经济权力的宪政之维——公共性事件的触角，本文主要内容关键词为：宪政论文,触角论文,性事论文,权力论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631.43文献标识码：A文章编号：1007—4074（2006）02—0131—11
现代宪法被认为是限制政府权力、保障个人权利的法律文件。其作用主要体现于对政府权力所施加的种种有效限制，这是宪政的主体话语。然而，传统宪政的视野与主题一直胶着于政治宪政，强调和配置政治权力的分配关系，建构良性的政治权力秩序；而国家的经济权力作为政府权力的另一个重要方面，同样需要运用宪政机制使其合法性得到确认。个人的经济权利由于受到了宪法的确认和保护而不应受到政府权力的随意侵犯，但是在国家和社会面临各种突发性公共事件的紧急状态下，国家经济权力深入私人领域并对私人产权造成侵犯的现象，不仅是常常出现的，而且是完全必要的。但现实生活毕竟是一个平凡而真实的世界，不可能长期处于风声鹤唳的紧急状态，而常规状态下，国家也常常运用经济权力对社会成员产权与利益予以强制取得，如果对其取得程序及纠错救济等问题没有一个令民众信服的制度设计，失去了规范制约的经济权力一旦极度膨胀而丧失正当性与合法性，后果将是十分可怕的。又如，在一些西方国家，对于公共产品的定价，存在着一个在宪政机制下通过议会经济民主来完成政府与民众相互议价的问题，这种议价所导致的决策一经施行，所带来的后果就会对双方产生约束力，风险的承担、事后的纠错与问责，都是对社会公共契约共同体诺言的践行。
近两年在中国出现了一系列公共性事件，以“非典”和“禽流感”为例，国家面临这类突发性事件，启动了经济权力紧急机制，比如对特殊消费品进行价格控制，对禽类进行强制扑杀与免疫等。当然，与一般的国家经济权力不同的是，这一特殊时期国家经济权力具有针对性强、范围大、程度高等特点。这些特点也决定了这类经济权力的使用只可能是在一个特定时期内，而不可能是国家经济权力的常态。但是，在社会处于正常状态时，国家经济权力同样不会轻易放弃对私人产权的侵犯，近年来在中国各大城市出现的“拆迁热”及由此导致的一系列社会和法律问题便证明了这一点。再如，春运期间铁路票价上涨引出的是一个政府运用经济权力对消费品的定价问题，而半世纪前经过了全国最高权力机构讨论通过而建设起来的三门峡工程，目前也出现了公众对其存在的合理性的质疑，使我们不得不开始思考，当初的经济权力决策过程是否合理？而如今又应当如何对其进行纠错和问责？诸此等等，不再枚举。混杂其间的是国家经济权力本身的合法性以及权力运行的轨道即程序这样两个主要问题。只有合法的权力才能在宪政和法治的框架之中存在，也只有在正常轨道上运行的权力，才符合宪政的精神内涵。霍布斯曾将国家喻为力大无穷的猛兽“利维坦”，它天生就是一种具有侵犯性的暴力，而在宪政框架下的国家应该是一个契约共同体，并设想以契约原理来控制国家的暴力倾向，那么任何合法的强制就都必须以社会契约为前提。国家凭借政治优势去掠夺他人产权的经济暴力相较政治暴力侵犯性更强，因此对经济暴力的合法性解释、范围的控制以及程序的设计也就显得更为迫切和必要。正是由于国家是一种不得不为之的恶，才更需要宪政这样一套较优的治恶机制来使其权力走上良性运行的轨道，而经济权力又是一个异常活跃的权力范畴，更有必要对之进行专门区分并为其设计运行轨道和基本规则，令其天然的暴力性与控制性在善的目的、善的机制上运行。这就是经济权力的宪政之维。
一、紧急状态下的国家经济权力
因突发事件或紧急状况而导致的，在整个国家范围或在某些地区内出现的特殊状态，称之为紧急状态，亦可称为紧急事件、紧急情况、非常状态等。比如2003年人人闻之色变的“非典型肺炎”事件。
2003年11月26日，首例非典型肺炎病例在广东省佛山市禅城区发现，在此后半年多的时间里，国人的心理经历了从刚开始对这一种神秘疫病的恐慌到逐渐接受的平静再到“众志成城齐抗煞”的坚忍这一变化过程。与之相伴的是，相关商品的价格波动也由早期的口罩、板蓝根、白醋成为抢购对象到个别商家乘风起浪、哄抬物价再发展到政府出面运用经济权力控制价格水平，确保物价安全这样一个逐渐由畸形到正常的历程。此外，对于民航、旅游、餐饮、商贸、出租车等受非典影响较大的行业，中央和地方都减免了行政性收费并予以适当的财税优惠政策。财政大幅增加公共卫生方面的开支，这样就带动了相关行业和领域的短期超常增长。这些措施的施行，导致中国的经济不仅没有出现事前许多人所预计的大幅倒退，相反，中国经济去年第四季度增长9.9％，使中国2003年全年的经济增长率达到七年来最高点。2003年全年国内生产总值（GDP）增长9.1 ％，达11.67万亿元人民币（合1.409万亿美元），当之无愧的成为全球最强劲的经济体。[1]
