作用，其作用机理有可能类似于蔡晓莉所说的“连带团体”的激励效应(蔡晓莉，2006)，它们与镇村两级正式治理组织的关系是合作型的，这也与国内一些学者强调老年协会在村治中的积极作用相吻合(如俞可平，2000；贺雪峰，2003：136～140；王习明，2006)。但总体来说，血缘团体式的宗族组织(肖唐镖，2010)、民间信仰与文化类的红白理事会、寺庙组织、教会组织等对于民主治理过程的影响力似乎在逐渐减弱，科技服务组织或专业技术协会组织的影响力与之相比则在逐渐增强。
再次，政治类变量是影响基层民主治理质量至关重要的因素。对于税费改革尤其是农业税废除之后的村庄治理及其绩效而言，国家的财政投入具有非常重要的影响，特别是像村庄公共物品供给这样的民生问题，在很大程度上依赖国家的财政转移支付支持，正所谓“村民自治正常、有序、健康的发展，需要妥善解决好村民自治的财政基础问题”(黄辉祥、李沛丽，2007)。但国家的征地行为往往成为村庄治理及其绩效的一个复杂的扰动变项，它可能对于民主管理及监督产生负面作用。就村庄本身的政治类因素而言，选举规范程度的提升会产生促进民主决策、民主监督与民主自治的效应，对于村庄公共物品供给的影响作用在新近的抽样调查中也呈正向的作用，但没有通过显著性检验。村民代表比重这一变量往往由于“集团越大，它提供的集体物品的数量就会越低于最优数量”的集体行动困境(奥尔森，1995：29)，以及可能由于这一比重所反映的村治复杂背景的影响与民主决策、民主自治往往呈现负向的关系。“一肩挑”制度更不利于保证乡村相对于乡镇的自治地位，但村支书选任越是民主化越是有利于乡村的自治地位。此外，作为民主治理整体过程的民主决策、民主管理及监督，对于村庄公共物品供给的影响表现乏力。
最后，作为背景性制约因素的区域地理类因素对于村庄民主治理的状况会产生一定的作用。比如，山区地形对于民主决策的发挥、公共物品供给就会产生负面的作用；平原地带则有利于村庄公共物品供给绩效的提升。村庄规模对于民主管理与监督水平的发挥有一定的促进作用。聚居的村落格局有利于村庄公共物品供给绩效的提高，但距本县县城距离远和人均耕地面积大的村庄则表现相反。
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