农村集体二、三产留地开发管理问题的调查与思考，本文主要内容关键词为：农村集体论文,三产留论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着我区城市化、工业化进程不断推进，大量的土地被征用，许多农民从祖祖辈辈赖以生存的土地剥离出来，在感受城市文明的同时，也面临着失业和生活保障的挑战，成为城市化进程中一个加速扩大的新弱势群体。作为解决这一发展中问题的一种途径，政府在征地过程中，采取留地返回的办法（按照征地数量，返回村集体一定比例的非农建设用地），以解决失地农民生活出路，发展壮大村级集体经济，这无疑是征地制度的创新，这种方式既考虑到失土农民的就业和长远生活保障，也考虑到解决货币安置补偿中某些不公平的因素，应该说，是合乎民意顺应民心的重要举措。但是，在实际中由于工作缺乏系统性、科学性、合理性，二、三产留地的开发利用成了当前农村群众上访的热点问题。因此，妥善处理好二、三产留地的开发利用问题，具有重大现实意义和长远意义。
（一）二、三产留地开发管理的基本状况
根据对调查的永中、海城、蒲州、沙城等4个镇（街道）40个村统计，从1994年开始至2003年共有2.3万亩土地被征用，按市政府1994年47号文件。1999年133号文件及2003年第69号令，这4个镇（街道）返回二、三产用地共有2264亩，其中永中街道544亩，海城街道163亩，蒲州街道517亩，沙城镇1100亩。由于各镇（街道）对土地开发利用方式方法不同，收到效果也不同，一些处理比较规范妥善的，农民也容易接受，对村级经济壮大发展、提高农民生活水平、改善农村面貌及促进农村各项事业发展发挥巨大推动作用。反之处置不当操作走样变味，留下了许多后遗症，成为诱发目前群体上访的主要因素，影响了社会稳定，并给目前许多一些重点项目的土地征用带来一些负面效应。目前，我区二、三产留地开发利用基本归纳为以下四种类型：
1、自行开发建设型。土地征用后，返回用地既没有向社会公开转让，也没有委托开发，基本上由村集体自行开发建设，这种形式主要在永中街道。该街道镇南村从1994年征地开始，到2003年止，先后共有800多亩土地被征，目前剩余无几。由于该村地处中心街道，是永强商贸中心，村里没有工业园区，原有二、三产指标均划转为三产用地指标，共有47亩，基本上都以自行开发和联合开发形式进行开发，先后开发住宅535套安置本村村民。这种形式，从客观来讲，村民利益得到考虑，集体资产能够增值、保值，应该来讲是一种较好的形式，镇南村近年来村级集体的经济日益壮大，主要经济收入渠道来源是利用二、三产留地的开发，进行集体资产的运作衍生效益，目前村集体年收入达1000多万元，集体资产已达2亿多元。同时，村民所得实惠较多，如45岁以上的农民能够享受到每月200元的生活补助和医疗保险。因此这种开发形式是当前我区二、三产留地开发的比较可取的途径，被大多数村民所接受。
2、土地招租型。对二产留地采取以整体土地招租形式向社会招租招商，收益归集体，然后部分收益再以不同形式进行分配到农户，沙城镇基本上采用了这种方式。沙城镇14个村从2000年开始，被滨海园区征地7024亩，返回二产用地700亩，对这些二产用地主要以土地批租形式统一向社会招租，由承租方自行建设厂房，期限为15年，租期满后，地上构筑物将归村集体。主要有以下几种方式：
（1）议标招租。对二产返回用地由村委会同企业进行协商后，予以租赁。五二、永福等村以每年2万元/亩将二产用地租赁给企业自行建造厂房，租期为15年，并按照滨海新区市场综合价对租金每3年调整一次，15年后，厂房由村集体无偿收回。