“非典”是对政府能力的一场大考验。这种能力不仅表现在政府面对突发事件中的信息不足、信息不对称甚至信息错误时作为一种干预主体介入市场上，而且表现在政府通过各种财政措施平抑物价、稳定经济，使国家经济运行不致遭受毁灭性打击上。首先，政府作为超越于私人主体之上的公共组织，其综合收集信息能力及处理信息能力要明显强于任何一个私人主体，加上“非典”这种突发性公共卫生危机的发生具有不确定性，情况复杂多样，政府应该充分利用其组织优势，这样就能大大降低民众获取综合、全面、真实信息的成本。市场的良性运行依赖于价格信号的正确性，但它也常常被人为扭曲，成为一种错误信息，影响微观效率和宏观秩序。在市场存在较多错误信息时，政府权威的存在将会使其提供的信息非常具有公信力，因此没有比政府更合适的辟谣主体了。在“非典”时期，卫生部吸取疫情发生较早阶段的教训之后，从2003年4月21日起， 开始每天公布全国疫情报告；并且从2003年9月开始，全国医院开始全面试行“非典”病例网络直报系统，这一系统是国内第一个疾病直报系统，地方医院通过这一网络将刚发现的疑似病例直接上报中国疾病控制中心和卫生部。政府敢于直面突发事件，并敢于直陈事实真相，一方面能证明政府的负责任能力，另一方面也是在公信基础上对民众情绪的公开抚慰。在现代社会之中，政府作为资源中心和信息中心的地位难以为私人取代。从政府的信息生产能力、信息成本支付能力、公共控制能力来分析，政府有能力并且有责任保证在信息失灵情况下，使真实信息为社会成员所共享，并且保障这种信息机制处于公开和透明状态，达到信息渠道畅通、信息机制灵敏的较优信息状态。而对信息弱势群体而言，则应享有接受政府信息扶持的权利。其次，出现“非典”这一紧急状态之后，政府的当务之急是保障社会成员的基本生存权，这就需要国家财政资金的大量投入。在此次“非典”暴发、流行时期，中央和地方政府投入“非典”防治的资金总共达到100亿元。这些资金来源于各级人民政府的财政准备金。这笔资金主要用于两个方面：一是为受到疫情威胁的民众提供最低经济保障，使他们能够继续维持日常经济活动和满足日常生活需要；二是为因紧急事件而蒙受损失的企业、产业提供财政支持，使其不因此而丧失竞争能力，如香港特别行政区政府在“非典”期间提出的救市措施中第4项规定；“为旅游、饮食、零售及娱乐四个行业设立由政府财政保证的35亿元贷款计划，由银行提供短期贷款，支持短期薪金以保障员工。”
“非典”阴影下的国家经济权力的运行，主要着眼于防止“非典”这一疫情引发的经济不安全。今天说来，维护经济安全的目标有：（1）物价安全。人们为了应对突如其来的困难，会争相提取存款、储备现金、抢购相关商品，这样， 这些与疫情有关的商品和日常生活用品的价格就会大幅上涨，影响物价水平的稳定，加重消费者的负担。加之人们的恐慌心理和个别商家哄抬物价，使得这些物资在这一时期显得矜贵，一时间均告售磬，市场秩序出现了严重混乱的局面。在这种情形之下，国家必须迅速作出反应，不要求其在紧急状态下立即实现总供给与总需求的平衡，只要它能满足紧急状态下物价方面的“瓶颈”需求同时又不至于影响总供给与总需求的长远之平衡即可。对于经营者不执行政府指导价、政府定价以及对于经营者违背价格法之规定从事不正当价格行为的，应该依法给予及时果断的处置。（2）保障国民经济运行系统不至于丧失再生再发能力。由于非典的袭击，中国的经济增长因此受阻，经济零增长甚至负增长都有可能发生。但是，由于运用了政府这只“看得见的手”来推行积极的财政政策，投入大量资金来挽救市场，缓解困境，从而保障了国民经济运行系统的再生再发能力。
但是，“非典”的背影还未远去，2004年春，一场席卷中国16个省区的“禽流感”又让人们再度意识到了公共性卫生危机的可怕。由于“非典”已经给我们积累了不少应对突发性公共卫生事件的经验，这次的疫情没有像上次那样令人手忙脚乱。
2004年1月27日，农业部宣布：国家禽流感参考实验室最终确诊广西隆安县丁当镇的禽只死亡为H5N1亚型高致病性禽流感。这是中国内地首次确诊禽流感疫情。同时，湖北省武穴市一林场养鸡专业户和湖南省武冈市一养鸭户也出现禽只死亡，后被确诊为高致病性禽流感。1月30日湖南邵阳武冈市疫点周围三公里内的十三点二万羽家禽已被全部扑杀。中国广西隆安县丁当镇爆发禽流感后，方圆三公里的一万四千多只鸭、鸡等家禽全部在数天内遭到灭杀。据新华社北京2月4日电：对高致病性禽流感疫点周围半径3公里范围内所有家禽进行扑杀， 是控制烈性传染病的最有效做法，也是国际通行做法。因为这一范围内的禽只最容易受到感染，发病率和死亡率可达100％。此外，我国对疫区周围5公里范围内的所有易感禽类实施了疫苗紧急免疫接种。[2] 此后，财政部和农业部宣布，鉴于近日我国部分地区发生高致病性禽流感疫情，根据1月29日国务院常务会议精神，为消除疫区养殖户的后顾之忧，确保依法扑杀和免疫防治措施迅速地、不折不扣地实行，国家将对疫区病禽和疫点周围3公里范围内扑杀的家禽给予合理补偿，地方政府根据实际情况制定具体的补偿标准。同时，根据防疫需要，国家将对疫区周围5公里范围内所有禽只实行强制免疫，所需免疫费用全部由国家承担。非强制免疫地区进行免疫所需的免疫经费由国家和养殖户分担。国家负担的防疫资金由中央财政和地方财政按比例承担，中央财政将对中西部地区给予重点倾斜。[3] 3月16日，农业部宣布解除广西南宁和西藏拉萨疫区的封锁。中国内地前一阶段已确诊的49 起高致病性禽流感疫情已经全部扑灭。高致病性禽流感阻击战取得阶段性成果。
