协同治理：新时期我国公共管理范式的创新与路径，本文主要内容关键词为：范式论文,新时期论文,路径论文,公共管理论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1989年世界银行在概括非洲情形时首次使用“治理危机”（Crisis Governance）以来，“治理”一词已成为当代政治理论中流行的术语之一。与传统的“统治”或“管制”不同，“治理”的实质在于主张抛弃传统公共管理垄断和强制性质，取而代之为政府与其他社会主体间的协作和互动，充分发挥公民、第三部门、社会中介组织的管理潜力，推动公共领域利益相关方的共同参与，最大限度地实现各方共同利益，使公共管理结构呈现稳定有序的状态。
改革开放以来，我国正全面融入经济全球化、信息化的进程之中，传统的单一垄断的公共管理范式受到越来越多的挑战，逐步向多元化、协同治理范式转变。
一、协同治理的主要内涵
从理论渊源来讲，公共管理领域的协同治理理论源自协同学或协同论（Synergetics）①。协同学在上世纪70年代由联邦德国物理学家哈肯创立，是一门研究协同系统在外在参量的驱动下和子系统之间相互作用，以自组织的方式在宏观尺度上形成空间、时间或功能有序结构的条件、特点及其演化规律的新兴综合性学科。基于协同学（Synergetics）理论，协同治理理论是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人共同参与到公共管理的实践中，发挥各自的独特作用，组成和谐有序高效的公共治理网络。其主要内涵包括以下三方面：
1.治理主体多元②
在协同治理中，政府不再是公共事务管理的唯一主体，政府之外的企业、公民和第三部门等也是公共治理的主体之一。他们在公共实践中，发挥着各自的独特优势和作用，并分担公共治理的责任，实现对公共事务的合作管理，以达到公共管理效率的最优化，推动和谐共生的多元化治理模式的形成。
2.治理范围有限
协同治理十分强调政府的“有限理性”，主张凡是市场和社会第三方可以解决的问题，政府均应少干预或不干预，政府的职责应严格限定于其他参与主体难以发挥作用的领域，如国防、教育、社会保障等领域，这样不仅可以避免公权力的滥用，也可为其他社会主体的发展和参与提供必要条件，确保后者在法律范围内享有较为广阔的工作领域。
3.治理模式互动
协同治理在具体实践中，要求改变传统行政管理中自上而下的单一向度治理模式，主张建立政府与其他公共管理主体之间的协同合作、互相监督的良性互动机制，最大限度地吸引公民、第三部门等共同参与到公共政策的制定、实施、评估过程，参与政府行为的监督与检验，在平等对话、共同磋商基础上，加强彼此意向交换、信任协作，推动公共领域由单向管理向双向互动治理模式转变。
二、协同治理：新时期我国公共管理范式创新的必然方向
改革开放以来，我国公共管理的国内外环境均发生了巨大的变化，传统单一主体的、管制型、全能型的公共管理范式已经远远不能适应当前公共事务管理的时代要求，需要向协同治理的新范式逐渐转变。
1.单一公共管理主体范式“失灵”
从国外环境看，上世纪70年代以来，西方发达国家的公共管理依次经历了“政府失灵”、“市场失灵”和“志愿失灵”的事实说明，面对当代公共管理事务的复杂性、多变性，任何一种单一治理主体的治理模式在具体操作中都将不可避免地走入“失灵”困境③。
（1）公共领域的“政府失灵”。
作为具有天然“公共性”的组织机构，政府一直被视为公共产品提供、公共事务管理的第一选择，特别是由于大量非排他性、非赢利性公共服务的存在，使政府在公共管理中拥有不可替代的地位和作用。但是从亚当·斯密的古典经济学到哈耶克、弗里德曼的自由主义以及布坎南的公共选择学派，都对公共领域中的“政府失灵”问题作了充分阐述，认为作为一个非竞争性的公共选择主体，政府管理经济、社会的手段也并非完美，同样会出现政府失灵现象。上世纪70年代西方部分发达国家遭遇的“福利病”一定程度上证实了这些判断：一方面，由于社会保障的刚性增长，政府财政负担不断加重，财政赤字不断扩大；另一方面，公共服务需求的日趋多样化和个性化的特点，使得政府回应能力日益不足，政府包揽福利服务的弊端日益显现。