（2）委托招租。委托第三方开发出租，以协议价每1.8万元/亩，租赁给滨海新区管委会，租期为15年，租金标准按温州市场物价指数每三年进行一次调整，15年后，厂房以按每年3％折旧率折价后由村集体作价收回。
（3）公开招租。对返回的二产留地以公开招标形式，向全社会公开招标。坚持以“公开、公平、公正”原则，按照公开招投标程序，进行规范操作。以10亩为单位，租期15年，租金标准以滨海园区市场综合价，5年调整一次。15年后厂房由村集体无偿收回，七一村等村采取了这种办法。通过拍卖行，对土地向全社会公开招标，招租价达到了41000元/亩，村集体获利222万元，租金标准高出其他村协议出租的2倍。
（4）开发后招租。村级集体经济雄厚的村，二产返回留地由村集体投资建造标准厂房，向全社会公开招租。沧宁村有二产留地90亩，其中78亩由村集体投资建设标准厂房，厂房建成后向社会公开招标租赁，经测算评估，建设后招租比单以土地出租年增加收入400万元以上。
三产开发方面。沙城镇一期返回三产用地400亩，具体地块落实在滨海新区商业街，其中四甲片4个村共113亩土地向全社会公开招标，做到阳光操作，最终以387万元/亩价格的标价转让，转让金额达3.48亿元，拍卖所得以土地股形式同房产商联营开发。目前，3.48亿土地已划入开发商帐户已有2年，按照协议，村集体出资50％，房地产出资50％，各方均为1.7亿，但房地产资金未到位，由于村级组织缺乏财务管理和房产开发经营知识，没有介入财务监督管理，1.7亿元被房产无偿占用，村民对其操作公正性持怀疑意见。七甲片各个村113亩三产用地以底价300万元/亩进行公开拍卖，拍卖所得由各村自行确定分配方案，其中拟将40％收益作为农民养老保险资金。
3、土地闲置型。永中街道有4个村211亩二、三产留地未开发，海城街道有5个村163百二、三产留地未开发，蒲州街道有6个村有100多亩二、三产留地未开发，全区至今没有开发的二、三产用地达1200多亩，村集体和农民利益无端损失，村民怨声四起，有的村两委陷入四面楚歌的境地。蒲州街道一些村二、三产留地因未开发闲置，被个别村民侵占，搭建违章建筑出租或占为自用，群众意见纷纷。
4、分光卖光型。对二、三产留地进行转让后，以货币形式全部分发到户。这种情况主要集中在蒲州街道。蒲州街道7个村先后被经济技术开发区、农业示范区征用土地4000多亩，返回二、三产留地300多亩，由于村级班子、村级财务管理等问题，村民对村干部产生不信任，以及周边鹿城区一些行政村对集体资产实行“分光”型改制风的影响，造成了该街道各村对二、三产留地的处理纷纷采取协议转让。获利后，以货币形式直接分发到户，村集体留成微乎其微。据统计，除个别村土地收益少部分由村集体留成外，大多数村对二、三产留地出让的收益基本上都分配到户。这种分配形式虽然集体土地所获利益基本上到户，农民的眼前利益立即得到兑现，但是子孙后代的生活来源转移到这一代人身上，农民今后生活的保障、经济收入的固定来源彻底被切断，农民的住房、生产用地也没得到安置，潜伏了一些社会问题，这种做法无疑是“杀鸡取蛋”的游戏，隐患无穷。
（二）二、三产留地开发管理中存在的问题
1、政策不到位。一是留地政策不到位。在现行政策中留地指标是按人均占地面积计算的。由于同村人均占地面积不一样，或征地时间不一样，同样面积被征用，但留土地面积不一样，虽然土地已征，指标已明确，但留地的落实跟征地不同步，时间和地段不明确，其关系到土地附加值和开发价值，产生了农民意向与规划的冲突，影响了村级一些项目的安排，二、三产留地问题也成为一张“白条”。据初步统计，到目前为止，全区仍有40％以上二、三产留地没有落实。个别征地单位随意调换留地地段，在数量上缺斤短两进行缩水处理等问题，农民权益受到损害。二是二、三产开发管理的有关指导性政策滞后，目前，对村级集体二、三产留地返回的开发管理方面缺乏指导性、规范性、操作性强的政策，政策界线模糊，在实际操作中随意性较大。