问题产生了。因为对疫区禽类的宰杀、免疫等强制措施，明显是对私人产权的强制性剥夺，即使事后有相应的经济补偿，这种经济暴力如何才能被证明为是合理且合法的？产权是财产性质的权利，而财产权是其他性质的权利得以存在和维持的前提，是人的尊严得以保障的基石，正所谓“风能进，雨能进，国王不能进”。但这种产权绝对不能侵犯的做法在紧急状态下是难以做到的。禽流感是一种感染性极高的瘟疫，如果没有国家的强力介入，难保不会有个别利欲熏心的私人将带有病菌的禽类带入市场，这种后果是相当危险的。1986年，英国兽医人员首次发现疯牛病，可惜当时英国政府不知其严重性，没有进行有效控制，英国牛肉产品继续在国内外市场上销售。直到1988年8月，疯牛病疫情恶化，政府才明令销毁病牛。但由于政府仅向农场主赔偿部分损失，因此一些农场主继续“以病充好”，向市场输送病牛肉，加速了疫情的扩散，最终造成局面失控。因此，此时的国家经济权力的强制介入是有必要的，不能为了保障每个个体的产权安全而放弃公共安全诉求。紧急状态下的产权安全所追求的只能是要求产权秩序不至于被完全和根本性地被颠覆，基本的产权秩序未遭致破坏。产权是一种社会制度。“它不是指人与物的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系”[4](P204) 这些关系界定或划定了个人对于某些特定的财产，如鸡、鸭等禽类动物，所拥有的特权的范围。这种财产的私人所有权可以包括很多种不同的权利，其中包括阻止非所有者进入的权利，将资源转让给其他人的权利。如果没有发生这场来势汹汹的“禽流感”，每个禽类养殖户对于自己所有的禽类是具有绝对产权的，这种产权非经正当程序不得被任何外来者甚至包括国家这一强大的“他者”所剥夺。但事实是，危害公共卫生安全的疫情发生了，国家出于维护社会公共利益的目的，必要的时候会打破作为正式制度安排的产权制度所确立的原则，国家这只手会伸到私人财产使用与分配的领域之中。这种变动对于资源使用决策的制定会产生至关重要的影响，当然，也会影响私人经济行为的绩效。即使私人产权在遭致破坏后的确获得了一定的补偿，但补偿本身并不能必然说明这种未经双方谈判和博弈就进行的破坏就是合理和合法的。唯一可以接受的解释是确实发生了传播性强、感染率高的疫情，政府的强制宰杀与免疫措施才能是合理的。这种政府强制措施并非中国独有。在2004年1月28日曼谷举行的禽流感形势部长级会议上，与会者一致认为严格管制疫区、禁运和捕杀禽类是控制禽流感的最有效手段。2003年美国发现首例疯牛病后，美国农业部宣布，计划对10倍以上的家畜进行疯牛病检测工作，以应对美国国内自去年12月以来发现的疯牛病案例。农业部于3月15日宣布的这一计划将于6月开始，在12至18个月内对超过22.1万只家畜进行检测工作。而在吸取了80年代的教训之后，英国在面临疯牛病威胁的紧急情况下，成立了英国肉类卫生服务局，专门监察病牛的屠宰和焚烧。时至今日，这个隶属于英国农业和农村开发部的机构，一直在监管牲畜、家禽、鱼类的疫情处理。到2002年，英国共屠宰病牛1100多万头，经济损失达数百亿英镑。[5] 可见，各国政府在面临公共卫生危机时所采取的强硬态度是有共通之处的。
而2003年的淮河蓄洪与2004年的北京密云水库紧急调水事件，政府在面对这类自然因素所引发的紧急状态时的态度就值得我们从另一个角度认真思考了。
自从黄河夺淮以后，因为入海受阻，淮河变得暴戾起来，只要一遇历时长、强度大的雨，两岸不是内涝就是洪水。从2003年6月底开始的降雨，让淮河变得焦躁不安。河里水位迅速抬高，防汛情势紧急。7月3日凌晨，国家防汛抗旱总指挥部决定开启王家坝闸门，启用蒙洼蓄洪区。 安徽省阜南县蒙洼蓄洪区位于淮河中游，辖王家坝、曹集、老观、郜台等四个乡镇、七十三个村、十五点四七万亩耕地、两万七千零二十二户、十五点二万人。蒙洼行洪后，现居住在淮堤上七点九万人、蒙堤上两点九万人，住在庄台上四万余人。居住在行洪区的近2万居民被转移。[6]
由于连续四年干旱，北京的密云水库入不敷出。2004年3月1日8时，北京该年首次调水工作正式启动，北京海拔最高的水库——延庆白河堡水库将向密云水库调水5000万立方米。据延庆白河管理处相关负责人介绍，此次调水历时一个月，跨经延庆、怀柔和密云，输水沿途约120公里。补水河道在延庆境内，流经千家店镇六道河等8个行政村、23个自然村，关系到5819口人的安危。[7]
“两权相较取其重，两害相较取其轻”，在这种思维定势下，蒙洼蓄洪区和白河堡水库做出了牺牲。但是，权利无法以简单的数字来衡量孰轻孰重，而我们在面对蒙洼蓄洪区和补水河道沿岸人民所遭受的产权威胁之时必须要问，这样的结果是否经过了议价？出于不同的谈判立场和动机，变更产权的行为中有三方利益集团：私人产权要求者（即产权被变动者）、议会（以西方为例）与政府。首先，私人产权要求者包括大量对产权拥有最终决策权的个人和享有从财产占有权和使用权上获取利益的广泛的群体，它具体又包括两类人群：一是产权的在位所有者（原所有者），如“禽流感”事件中的大量禽类养殖户、淮河蓄洪事件中的蒙洼蓄洪区的普通民众，二是寻求产权重新分配的新所有者，如淮河下游因蒙洼蓄洪区蓄洪而免遭洪水之灾的广大地区的民众以及获得了5000万立方米水资源支持而受惠的北京地区的民众。这两类私人产权要求者之间应当保持一种对话的姿态，并由议会作为中间人来主持双方的谈判。当然，这需要原所有者与新所有者在更大的政治空间之中内部首先达成一致，采取集体行动。双方都希望对其有利的产权分配能够得到国家的认可，在这种博弈的过程之中，双方的地位是应该平等的，对政策的影响力也应当是势均力敌的。