（2）市场领域的“市场失灵”。
公共领域的政府失灵直接推动了上世纪80年代以来西方新公共管理运动，在此运动中，许多传统上必须由政府供给的公共服务，也通过“特许经营权转让”、“合同外包”等方式改由私人部门提供。一方面，企业参与公共物品和服务的供给，一定程度上减轻了政府财政压力，提高了公共服务的效率和水平。但另一方面，由于私人部门的逐利本性，导致其容易忽视社会弱势群体的服务需求，难以兼顾公共服务内在的公平性要求，出现“市场失灵”问题，无法实现公共服务效率之外的促进社会公平正义的伦理价值目标。因此单凭市场主体参与公共管理的实践，也难以达到公共管理的价值目标。
（3）第三部门的“志愿失灵”。
在市场失灵和政府失灵的困境下，人们往往将公共管理的希望寄托在社会非政府组织，但是非政府部门与市场和政府一样也有其局限性，美国学者萨拉蒙（Salamon）将这种局限性称为“志愿失灵”（Voluntary Failure），主要表现在四个方面④：一是慈善事业的供给不足，即慈善捐款的数目与非营利部门实际支出之间存有较大缺口；二是慈善事业的特殊主义，即它们所服务的对象一般是某些特定的社会群体，结果一部分群体可以享受到完善的各种服务，而另一些往往是最需要帮助的群体的利益却被忽视，由此导致资源的浪费；三是慈善组织的家长式作风，即那些控制着慈善资源、掌握非营利组织经济命脉的人拥有资源的使用、项目的安排等权力；四是慈善事业的业余性，即非政府组织的工作通常由那些富有爱心的业余人员来做，这就不可避免地会影响到服务的质量。志愿失灵打破了第三领域的“志愿神话”，再次说明了单一主体参与治理的不可行性。
2.我国传统公共管理范式与时代不适应
从我国国内情况来看，自改革开放以来，经济领域的变革已经引发了我国社会众多领域的广泛而深刻的变革，主要表现在如下几方面：
（1）社会结构的分化与价值观念多元化。
经济体制的改革极大地激发了社会生产的活力，带动了社会分工的深化发展，促使各类社会主体的专业职能不断强化，政治职能相对弱化，社会结构的分化日益明显，社会阶层已不再是传统意义上的工人、农民、干部和知识分子四大群体，而呈现出多元化、复杂化、相互渗透、彼此交叉的特点。不同阶层、不同群体的人因某种特殊利益，可以结为同一利益群体，从而引起社会成员社会角色的重构。与此同时，改革开放的深入促使人们思想观念的全面变化，传统高度一致性的价值观念正逐渐为个性化、多元化的价值观念所取代，个体的思想观念差异不断突显。
（2）社会资源和地位获取机制的市场化。
市场导向的改革必然推动市场机制逐渐取代行政再分配机制，成为社会资源和地位获得的主要机制。市场理念开始渗透到社会生活的各个方面，成为主导社会成员关系的重要准则，使得包括国有单位在内的各种组织之间的关系及其与国家之间的关系都越来越多地建立在市场关系的基础之上。
（3）单位体制逐渐弱化，相对独立的社会力量不断发展壮大。
国家原来赖以分配资源和进行协调的单位组织逐渐向具有相对独立地位的功能性组织转化，越来越多的社会成员脱离了单位体制的行政化制约。与此同时，经济改革和政治改革使得经济、社会领域出现了部分管理和服务的“真空”，推动了体制外非单位组织的迅速发展和各类社会主体自主权的不断扩大，新的社会角色群体和组织大量涌现，民众的权利意识以及政治参与意识和参与能力逐渐增强，社会主体的公共责任开始形成，参与型、协商型利益表达方式和草根民主悄悄兴起并塑造着公民社会，自组织机制开始在基层社会发挥作用。
3.新时期我国构建和谐社会和服务型政府的客观需要
与此同时，新时期我国和谐社会和服务型政府的建设也对我国传统管理范式向协同治理转变提出了客观要求。
（1）推进协同治理是加快我国和谐社会建设的必然要求。
