民国前期议会受理请愿权考述，本文主要内容关键词为：议会论文,民国论文,权考述论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K251 [文献标识码]A [文章编号]1009—5241(2011)04—0070—04
民国前期的议会系指辛亥革命到北伐之前国家政权体系中建立的议会或议会性质的国家组织。包括各省都督府临时代表会(1911.11.20—1912.1.27)、南京和北京参议院(1912.1.28—1913.4.7)、第一届国会(1913.4.8—1924.11.24，其中曾停闭多次，共有第一、第二、第三期常会和非常国会多个时期)和第二届国会(1918.8.12—1920.8.30)。议会的受理请愿权是指议会根据法律规定直接受理普通民众请愿并加以审议、咨交政府处理的权力。议会受理请愿权是议会在法律上拥有的与立法、选举、财政、质询、弹劾等并列的权力之一。从理论上说，议会受理人民的请愿是作为共和政制主要体现的议会保持和普通民众的联系，反映人民的愿望，敦促政府当局解决和处理有关重要并急难问题的机制载体和主要渠道。
一、议会受理请愿权的法律依据和缘起
根据《中华民国临时约法》的规定，请愿首先是人民的权利之一，也是议会的权力之一。在1912年3月11日孙中山颁布的《临时约法》第一章第七条规定：“人民有请愿于议会之权。”第三章第十九条第七款的规定。议会得：“受理人民之请愿。”① 不久，南京参议院又制定了《参议院法》并于1912年4月7日公布。在《参议院法》中第六十八至七十四条中对人民请愿的受理程序做了详细的规定。内容为：国民请愿书，非有参议员3人以上之介绍，不得受理；接到请愿书，当付请愿委员会审查；请愿的事件，如有委员会或参议员10人以上之要求，得提付院议。另外，还规定了参议院对以下四种情况不得受理：除法律上认为法人者外，以总代之名义请愿者；请愿书对于政府或参议院有侮辱之语者；变更《临时约法》之请愿；干预司法和行政裁判之请愿。② 参议院为受理人民之请愿，成立了专门的请愿委员会来具体审查、初议人民请愿的书案。
1913年4月国会成立后，议会的这一请愿受理权得到了重申。《修正中华民国国会组织法》第十四条第五款规定：民国议会之职权包括“人民请愿之受理”。由于国会时期分参众两院，《修正中华民国国会组织法》第十四条规定这一权力由“两院各各专行之”。③ 即国会的参众两院均可各自接受人民请愿并进行审议。在国会制定的《议院法》第十一章“请愿之受理”第四十八至五十四条规定了请愿书提交到议院审议的条件、程序、请愿的事项范围等。主要条款为：人民请愿书非有议员5人以上之介绍不得受理；除法律上认为法人者外以总代之名义请愿者不得受理；请愿书对于政府或议院有侮辱之议者、有抵触宪法者、有干预审判者不得受理；请愿书收到后会请愿委员会审查，通过后付议院表决；请愿委员会应作请愿事件之表录，其要领每十日向议院报告一次；请愿事件经请愿委员会可决后得付议院审议；议院可决后咨送政府并要求其报告处理的结果。④ 这一规定在《参议院法》相关规定基础上作了进一步修改。
民国议会最先受理的请愿案是在南京参议院时期受理的《女子参政权请愿书》。该请愿案由老资格的女同盟会会员唐群英向参议院提出。唐群英曾在日本留学，归国后积极从事推翻满清统治的革命活动。辛亥革命时期发起建立“女子后援”、“女子北伐队”。南京临时政府成立时，她作为“女界协赞会”的代表，受到临时大总统孙中山的接见，被孙中山誉为“巾帼英雄”。1912年2月20日她联络湖南的“女国民会”、上海的“女子参政同志会”等团体，在南京开会，决议成立“女子参政同盟会”。在此期间，唐群英等屡次向临时参议院上书，请求于“宪法正文之内订明无论男女一律平等，均有选举权和被选举权”。