双方博弈的场所应该就是议会。由于不可能满足所有的对产权的要求，议员们必须认真权衡利弊做出取舍，以应付双方利益集团的竞相游说。如何使一方获得利益的同时，使另一方遭受的损失降到最低程度，是议员们必须考虑的问题。也就是说，制度变化所带来的预期总收益越大，资源共有造成的损失越小，博弈成功的几率就越大。最后，议价完成的结果应当由政府来执行。政府拥有立法者授予的权力来实施包括产权的界定、实施、调整和使用等方面一系列具体的政策。所以，政府在议价过程中扮演的应当就仅仅只是一个政策执行者的角色，它不应以经济权力的强制性粗暴干涉整个谈判过程。政府站在了本来实力平均的双方中的一方，其结果只能是一方因为获得了政府的支持而变得异常强大起来，另一方却因无力与之抗衡而只能丧失谈判机会而默默退出谈判，这样达成的谈判结果是令人遗憾的。在淮河蓄洪事件与密云水库紧急调水事件中，我们没有看到任何损益双方直接或间接对话的迹象，我们只听到了政府下令蓄洪或者调水的声音。受损一方的产权就这样没有经过任何正当程序的政府命令之下悄无声息地被剥夺了。这种非正式制度变迁即使取得了经济上的效果和大局上的稳定，也是不符合现代宪政原则与要求的。具体的经济合理性否定了法律的正当程序，私人权利被政府经济权力以正当名义所颠覆。
制度设计的经济方法关注的是效果而非对过程的分析，它不是运用动态方法考察制度的发展与变化，而只是对制度的恰当性进行功能测试，因而它是规范性而非分析性的。但是，经济制度的安排应当是民众议价以及民众与政府议价的产物，保障民众议价权是经济宪政的重要内容。政府在议价中不应当处于居高临下的姿态，也即是说，政府运用经济权力的范围及程序应当严格受到限制，而不应该在议价过程中对利益冲突双方中的任何一方颐指气使，将既定的制度安排强加于民众。议会则是社会成员对社会公共管理的模式与制度进行选择的博弈场所，作为民众与政府利益协调场所与利益中间人，议会应该为民众提供与政府议价的机会，并在民众与政府议价时立场保持不偏不倚，中立的态度不等于放弃权力，社会成员委托政府进行公共管理的范围与成本一旦通过议会议价来完成，就意味着双方必须对这种议价所形成的结果无条件接受，即使这种结果是不利于己方的。但是，在淮河蓄洪与密云水库调水事件之中，行政单方命令取代了双方议价。
二、常规状态下的经济权力
紧急状态毕竟不是国家经济权力行使条件的常态，其发生也是基于特定的自然因素或社会因素，这些因素并非恒久存在着，有其时效性，故国家经济权力更多是在没有任何特殊事件发生的常规状态下向经济领域延伸。
由拆迁引起的纠纷是近年来中国社会出现的一大问题。据国家信访局研究室专家朱颖提供的对于拆迁问题累积的数据解析：2002年，拆迁信件数量13513件，占信访总量3.65％；到2003年8月31日为止，拆迁信件数量11641件，占信访总量4.43％。群众因拆迁纠纷上访人数2002年共2081批次，6998人次；到2003年8月31日为止，共1473批次，5360人次，同比上升14.01％和47.19％。以上海为例，上海的房屋拆迁总量在10万户以内，实际动迁居民有8万户，自1990年以来，上海累计已拆除4000万平方米旧房简屋，有约85万户、250万人被动迁。[8] 中国大规模的城市扩张和旧城改造始于上世纪九十年代，随中国经济的迅速崛起而表现出强烈的城市化渴求。而目前的房屋拆迁，大致可以分为三个类别：市政建设拆迁、环境整治拆迁（即通常所说的“危房改造”）和房地产开发拆迁。在国家允许土地使用权作为一种特殊商品进入市场之后，城市土地的巨大价值逐渐显现，但在危改和拆迁过程之中，私房的土地使用权却没有得到承认和公平的补偿，同时造成了房屋拆迁补偿价格与其市场价格产生巨大差异。
在一系列惊人数字的背后，政府的职能是发人深省的。哈耶克认为“最重要的就是清楚地划分政府两种截然不同的职能”，政府在其第一种角色，即作为“保障性机构”，必须垄断地占有“游戏规则”的仲裁和执行人的职责；在其第二种角色，即作为“生产性机构”，它只是游戏中的一位参与者而已，为履行其服务性职能，它毋须被赋予垄断性权力。[9] 在拆迁与危房改造的问题上，我们很难说政府是在单纯履行保障性机构职能抑或生产性机构职能，或者说，两种职能兼而有之。单纯为了增进民众福利，拆迁征收后的土地用于营造绿地、公园等公共福利设施，可说是出于社会公共利益在履行保障性机构职能，即便如此，它也必须依照“游戏规则”办事，这限定性规则关涉的是政府作为社会契约的受托人可以做什么，政府权力的界限应当由社会契约来划定；关于拆迁的另一种可能是房地产开发商与政府达成一致意思，开发商借政府之手强制获得土地使用权用以原始资本的积累。这种做法的结果是政府成为了游戏参与者（其代表的不再是公共利益，而是开发商的商业利益），它就不应当再具有垄断性权力，而是应当与作为利益关联人的民众在平等的位置上相互议价，才能实现经济公平。而我们目前所看到的，却完全是另一幅景象。拆迁户因不满政府强制拆迁而怨声载道，1998年轰动京城的“张娩贞诉北京市东城区房产局案”就是明证①，政府完全凌驾于“游戏规则”之上实施经济暴力，而开发商却是背后最大的实际获益人。