党的十七大报告指出，和谐社会要靠全社会共同建设。也就是说，和谐社会建设需要在党的领导下，动员全社会力量，整合各种力量，发挥各方面积极性，共同推进，而政府部门、市场部门、第三部门是构成现代社会的三大支柱。因此，在推进和谐社会建设中，政府必须与包括第三部门、企业、公民在内的各类社会主体进行分工合作，形成新型的社会治理结构，只有这样，才能形成和谐社会共建共享的和谐局面。
（2）推进协同治理是转变政府职能的必然要求。
转变政府职能是新时期加强我国政府建设的重要内容，要切实转变我国政府的职能，就必须推进政企分开、政事分开，把政府不该管、管不了的事情放出去，交给市场和社会去办，实现政府与市场、社会的互动合作，只有这样，才能推动政府更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
（3）推进协同治理是进一步激发社会活力、发挥第三部门作用的必然要求。
第三部门的发育是当今社会发展的普遍趋势。第三部门具有民间性、非营利性、公益性和自愿性的特点，在参与社会管理、提供公共服务、反映公共诉求、化解社会矛盾等方面具有独特的作用。推进协同治理，充分发挥第三部门的作用，能够更有效地动员和调配社会资源和民间力量，提高社会自治能力，使公共管理更加有序、更有活力。
三、当前我国公共管理范式向协同治理转变的路径选择
当代中国公共管理应尽快向协同治理模式转变，有必要进一步强调政府与私人部门、第三部门的合作，加快培育多元化管理主体，转变政府职能，完善协同参与机制，从而建立政府、市场、第三部门三维框架下的多中心协同治理体制，以实现更为良好的社会治理。
1.在公共管理中强化政府主导地位的同时，加快培育和发展第三部门
多主体共同参与是未来公共领域协同治理不可逆转的潮流，针对当前我国社会组织发育尚不健全的现实，有必要加快培育发展社会组织，提高公民、第三部门有序参与公共管理的意识和能力，使他们在公共管理参与中，“在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有依靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念”⑤，从而推动我国公共治理范式的逐步转型。
当前在推行我国多主体、协同式公共治理实践中，仍需强调政府的主导地位和作用。一方面作为发展中国家，目前我国急需保障的是现代社会稳定秩序，然后才是健康发展的公民社会和市场。必须指出的是，当下的治理理论对公民社会、第三部门的作用有夸大之嫌，对政府的作用则极力淡化，这种倾向在“华盛顿共识”的推动下已成为当前公共管理研究的主流观点，而且其往往过度强调“西方”标准的普适性，似乎按照西方的治理路径，就可能实现不同文化背景、经济发展阶段的社会的良好治理，这种观点本身就值得进一步商榷⑥。
另一方面，多主体协同治理范式的有效实施是以发达的公民社会和发育良好的第三部门为基础的，只有第三部门发展到一定程度，能够承担政府转移出来的那部分公共管理职能，才能真正实现运行良好的协同治理。
从我国的实际情况看，目前这两个因素还不具备，如公民社会尚处于萌生发育阶段，而第三部门发展还处于起步阶段，还难以胜任其应当承担的公共管理责任。因此在可预期的未来，政府虽已不是公共管理的唯一主体，但它仍将是公共管理的核心主体。
2.加快转变政府职能，为协同治理提供充分空间
多主体协同治理强调的是政府、市场和第三部门基于法定性规则相互独立并合作，充分运用各种资源和工具共同治理社会公共事务，实现政府和社会间非零和博弈的共赢局面。因此在实施中，科学明确政府与其他参与主体的职责范围是确保协同治理有序运行的基本前提。多中心治理体制下，要切实转变传统全能政府的管理定位，改变政府无所不包、无所不管的职能扩张倾向，使政府主要集中于市场和第三方部门难以胜任的工作领域。对于那些可以由政府和非政府公共组织共同提供的公共物品，应该打破垄断，尽可能由多方提供。要切实从以往单一的公共服务政府供给形式转化为多主体供给的形式，对服务的隐性资源和显性资源重组，根据服务的性质确定供给主体、选择供给方式，发挥各个主体的优势，把社会的各种力量和政府的功能结合成一个相互联系、相互监督、相互合作的公共服务供给系统，以实现效率和公正的统一。