所提交的请愿书中指出：“世界潮流日趋平等，各国女子之有参政权特迟速之问题，非有无之问题。”⑤ 要求给予女子以选举和被选举权。1912年3月21日，唐群英还领了“女子请愿会”数十人，“带有军械”，到参议院请愿。唐群英的这一行动可以说是我国最早的女权主义行为。但这一请愿案在参议院经过讨论后被否决。参议院的答复是：“查女子请求参政风动欧美，尚未见诸实行。吾国若能创开其例，亦属历史之光荣。查来书称世界潮流日趋平等，各国女子有参政权特迟速之问题，非有无之问题，云云。本审查会一再讨论，多数以为吾国女子参政亦应有之权利，惟兹事重大，非可仓促速定。应俟国会成立，再行解决，以昭慎重。”⑥
考当时先进的民主国家，英国于6年后，即1918年才予以女子参政的权利；美国于7年后，即1919年有四分之三的州批准第19条宪法修正案以后，女子方开始有参政权。南京参议院的这份答复虽没有立即赋予女子参政选举权利，但也没有否定女子的参政权利，只是把其实施问题留给将来的国会处理。算是揆情度理，符合国情。参议院北迁后，唐群英在1912年11月6日曾再次激言上书参议院请愿，要求女子立即拥有选举权，被参议院再次否决。⑦
二、民国议会受理人民请愿权概况
南京和北京参议院时期共收到民众请愿案77件，主要是建议、申诉、控告地方官等愿诉。请愿案提交参议院后，经审查认为法理充分，直接咨送政府核办、采照、参考的有8件。经过请愿委员会审查认可，交付院议并可决通过的有12件。⑧ 共计通过审议交政府办理者占收到请愿案件总数的26％。第一个被参议院审议通过的请愿案是南洋亚齐华侨代表谢碧田以函件形式提出的《华侨要求代议权请愿案》。谢碧田是新加坡华人代表。华人在海外曾长期以巨大的财力、物力和人力支持同盟会革命斗争。但辛亥革命胜利后，华侨回国参加民国新政权建设时，却发现自己没有选举和被选举权，不能在议会参政议政。为此，谢碧田等曾两次上书参议院，争取华侨的政治地位。谢碧田在给参议院的信中历陈海外华侨对于推翻满清的巨大牺牲和贡献，指出既然尽了义务，就应该享有权利，要求给予海外华侨以代议权。参议院在议决同意该请愿案时指出：“查华侨既为中华民国人民，应该一律享有代议权。惟华侨处他国统治之下，施行选举法不免发生种种困难。因多数可决华侨应有代议权，惟取得此项权利之时期不在现在之参议院，而在将来之国会。至选举法应如何规定，当俟讨论国会之组织及选举法大纲时一并讨论。”⑨
北京参议院时期讨论国会议员选举法时，谢碧田等华侨的这一请愿得到实现。根据北京参议院讨论制定的国会选举法，在第六章中对华侨选举事宜做了专门的规定。规定华侨在参议院中拥有6名议席。议员的产生由海外华侨比较集中的地方由各华人团体联合选举之。1913年2月份海外华侨选举中，有唐琼昌、吴湘、朱兆萃、蒋报和、谢良牧、卢信等6位国民党人当选为华侨参议员。
从当时参议院所议决的请愿案内容看，请愿大多是民众对国计民生种种问题提出诉愿，涉及个人或小团体利益的请愿并不多见。如参议院时期人民所提出的《冯农等请收回邮权案》、《吉林十旗代表恒泰等请处分旗产振兴公益案》、《刘铎等咨请政府改良上海制造局案》、《杨廷燮等条陈铁路政策案》等等都是出于民心民意，就国家和社会的关心的问题提出兴利除弊的愿求。
国会成立后，根据《国会组织法》第十四条第五款的规定，“人民请求之受理”由参、众两院各自行之。请愿案的受理因为两院议员人数大增也相应地规定要有议员5人以上介绍才能受理。国会两院在收到请愿书后，先交付请愿委员会进行审查。审查委员会在审查文件中要说明请愿书是否提交院议的理由。如第一届国会第二期常会时期，浙江省议会提出请愿，要求将本省的国家预算之权“不妨分之于省议会，如将国家预算先交省议会审查，加以增删修改之说明，陈请国会，以备参考”。众议院请愿委员会审查后认为该项请愿“与约法第十九条第二项之规定未免抵触。复查院法第五十三条抵触宪法之请愿不得受理。”⑩ 即浙江省议会的这一请愿与约法规定的国家财政权由国会所掌握的条款相抵触。因而，在请愿委员会初审时即将此项请愿否决。如果请愿书通过了请愿委员会的审查，审查报告大多会写上“理由充足，候大会公决后咨达政府办理”的结论。请愿书通过请愿委员会的审查或有议员40人以上的要求就可以提交院会进行议决。经请愿委员会审查后提交大会议决的请愿案只要列入议程，付诸议决，多能通过。