洛克曾经认为，政府不应当是目的，而是工具。政府的权威必须以保障人的生存、自由和财产的权力。如果政府不能服务于这个目标，人们就有废除原来契约的权利。而这种社会契约是符合理性的国家赖以产生的基础，人们依据自然法的原则在完全平等的基础上自愿结合，建立国家、制定法律、赋予政府权力以保护每个人的天赋权利，即自由、生命和财产。它是人们自身之间的结合行动。以这样的条件组成的集合体，体现了人们最高的共同意志，其精神内核与我国的人民民主专政的国家性质是相符合的，但是，在拆迁、危改的问题上，我们既没有看到这样的契约，也没有看到人们的共同意志，结局难免是令人遗憾的。值得欣慰的是，这一社会问题日益受到社会各界包括最高层的关注。在2004年3月14日举行的十届全国人大二次会议通过的宪法修正案中，对于完善土地征用制度和保护私产作出了规定。② 这一问题进入了国家根本大法的关注视野，不能不说是法治的一大进步，但事实上又从另一个侧面反映了这类问题的确已成为中国社会的沉疴痼疾。
拆迁征收问题仅仅是常规状态下国家经济暴力行使不当的一个方面。税收则是经济暴力的另一种形态。在产权正义的前提下，非产权人是不可以参与他人产权分配的。而在社会正义的幌子下，以税收方式参与到他人的产权分配，实质上是以侵犯他人产权为代价的，这种侵犯如何才是合理的？社会成员向国家支付公共管理成本，这是社会成员必须承担的一种产权义务，另外，贡献税收的社会成员还希望得到社会安全与社会秩序，这种安全与秩序对于纳税人来说，是其除了公共管理成本所要承担的更高成本；而税收中的相当一部分被用来转化为社会正义目的，往往是强加于纳税人的社会义务和社会责任；而没有能力贡献税收的社会成员就在这种社会正义的保护下得到了其基于基本人权所应当得到的、所希望得到的、所要求得到的。但是，这种社会正义亦是有前提的：即不能因为片面强调社会正义、强调弱势群体保护而简单赋予贫者侵犯富者，弱者侵犯强者的合法性权利。社会正统性关系的生产与再生产需要社会成员共同承担义务，富人承担着更多的社会义务，穷人则承担的是不侵犯社会秩序与他人产权的义务。
当各种外在的制度将共同体中的某种角色强加于政府身上，而这个共同体的意志已经为日益扩大的政府职能——且这种扩大是任意的——所边缘化的时候，我们是否应当回到当初缔结契约的原始状态去寻找规制政府经济暴力的药方？尤其在我们这个拥有超过13亿人口的民族国家，国家权力一向十分强大，怎么才能保证政府会按照道德法则或者经过严密界定的规范来行动呢？事实是违反既定规则的“政府失败”已经出现，最初缔约的目的渐被颠覆，产权的剥夺与限制具有随意性，这些都是政府经济权力未经限制或未按程序运行所带来的后果。一系列的制度安排必须被纳入宪政框架之内重新被审视，经济权力是社会行动的产物，同样应当是民众安排的结果。只有通过像议会议价等经济民主形式才能保障“利维坦”不会随意咬伤民众，而法律同样是社会成员对政府经济权力进行限制最稳定的制度安排。当然这两种限制也是有前提的：即议会议价机制应当是可靠的、法律应当是人民公意的产物。惟其如此，才能“实现国家的唯一目的——保障安全，亦即捍卫合法自由的确定性”，同时构建起一个法律框架为各种政府经济行为及其后果进行明确的法律宣示，人们也因此而获得了对抗各种外力包括国家强制力的不当干涉与打击的武器。
三、经济权力决策中的议价与问责
经济权力的本质与核心问题是权力实现的利益目标，即运用权力在配置经济资源过程中的经济效能要达到最大化。要实现这种权力效能的最大化，就必须保证政府在面临重大问题时，其经济权力的行使能够合理反映客观经济规律。面临关系国计民生的重大建设项目时尤其应当如此。
1955年7月30日由全国人大一届二次会议全票通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》，修建三门峡工程的决策形成，但同时也遭到了清华大学水利专家黄万里和水电总局实习生温善章的反对。他们两人，一个忧心泥沙淤积之祸，一个焦虑淹土移民之失。 恰恰是这两点，后来正成为三门峡枢纽工程的伤口。1958年，在三门峡工程开工一年后，陕西仍在极力反对三门峡工程。理由是：沿黄流域水土保持好就能解决黄河水患问题，无须修建三门峡工程。但三门峡工程并没有因此停止。1960年，大坝基本竣工，并开始蓄水。到1962年3 月其上游渭河潼关河床就抬高了45米，到1961年下半年，15亿吨泥沙全部铺在了从潼关到三门峡的河道里，潼关的河道抬高，渭河成为悬河。关中平原的地下水无法排泄，田地出现盐碱化甚至沼泽化，粮食因此年年减产。关中平原的安全受到严重威胁。2003年秋，陕西渭河下游5年一遇的小洪水，导致50年不遇的大洪灾。中国科学院和中国工程院双院士张光斗与水利部前部长、全国政协前副主席钱正英对此发言：祸起三门峡！三门峡水电站是个错误，理当废弃。[10]