2、群众认知度不高。一是村民对二、三产留地政策认识不到位。二是利益短期化，认为其收益应全部属于村民，忽视了集体的利益。对二、三产开发只顾眼前利益，缺乏后续发展的思想认识。三是对村经济组织的二、三产开发工作不支持。怕二、三产留地开发政策变样，运作走调，资产流失。蒲州街道某村村集体利用二、三产转让金从开发商购回店面10多间，不到一年增值一倍，但村民强烈要求将店面退掉，分发现金，最后村委会顶不住压力，只能以原价退回投资款，分发到户，损失数百万元。
3、留地功能得不到体现。二、三产留地从政府的初衷来讲，是解决失土农民今后生产生活的一种政策体现。从功能安排上，以建设厂房、商业用房和兴办各类市场和解决农民建房用地安置等，可委托开发或自行开发。但从目前情况来看，全区二、三产留地真正用于开发建设的仅占返回面积20％，大部分以宅基地指标、货币实物形式分配到户，有的未经开发直接被转让出去后，以货币分配到户。这样土地的开发价值被大大打了折扣。另外，土地整体出租或转让后，农民的生产用地、建房用地问题仍没有得到有效解决，一些农民拿到区区几万块钱后，基本上用于消费，用于发展生产或投资几乎近于零，甚至有的用于赌博、吸毒等，没有其它收入，坐吃山空，大部分将成为没土地、没资金、没生活保障的“三无”农民。
4、操作不规范。一是由于村级集体资产管理和监督力度手段滞后，透明度不强，在二、三产用地转让过程中，多数行政村采取协议转让或招租，没有公开招标，操作程序不规范、手续不齐备。蒲州街道江前村原以集体名义与东海房开公司共同开发二、三产留地，但由于集体利益得不到回报，村民与房开公司产生冲突的群体事件，在有关部门积极协调下，最终得到了550万元经济补偿。二是没能真正体现二、三产留地的市场价值，集体资产流失严重。永中街道有的村2003年返回的二产指标没有向社会公开拍卖，以低于市场价格，协议转让，折股与开发商联营开发，给房开公司捡了个大便宜。另外个别村干部搭车租地，谋取个人利益，干群关系激化。另外，个别村委会由于缺乏市场信息，被个别企业、房开商套牢，加以村干部接受小恩小惠，而将二、三产留地随意转让出租、低价转让出租，农民和集体利益受到严重损失。三是由于一些项目由村集体统一报建，在具体实施过程中，没有按有关规定去实施，如少报多建、未报先建、已建未核等在手续不齐全情况下付之实施，带来许多后遗症，造成许多权证无法办理。如永中镇南村1996年160套房子，城市配套费已交数年，因没按规划、土地要求，超面积建造，至今权证未办，村民意见纷纷。四是二、三产留地开发利用方案没有通过村民代表大会议事通过，仅以村两委会决定后，就予以实施。蒲州街道除了上江村2003年返回的二、三产土地对外公开转让，通过村民代表大会外，其它的村大都没有经过村民大会讨论通过。
5、资产经营水平不高。由于村级集体缺乏经营、会管理、懂市场管理方面知识和经验，对资产运行的水平不高，对二、三产的开发缺乏经营思路，二、三产留地的开发利用，停留在较低层次上，资本运作能力较低，使二、三产留地没有有效地保值增值，无法实现最佳的经济效益。
6、土地浪费严重。许多村由于缺乏发展思路、班子战斗力不强，二、三产土地返回后，不知如何开发利用，而将二、三产留地闲置一边，村民意见纷纷。另外，将二、三产租赁开发收入以实物或货币形式分发给农民，没有将收入作为集体资产再投资，滚动发展，造成村级集体经济造血功能不强，农民后顾之忧没有从根本上解决。