国会第一期常会期间，只有参议院受理请愿案20余件。但由于当时险恶的政治环境，一件都未能议决通过。国会第二期常会期间，参议院收到的请愿案根据《参议院公报》上的陆续所载，初步统计有85件，其中46件经参院请愿委员会审议后，提交大会议决。同意咨交政府处理的42件，被大会否决的3件，大会认为毋须议决的1件。(11) 请愿案议院同意咨交政府处理的比率约为50％。众议院收到的请愿案根据《众议院公报》上的陆续所载初步统计有58件，其中23件经众院请愿委员会审议后提交大会议决同意咨交政府处理。请愿案议院同意咨交政府处理的比率约为43％。在第二届国会和第一届国会第三期常会时期，两院也都收到了不少的请愿书并审议和议决通过了其中的一小部分。在国会第三期常会时期，由于当时全国在政治上已经陷于四分五裂的状态，国民党占据的南方和北方皖、直、奉军阀各自割据一方，国会本身也处在风雨飘摇之中，彼时的国会收到和通过的请愿案较之第一届国会第二期常会时期数量已经大为减少。如1919年3月至同年8月的第二届国会第一期常会参院共收到请愿书9件，审议通过5件；(12) 二期常会时期，参议院共收到请愿书16件，审议通过5件。(13) 在1922年10月到1923年3月第一届国会第三期常会的众议院收到请愿书21件，由于在当时议院有待审议的诸多议案中，请愿案总是排在议程的后面，且院会因多种原因总是流会，所以，人民的请愿案即使提交了国会，并且通过了请愿委员会的审查，但在提交院会审议时基本上没有机会进入审议程序，交予院会讨论和议决。(14) 人民的请愿权利至此也被架空。
三、请愿案受理通过后的落实
人民请愿案经议会可决后，得咨交政府办理，具体落实。因此，请愿案议会通过咨交政府之后，所请愿的事情的处理权就操之在政府。根据《临时约法》、《参议院法》、《国会组织法》和《议院法》等有关法律条文的规定，政府接到议会咨交的请愿案后，应该将请愿的事项是否处理，处理得怎样等情况告知议会。但请愿事件既经议会审议通过，政府方面的办理情况是否向议会报告主要取决于当时的议会和政府的关系。在议会和政府关系处于正常时，政府接到议会咨交的请愿案一般是要加以重视并在条件可能时妥善解决的。如北京参议院通过的第一个《华侨要求代议权请愿案》，后来在《国会组织法》中给予了华侨6个参议院的议员议席，并通过特别的华侨选举会的方式进行选举。国会第二期常会时期，参议院可决的《收回天津租界外老西开地方请愿事件》、《弹劾广西财政厅长田承斌请愿事件》、《关于郑家屯交涉请愿事件》等等，后来在政府的行动中都有过积极的响应。如天津老西开事件、吉林郑家屯交涉事件，政府都曾派员与法、日进行外交交涉，派当地警察维护中国人的权益。当然，政府的行动未必全是请愿的结果，而是当时中国人民与法、日殖民者坚决斗争的形势所致。但是，人民请愿案的提出并在议会通过咨送政府后，人民、议会对政府行为起了一定的督促或后盾作用，显示出众志成城、一致对外的民族精神是毋庸置疑的。
另外，议会通过的请愿案的处理结果即使没有如请愿者所愿，但政府有关方面也做了一番调查了解和处理，对请愿者所请愿的事情有个基本的答复也是值得嘉许的。如国会第二期常会时期，众议院可决的《咨请政府下令禁绝广西赌博请愿案》咨交政府处理后，广西督军陈炳焜随后电告有关方面，说明广西军政各项开支费用“出入不敷犹在二百万元以外”，而赌捐一项虽然不妥，但每年“可增收百万”，于缓解财政困境，避免加重多数民众负担不无裨益。因此“在野之指摘，所不敢辞；当局之苦衷，还祈共谅”(15)。