立项之初即遭到有关水利专家坚决反对的三门峡工程，半个世纪后成为了黄河泥沙淤积和洪患的罪魁祸首。人们不禁要问，当初的议价为什么是失败的？失败之后带来的损失应当由谁来承担？或许这项工程的立项、通过与迅速建成与50年代中国社会的特殊历史背景不无关系，但是经济权力决策缺乏科学性恐怕才是更深层次的原因。权力决策的过程和结果要反映客观经济规律，一方面在于科学合理地使社会经济要素在与经济权力的配给比例上保持合理需求，不能离开社会需求而无端分配经济权力（比如三门峡水电站是否为治理黄河水患所必需就遭到质疑），也不应漠视社会需求而闲置经济权力；另一方面，由于国家经济权力在资源配置中具有主导性与扩张性的特征，对经济权力必须严格定位，以防止对私人权利的随意侵犯。为保持国家经济权力的合理与适度，引入分权机制对经济权力作出质的分解和量的分配同样是必须的。由不同的国家机关分别行使一定的权力以达到力量的牵制与均衡，才能实现经济权力决策的充分议价。可惜的是，在三门峡水电站建设项目上，这一机制是缺失的。一项关系到黄河流域数万人民及其子孙后代生存环境的工程就这样在缺乏严谨的科学论证的决策中和“全票通过”的欢呼中匆匆上马了。当然，我们不能完全否定这项公共决策的意义，因为40多年来，通过水库的调节，三门峡为黄河下游防洪防凌安全、沿黄河城市工业和农业用水、下游河道及河口地区生态平衡等，作出了巨大贡献，在水库调度、机组抗磨蚀等方面取得了丰硕的成果，为多泥沙河流水库如何长期保持有效库容、长期保持水库寿命，探索出了成功的方法。但是，在三门峡水电站问题上也一直存在着严重的部门协调机制失灵问题，这主要是由一些国家职能部门对部门利益的重视要远甚于对整体利益的重视所导致的。三门峡水库建成后取得了很大效益，但这是以牺牲库区和渭河流域的利益为代价的。我们在三门峡工程这样一个既有规划、决策的教训，也有建设和运行管理的经验的案例之中，看到的是黄河上下游之间的利益之争。它给中下游带来巨大效益的同时，也给上游尤其是陕西省造成了泥沙不断淤积乃至洪灾不断的恶果，乃至人们发出废止三门峡的呼声。不论最终三门峡水电站是否会被废止，它牺牲一部分地区利益来满足另一部分地区利益的做法始终都是不可取的。规划和设计的先天不足，迫使工程在投入运用不久就不得不进行两次改建，三次改变运用方式。如果最终被废止，那么当年为设计、建设及改建三门峡水电站所耗费的大量人力、物力、财力将会付之东流，而且当初为大局牺牲而背井离乡的数以10万计人民所花费的成本，以及重新治理泥沙淤积的花费，将是一笔令人心痛而无奈的帐。谁来承担如此高昂的成本？最终仍然是纳税人即普通民众。这样的决策失误所带来的恶果，纳税人应当向谁去问责？
我们可以说，像三门峡这样不符合宪政内涵的公共性事件，只是国家经济权力决策缺乏科学性的一个缩影。缺少了议价机制的公共决策，所带来的经济和生态上的双重风险，又由国家财政通过税收的形式间接地转嫁到了纳税人身上，这是不公平的。退一步来讲，如果说三门峡水电站的决策环境在很大程度上受到当时中国对待公共工程“高大全”方案、“大上快上”思维盛行的影响尚情有可原，那么，2004年1月1日起北京市五环路取消收费的事件又再一次展现了这种决策失误的风险转移逻辑。
1998年北京市政府将北京市境内的经营性公路捆绑起来，建立了北京市首都公路发展有限责任公司，由这个公司去经营北京所有的高速公路，并负责将来的资金运筹和任务实施。作为唯一的出资人，北京市政府依法享有出资者的权利，并履行出资者的义务。北京市五环路就是北京市首都公路发展有限责任公司按照“贷款修路，收费还贷”模式修建的一条高速公路，项目总投资136.46亿元。作为一家北京市政府所有的国有独资公司，2001年6月，首发公司获得了一份中国工商银行北京分行一份价值116.3亿元的贷款，作为建设五环路的主要资金来源。签订贷款合同时，双方规定，这笔钱将通过收费还贷的方式逐年偿还。首发公司享有30年的道路经营权，设计之初，首发公司预计每天可收取通行费约120万元，这样30年后，不仅可以收回投资，而且有较大盈余。但实际情况与预计相去甚远，据首发公司统计，五环路全线开通后，每天收取的过路费只有15万元。迫于无奈，首发公司最终于2004年1月1日取消了对五环路的收费。[11]
政府将非公共品或准公共品转变性质为公共品，原先制定的市场化的还款计划已经无法付诸实施，作为首发公司的唯一出资人北京市政府接过了这100多亿元的还贷任务，这意味着政府财政可能承担这笔巨额开支，换句话说，纳税人将最终为这个原本属于市场行为的工程买单。 无论是通过财政还是税费的形式平摊，五环路的建设资金都将最终转嫁到普通老百姓身上。2005年全北京市将建成高速公路630公里，即两年内将净增近200公里，如果关于城市交通发展模式及项目决策的科学性及责任问题仍然无解，同样由首发公司承建的六环路是否还会重蹈五环路的覆辙，就很难说了。
现代国家对经济生活的影响除了继续保持干预和参与的基本手段与功能外，主要是运用政策手段对经济生活实施调控。然而经济决策的做出，应当依照一定的程序机制才能保证其合理性与科学性。这种机制就是通过议价。民众通过自己选出的代表在议会中表达民众意志，并形成共同意志交由政府形成政策并予以执行，这种过程形成的结果即使事后被证明为错误的或是失败的，都是民众可以接受的，因为已经经过了议价。议价议的就是如何实现国家通过对自然资源的垄断与税收等手段获取的经济力资源与经济政策资源的分配。这种分配关系从本质上来说是国家经济权力的分配与再分配的关系，并呈现出一种动态的特征。正因这种动态特征才使得规范性要求尤其突出。一旦议价失败或者议价不充分，就应当对国家经济权力进行重新分配，国家不应当再继续垄断经济决策的资源。权力与资源的一体结合开始松动为由权力主体与权利主体来共同支配资源，从而对权力、权利、资源的配置关系重新作出安排。经济制度的安排应当是民众议价以及民众与政府议价的产物。依据经济学的观点，“在较为成熟的市场经济机制中，经济决策一般要受四种社会决策程序的制约，分别为市场制度、民主制度、行政管理制度与谈判制度”。没有了这四项制度的支撑，经济决策难免会被不理智的情绪或领导者的个人喜好所左右。造成的不利结果是应当由决策者来承担责任的。因为未经过公平议价的经济权力决策，纳税人是没有义务承担由此带来的损失的。无论是三门峡水电站由保护环境的初衷演化为破坏生态的结局，还是北京市五环路由收费变为免费的尴尬，这种角色转变期间所带来的巨额成本，未经民众议价就转移到国家财政的担子上进而间接转嫁到普通民众头上，是违反宪政机制的。