只有打破政府在提供公共服务上的垄断地位，才能充分发挥不同组织的正面功能，实现各种组织之间的功能耦合，才能增强公共管理社会管理的有效性和公共服务的优质供给，平衡和协调各种利益主体的利益、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会秩序，促进社会稳定。
值得注意的是，政府与市场、第三部门的权限划分不是单纯和绝对的，而要随着客观环境的变化不断进行调整。国家向社会分权、行政职能的社会化是一个循序渐进的过程。由于政府职能受诸多外部环境因素的制约，其变化不可能按照人们确定的理想目标一步到位，只能随着社会政治、经济、文化的发展而逐渐变化，任何人为的不顾条件的转变政府职能的改革实践，不可避免地会陷入困境。既不能以时机不成熟为借口，不积极着手转变政府职能，从而影响社会和市场的生机与活力；也不能操之过急，不顾社会、第三部门的承接能力，过度放权或转移政府职能，而应顺应潮流，进行科学有序地放权，使政府、社会与发展变化着的客观环境之间保持动态平衡⑦。
3.构建协同治理的制度体系，完善协同治理的参与机制
多主体协同治理从本质上讲是一个动态的过程，需要有效的制度体系来确保各主体的日常参与、公共政策的适时调整以及公共管理水平的不断提高。当前，要着重做好如下几方面工作：
一是要建立开放性的公共政策制定模式。积极推动政务信息公开，降低社会主体参与公共决策的成本，鼓励社会主体有序参与到公共政策制定过程中，使公共决策过程真正成为多方共同参与、体现各方价值利益的合作协商过程。
二是要建立、健全社会主体对政策执行过程的监督体制及执行后的政策绩效评估体系，以此来保持政府与社会主体之间持续有效的对话、合作，确保政策实施后，可以根据情况变化适时调整、完善。
三是要以法律体系形式确立政府的服务职能及决策责任⑧，一方面使政府在政策问题的提出，政策议程的确立，政策选择、执行及评估的各个环节上充分了解社会各方的需求，全面收集信息，认真权衡、审慎选择政策方案，不断强化政策执行力及对政策执行情况的回应能力；另一方面把新的知识、技术、管理经验及社会发展变化的信息输入到政府中，提高政策制定的质量和执行的效果，不断增进公民、社会团体、社会组织之间及其与政府之间的相互信任和合作程度，提升公共政策的合法性，更好地表达和实现公共利益。
注释：
① （德）赫尔曼·哈肯：《协同学——大自然构成的奥秘》，凌复华译，上海译文出版社，2001年版。
② 胡正昌：《公共治理理论及其政府治理模式的转变》，《前沿》，2008年第5期。
③ 刘晓：《市场经济条件下我国政府治理范式的有效选择》，《中共杭州市委党校学报》，2007年第5期。
④ Salamon,Lester M.1981.“Rethinking Public Management:Third Party Government and the Changing Forms of Government Action,”Public Policy,Vol.29(3),Pp.255-275.
⑤ （美）托克维尔：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆1997年版，第76页。
⑥ 张立荣等：《当代中国政府治理范式的变迁机理与革新进路》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版），2007年第3期。
⑦ 石佑启：《论公共行政之发展与行政主体多元化》，《法学评论》，2003年第4期。
⑧ 唐志君：《公众参与政策过程：价值、困境及走向》，《理论探索》，2007年第2期。
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