民国前期众所周知的大环境是军权政治对于共和政体的摧残和压迫。议会请愿受理权的行使自然要受这一政治生态的影响。因而，在人民请愿涉及军权利益时，即使有议会的咨文也不能处理。如1912年7月7日，参议院接到吉林省议会根据刘文田等人的两次请愿，对吉林省都督陈昭常提出的弹劾案，11日，经参议院第36次会议多数同意，将原弹劾案改为建议查办案并予以可决。该案列举了陈的种种违法事情后，提出了查办建议：“此次既据该议会来咨纠举陈都督贻误地方各款，如任用私人，温支公款，分劈官银剑号红利，任意驳斥议会法等情，应按约法第十九条第十款办理，为此咨请大总统查照，迅予查明究办。”(16) 但参议院提出并通过的查办吉省都督陈昭常案，经袁世凯政府派人调查后结论认为：“吉省都督陈昭常于所办各事尚无不合。该议会(吉省议会)及刘文田等均愿取消前案，具见顾全大局、共济时艰。自应照准。至劈分红利仅为该省自定章程，亦自应另行变通。著一并行知该都督查照办理可也。”(17) 对陈昭常的各种劣迹调查和处理就这样官官相护，不了了之。
结语
民国前期的议会是民国政治发展趋向现代的制度依托。民国议会包括请愿受理权的各种权力和职能，并非完全都是约法上的“一纸空文”。在一定程度上，它们曾实实在在地存在着，给人以制度化的显示。南京和北京参议院及国会制定了带有宪法性质的临时政府组织大纲和临时约法，使得千百年来一直高居于民众之上的政府第一次接受来自被统治者的请愿和诉求，展现了民国前期国家和社会走向共和制的探索。但是，在当时的历史条件下，这种探索是有限的，它不能触动军权当局者的利益，在许多情况下落空，因而，它没有成为一种历史传承。
注释：
① 中国第二历史档案馆编：《中华民国史料档案资料汇编》第二辑，南京：江苏人民出版社，1981年，第108页。
② 参见李守孔：《民国初年之国会》，台北：正中书局，1977年，第56—57页。
③ 《政府公报·法律》1913年2月18日，第744号。
④ 参见顾敦鍒：《中国议会史》，苏州：木渎心正堂，1931年，第436页。
⑤⑥ 《参议院议决案汇编》，甲部第二册《否决案》，第3页。
⑦ 《女子参政权又历一劫》，《申报》1912年11月13日第2版。后来女子参政权问题又在思想比较新进的粤省议会提出，但遭遇同样的否决命运，见《粤议会否决女子参政权之态度》，《申报》1912年11月17日第6版。
⑧ 《参议院议决案汇编》，乙部第5册《请愿委员会第一至第十四次报告请愿事件表》，第1—14页。
⑨ 《参议院议决案汇编》，乙部第4册《请愿案》，第1页。
⑩ 《参议院公报》，第一届国会第二期常会第25册，公文第60—61页。
(11) 根据《参议院公报》，第一届国会第二期常会第29册、第53册《议决案表》的《请愿案》统计。
(12) 根据《参议院公报》第二届国会第一期常会第1册—第6册请愿案统计。
(13) 根据《参议院公报》第二届国会第二期常会第1册—第4册请愿案统计。
(14) 参见《众议院公报》，第一届国会第三期常会第1号—第17号请愿案及议决的情况。
(15) 《桂省禁财为难电》，《申报》1916年11月19日第6版。
(16) 《参议院议决案汇编》，乙部第3册《查办案》第3页。
(17) 《政府公报》(公文)，1912年9月20日第143号。又：吉省议会及刘文田等之所以撤案是因为当时的临时大总统袁世凯在其中作了调解。
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