四、公共产品定价中的经济权力
2001年1月4日，铁道部作为一个行业的管理者公布2001年春运火车票票价上浮方案：节前，广州、上海、北京站始发的部分列车，节后上海、郑州、成都、南昌站始发的部分列车，以及其他地区的少量运力紧张的列车、新型空调车票价上浮20％，其他列车上浮30％，儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。[12] 2002年1月12日春运铁路票价听证会在北京举行，来自全国7个地方铁路局的经营者代表、4名全国人大政协代表、5名专家学者代表、5名相关国家机关代表以及分别来自北京、上海、广东、新疆、广西、辽宁、四川和湖北8个省、市、自治区的11名普通消费者代表参加了听证会。
依照铁道部规定，2004年春运铁路票价春节前上浮的日期为1月14日至20日，共7天。节后上浮的时间为1月20日以后，具体上涨方案为部分列车票价硬座上浮15％，其他席别上浮20％。今年没有举行再次票价听证会。对于为什么不再举行听证会，铁道部解释说， 这是因为“召开一次听证会所得出的结论可在同类状况下适用较长时间”。[13]
中国电信将从2002年11月起，提高国际长途电话的接入费。香港打到内地的长途电话接入费将从目前的每分钟0.02美元大幅升高至每分钟0.17美元，而对美国运营商的接入费用则提高了近10倍。[14]
铁路这类交通运输行业以及电信等通讯行业属于典型的公共产品行业。这类产品大都具有消费的普遍性、非排他性和依赖性的属性，所以大多投资大、风险大、资金回收周期长，私人无力或不愿承担如此高的成本，所以市场机制在公共产品的提供方面很难像在私人产品的供给方面一样体现高效率，因此，政府作为巨大的经济资源中心和最大的社会公共管理机构，义不容辞地就承担起了公共产品的提供职责。实行适度的调控并允许在一定范围内的垄断经营存在是必要且有益的。但是，我国目前公共产品经营领域政府主管部门与被管制主体存在着利益联系的状况，也就是说，行政权与垄断经营权集于政府一身，政府与企业责权利关系混乱，行政权力迟迟不肯退出经济领域。以铁路部门为例，尽管随着体制改革的深入，铁路运输建设、经营都出现了多元化的迹象，开始了以市场为取向的改革，但行政性垄断经营未从根本上打破。据《铁路法》第3 条规定，目前铁路实行的仍是集中统一的运输管理体制，这是一种刚性很强的纵向集中管理模式。具有行政主体身份的铁道部既是国务院铁路主管部门，又经营着庞大的全国铁路，直接领导国家铁路的运输生产，财务由铁道部统收统支，运价由其严格管制，铁道部成为全国铁路这个大企业的代表者。而国家铁路运输企业依法律、行政法规授权，还同时兼负行政管理职能。这种行政权与垄断经营权“二合一”的状态极易加深权力对权利的侵蚀、背离，部门利益在行政权与垄断经营权的庇护下，产生膨胀与异化，最终吞噬其他社会组织的权利与利益，并因垄断形成了过高的市场准入门槛，而阻碍了其他市场主体进入市场的权利的实现，进而导致经营行为与管理行为的低效率。
最核心的公共品应该是维护一种稳定而健全的社会秩序和一套健全的制度框架，在这样的秩序中，根据这样的制度所确定的游戏规则，个人及个人组成之自愿性团体（公司、社团、非政府组织等等）可以进行竞争性的合作与交换，从而使资源掌握在能够使产出最大化的人手中，并自然而然地形成一种合乎人们的正义感的分配格局。行政权力扩张产生的部门利益的扭曲，易导致公共产品行业的具体经营目标与固有的社会公益目标发生偏离，对于公共产品的议价与定价的经济权力是否还继续归于集行政权与经营权一身的政府？这样进行的议价恐怕丧失了原本应当具有的意义，从已经举行的关于春运票价上涨的仅有的一次失败的听证会就可管中窥豹。政府与消费者双方实力本身就相差悬殊，加上听证会的主持者与参与者（经营方的利益代表）有时甚至出现角色混同的局面，使得听证会难免流于形式，价格的制定仍带有强烈的行政色彩，很难说是体现民意的产物。科斯认为，政府在某种意义上是个超级大企业，其优势在于它可以凭借其暴力潜能强制性地规定人们必须做什么或者不得做什么，[15](P60) 因此，公共产品的议价不应继续在政府部门内部，而应当放在议会。议会作为与利益无涉的第三方在消费者与经营者之间主持议价并制定出双方都能接受的价格。这种议价与定价权不再是一种行政权力，不再是政府单方享有的权利，它应该被界定为一种建立在市场基础之上的、国家的经济权力与市场主体的经济权利相融合的综合性权力。它应该反映国家与市场在价格管制关系上的权力分配。一方面价格的基础市场调节地位不能改变，另一方面，国家通过对公用事业及基础产业的价格控制，使社会公平得到保障。因此，公共产品的议价与定价权应当是议会经济权力的一部分，而不属于政府经济权力。这样才能保证谈判双方主体处于平等的地位，各方力量均衡、地位独立，才能使价格决策日趋民主化和科学化。