7、村务管理不规范。一些村干部对二、三产转让收入和开发建设收入的资金，挥霍浪费、随意出借、抵押担保、盲目投资。蒲州街道某村从1999年至2003年，集体资产留成达4000多万元，由于财务管理不规范，至今帐户上已所剩无几，村两委日常开支难以应付，村公益项目一个也没建成。由于缺乏透明度，造成利益分配不均，没有真正做到公正、公平、公开，特别是一些弱势群体得不到公平对待。
8、经营主体不明。在二、三产留地开发建设过程中，与企业和其他经济组织发生经营合同关系均以村委会名义出面，而事实上，村委会既不是一级政府行政组织，又不是一级经济组织，没有法人资格，造成产权关系不明晰、二、三产留地使用权难以流转规范。而村民委员会和村经济合作社法律关系不明确，权利行使上较模糊。作为村级经济组织的法律主体村经济合作社实际上已名存实亡。另外，土地与地上建筑物分属不同主体即村集体组织将土地租赁给企业使用，地面建筑物、构筑物由企业自建，或本村集体组织联合修建，造成产权关系上由多个法人主体共有，一旦发生经济纠纷或因企业倒闭破产，各方利益难以保证。此外，对于现行法律对农村集体所有权主体的设立概念模糊，农村集体没有明确的法人代表，在行使具体权利时，作为所有权的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，使一些村干部利用其地位，充当所有权代言人，为自己牟取利益，在收益分配上，一些干部利用制度缺陷，霸占了大多数农民利益。一些行政村土地协议转让后或租赁后，与房产商和企业发生经济纠纷也屡见不鲜。
（三）措施建议
解决好土地征用问题和二、三产留地开发利用存在问题，应坚持科学的发展观，以人为本，立足于维护和发展好农民的根本利益，特别是要把解决好农村最低生活保障问题、就业问题和发展和壮大村级集体经济，结合起来，通过探索和建立完善二、三产土地开利用机制，确保失地农民获得长期稳定的经济收益，从政策上消除失地农民的后顾之忧，促进城乡统筹发展。着重应做好以下几方面工作：
1、加强宣传引导。各级党委、政府应加强对农民的有关政策法规宣传引导，讲清利弊、讲透精神、讲明二、三产业开发建设途径和思路，把群众的思想统一到党和政府的有关政策、精神上来，使他们正确认识到二、三产留地是政府解决农民的后顾之忧，事关子孙后代的大事，是党和政府在征地过程中以民为本的具体体现。要教育村民通过合法的手段把自己的权益维护好，而不应盲目上访，无理取闹，采取过激行为。同时鼓励村民参与、关心集体二、三产留地开发，帮助村级集体理清发展思路，走可持续发展的集体经济发展的路子，为二、三产留地开发建设出谋划策，位二、三产留地真正成为农民的“生命线”、“聚宝盆”。
2、完善留地机制。政府在土地征用过程中，要严格按照有关政策，足额返回村集体二、三产留地指标，明确返回时间、地段，并且在符合城市规划前提下，要在地段上给予优先考虑，尽量做到成片、块状，便于村集体组织发展生产、解决生活的公建用地，专项用于二、三产业发展，从而保证失土农民收入来源的稳定，建立健全农民社会养老保险、医疗保险，使他们老有所养，病有所医。各级政府要抓紧出台二、三产留地开发管理指导性政策文件，增加政府对二、三产留地宏观管理，建立以市场机制调节、农民意愿和政策宏观调控相结合的集体建设用地流转机制，明晰产权形态、完善的收益分配制度，给集体土地实行资产化、产业化提供政策保障。在收益权方面，鼓励和支持集体二、三产留地直接参与市场经营活动。有效盘活土地资产，在流转过程中政府不参与土地流转的收益分配，只是充当管理者和服务者角色，土地收益全部归集体所有者所有，用于公益事业和农民养老及就业保险，其中用于农民就业和医疗保险应不低于土地收益50％。二、三产留地所有权人所得土地收益必须单独立户核算、财务公开，土地收益分配方案必须经村民代表或村民2/3以上同意。
3、尽快启动旧村改造工程。按照省、市有关精神，用活用足二、三产留地开发的有关政策，对有条件的村结合村庄整治实施旧村改造。象蒲州街道7个“园中村”、永中街道的“城中村”，有的十几年没有审批建房，许多农民没有进城购房能力，居住条件得不到有效改善。在实施过程中，将部分二、三产留地作为村庄改造启动用地，将二、三产留地进入市场转为国有土地后，收益全部返回集体，用于旧村改造，建造一批档次较高配套功能齐全的公寓式住宅，安置本村农民后，结余住宅允许进入市场，收益作为村配套设施建设、公建项目和农村社区建设资金、社保保障资金，其前提是村民自愿、政府引导、镇（街道）、部门支持、村集体实施。方式可以村经济合作社为业主单位，成立项目公司或委托代建，收益归为村集体和全体村民，以此来解决征地后农民生活居住环境条件和生活环境，壮大村级集体经济，为下一步村改居创造基础条件。
4、明确经营主体，实行股份化经营。以村经济合作社为经营主体，对二、三产留地实行股份制经营。具体可采取以村经济合作社为核心，组建经营公司来管理开发二、三产留地，把村二、三产留地折股量化，量化到户、到人，明晰产权，按股分红，真正建立股份制所有，集体管理、农民保管的集体资产运行机制和管理机制，按照建立现代企业制度要求，把二、三产留地的产权作为村委会法人股，把部分股份作为自然股，按人口无偿配给村民，改村民为股民，明晰个人资产与集体资产份额，明晰产权。经董事会同意，股份可以在本村范围内转让，参与收益分配实行一人一票，按股分红。股份份额的配置，原则和方案要通过村民大会表决。
目前，沙城镇、天河镇、海城镇及永中街道土地几乎枯竭的村可以试行。为了确保这项改革顺利实施，减少工作的磨合，少走工作弯路，在吸取永中街道镇南村股份制改革试点的经验教训，建议对二、三产留地开发实行股份制改革与原有的村级资产先予以分离实施，时机成熟后再一并纳入运作。由于此项工作政策性强，区政府将二、三产留地有关资产股份进行改革，明确牵头单位和实施主体。
5、进一步规范村务公开制度。针对我区二、三产留地开发暴露出来及潜伏的隐患问题，健全有关制度，强化全程监督，增强民主理财意识。同时，要尊重村民的参与权、知情权，健全村民代表议事制度，增强村务的透明度，使二、三产留地开发和管理真正要做到公开、公平、公正，阳光操作，杜绝腐败，避免集体资产的流失。加强对村级干部经济管理的知识教育培训，使他们懂经营、会管理，增强他们的市场理念和经济管理理念，当好农民的“管家”，提高集体资产经营管理水平。
6、因村制宜，以地聚财。根据土地要素、资源禀赋的状况，因村制宜、统筹规划、循序渐进，走内涵式开发二、三产返回地路子。主要分两个层面，一是对村级经济薄弱的村，首先要盘活二、三产留地资源，对二、三产留地经过包装推介，对外进行招租，积累原始资金，建立养老保险、医疗保险基金，只增不减，逐年注入，做到“蓄水养鱼”，涵养财源，解决农民的后顾之忧，解决村集体没钱办事的问题。第二个层面是集体经济雄厚的村要盘活集体资产，对二、三产留地开发要摒弃“小富即安”的传统思想，要大胆创新，充分利用市场机制，走市场化运作的路子，对二、三产留地开发走向市场，采取联营开发、组建集团公司参与房地产开发、仓储、市场建设，形成“投资～回报～再投资～再发展”的二、三产留地开发的良性循环，做大做强二、三产留地开发文章，产生的效益既可以作为村民的股金分红、集体留成、农民保障资金，也可投入农村基础设施建设。通过二、三产开发，增加农民收入，壮大集体经济，改变农村面貌。同时，为农民搭建就业的平台，创造更多就业的机会，使失土农村劳动力得到有效转移，把二、三产的开发提高到较高的水平。