权力是古已有之的社会现象，然有古典与现代之分[16] 对古典社会言，权力即是一种政治或统治权威，即人统治人的政治方式。它的前提和基础是暴力、习惯或政治领袖的个人魅力。因为暴力的压制、习惯的惯性力量以及崇拜等原因，使某种权力具有了合法性和有效性。随着古典社会的终结，古典权力的合法性和有效性基础亦渐渐解体，与之相对应，现代权力得以兴起。现代权力是一种制度架构，是社会成员关于公共事务管理安排的一次性委托，而经济权力是国家与社会成员所拥有权力中的一部分，是国家与社会成员对公共经济事务安排的一种社会契约。产权安排确定了每个人相应于物的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本。那么，国家运用社会成员通过社会契约所授予的权力来打破这种产权安排时应该如何自证其合理性？通过对近两年发生在中国社会的这些宪政性公共事件的探讨与分析，我们可以总结出经济权力运行所应当遵循的一些基本规则：（1）对称性行使经济权力，特别是在政府与社会成员之间。比如在淮河蓄洪、北京密云水库调水事件中，经济权力运行的非对称性导致了利益格局的失衡，部分地区的民众产权未经合法程序就被轻易剥夺。（2）不得扩大权力的边界。经济权力的行使范围应当被限制在一定界面，否则就会出现像近年来土地征用和征收与房屋拆迁及其带来的这种社会问题的弊病。（3）经济权力的行使不得干扰市场机制。如在公共产品的定价问题上，行政权与经营权集于一身的政府无视市场规律在特定时期提高公共产品的价格，损害大多数消费者利益的现象，就是对这一规则的悖离。（4）经济权力的行使应与问责纠错机制相配套。一旦经济权力的行使出现了像三门峡水电站、北京市五环路这样的建设项目的失误，究竟应当由谁来承担如此巨大的给社会、经济及生态方面所造成的种种损失，又该怎么做才算是亡羊补牢？一味地将风险最终转嫁给纳税人明显是缺乏合法依据的。
国家经济权力并不仅仅指涉政府经济权力，后者只是前者的一部分。具体说来，国际经济权力的具体范畴包括以下四个方面：（1）议会经济权力。这是国际经济权力之中相当重要的一部分。它包括对经济体制的选择权与决定权；对政府产权与公共产品的议价权与定价权； 宏观经济决策权，包括财政权、货币权、计划权、预算权、决算权；以及对政府经济行为的问责与免责权。在一系列公共性事件中，我们没有看到议会经济权力运行的轨迹，正是由于这种权力的缺失，才使得民众权利得不到切实可行的保护。（2）政府经济权力。 这是目前我国的国家经济权力中最为活跃的一个范畴。而事实上，它的边界只有五个：一是政府产权。包括自然资源产权、财政资本权、公共产品所有权；二是经济决策执行权，而不是决定权，决定权属于议会经济权力；三是代表国家参与社会分配权；四是公益代表诉权；五是经济应急处置权，如在“非典”、“禽流感”等突发性公共卫生事件所引致的紧急状态下的价格干预权。但是，在现实生活中，这五个边界都极易膨胀而被突破，其原因在于政府经济权力是经济权力之中最难严格界定的一种。政府经济权力的大小、政府经济职能的配置取决于两个层次：一是法律授权，社会成员把对政府经济权力的安排体现于法律的意志之中，这是最为稳定的安排；二是议会授权，其又取决于两个因素：一是议会议价机制的可靠性，一是议会对政府的制约能力。而在目前的中国，这两个层次都不是健全完备的，所以导致了在一系列公共性事件中政府角色的错位。（3）专门性国家经济权力。这是从政府经济权力中分离出来的由特定机关来行使的一类经济权力，包括调控权，如中央银行对货币、证券、金融等市场的调控；调查权，如工商行政管理机关对不正当竞争行为的取证权；诉权，即提请司法审查的权力以及应急处置权又叫有限处罚权，即在某些特定情形下对当事人施以一定限度的处罚。这三种经济权力的行使应当相互配合，相互牵制，否则难免会对社会成员的基本经济权利造成侵犯。比如消费者在面临春运期间铁路票价上涨、电信擅自提价时的失语，就是丧失对公共产品的议价权的具体体现。又如在建设三门峡水电站这样大型的水利工程时，民众的经济决策参与权也没有得到重视。而纳税人在让渡了自身合法的财产所有权之后，依然没有获得最基本的税权。相反，一些未经合法议价程序的决策失误所带来的高额成本却仍然要由纳税人来承担。这些都不是一个法治国所应该出现的现象。在经济民主化、温和的政治变革已是不争事实的今日之中国，如何使国家经济权力走进宪政之维，对“利维坦”的限制如何变为现实，我们或许可以从对这一系列公共性事件的反思中得到一些启示。
收稿日期：2006—02—20
注释：
① 80岁的张娩贞在国子监大格巷拥有21间私房，占地500平方米，1942年购房共花了9205块大洋，在1998年的北京市场上，这样一个院子市值约400万以上，但开发商拆迁时只给了3万多元的补偿和6套没有产权的安置房。
② 第十条第三款：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对土地实行征收或者征用，并给予补偿。第十三条：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收。