美国解决信息公共获取问题的模式，本文主要内容关键词为：美国论文,模式论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G203 文献标识码：A 文章编号：1007-7634(2007)01-0087-06
信息资源的公共获取在全世界范围内已经受到越来越多国家的重视。它不仅能保障公民的知情权，也是建设和谐社会、推动经济健康发展的需要。我国政府在2004年发布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》以及2005年制定的“十一五规划”中都提出要加强信息资源的共享，而信息共享的前提正是公众能有效获取信息。同时近年来随着《政府信息公开条例》的制定即将出台，整个社会对信息资源公共获取问题日益关注。美国在信息公共获取上有许多宝贵经验，它对于政府信息、公益性国有信息、私有信息等都分别采取不同模式促使公众获取。美国这种大力推动公众获取信息的政策正是美国能成为世界上信息产业最为发达的国家的重要原因之一。本文着力探讨美国在解决信息公共获取问题上的主要模式，以为我国提供借鉴与参考。
1 完整的法律、政策体系保证政府信息公开
政府信息资源是一个国家信息资源的重要组成部分，美国政府日益认识到政府信息是一种具有重要价值的国家资源，对经济发展和社会进步极为重要。因此，1976年美国《版权法》规定，版权保护不适用于任何美国政府的作品。此外，从上个世纪后半期开始，美国政府还颁布了一系列的法律和政策保证政府信息公开，其中比较重要的有《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《美国联邦信息资源管理政策》。
1.1 信息自由法
《信息自由法》颁布于1966年美国独立日，它确立的原则主要有以下几点。第一，政府信息公开是原则，不公开是例外；第二，政府信息面前人人平等；第三，政府拒绝提供信息要负举证责任。整部法律共分为七部分，主要规定了公众对政府信息的获取权、政府信息的公开方式、处理信息请求的程序、政府信息的豁免条款、不受法律限制的例外情形、公众如何诉讼等等。该法明确规定，政府各行政机构应当向公众提供公共信息，包括在《联邦登记》中公布的信息和根据信息请求向申请人披露的信息。根据这项法律，美国公众享有了从政府的档案馆、手稿馆、图书馆、媒体、情报所、科研所获得信息的权利，且这种权利不受地点的限制。从此，政府信息不再是埋藏在档案室的秘密，公众获得了极大的知情权。
此后，《信息自由法》又经历了1974年、1976年、1986年和1996年的四次修改。其中1996年克林顿政府对该法作了较大修改，制定了《电子信息自由法》，正式确立了法律对电子政府信息的适用性，要求联邦机构建立电子阅览室，方便公众在线获取政府信息。
1.2 阳光下的政府法
1976年9月美国第93届国会通过了《阳光下的政府法》。《阳光下的政府法》是一部规定美国合议制行政机关会议公开举行的法律。依据该法，公众可以观察会议的进程，取得会议的文件和信息。在美国，共有50多个联邦政府机构的会议应依法供公众了解。同时，该法也规定了豁免公开的10种情况。另外该法还规定若公众认为合议制行政机关的行为与法律不符，可以向法院提起诉讼。《阳光下的政府法》的侧重点在于会议信息，它的颁布进一步促进了美国公众对政府信息的获取。
1.3 美国联邦信息资源管理政策
《美国联邦信息资源管理政策》又称A-130号通告，它是美国联邦管理与预算局于1985年颁布的一项信息政策。该政策明确规定了联邦机构收集、处理和传播信息以及管理联邦信息系统与技术的总体政策指导方针。它宣称，由于向公众提供政府信息对于一个民主社会的运行来说必不可少，所以公众获得政府信息的权利在联邦信息资源管理中必须得到保障。同时它也认为政府科技信息的公开和有效的交换可以促进科学研究的发展和联邦研发基金的有效使用。因此，它要求政府机构按《信息自由法》公布信息，并规定提供政府信息产品和服务应确保社会成员能有适当能力得到这些信息。
除了由上述联邦政府和联邦机构颁布的法规和政策外，美国某些州也制定了自己的信息获取法，例如得克萨斯州的《公共信息法》就规定公众可以申请要求浏览或复制政府信息，并详细规定了申请者的权利、政府机构的责任、申请的程序等。通过从中央到地方的这一系列有关信息公开的法律与政策，美国逐步建立了一套较为完整的政府信息公开的法律法规体系。正是在这套体系的保障下，美国公众才可以相对自由的获取政府信息，这一方面增加了政府的透明度，另一方面也提高了民众参与政治的积极性。
2 电子政务推动信息公共获取
为了适应信息技术的飞速发展，美国政府积极将互联网等信息技术融入到政府信息的公开中，通过大力发展电子政务来推动政府信息的公共获取。美国的电子政务起源于20世纪90年代初。1993年，克林顿政府成立的“国家绩效评估委员会”递交了《创建经济高效的政府》和《运用信息技术改造政府》两份报告，提出应当用先进的信息网络技术克服美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊端，这使得构建“电子政府”成为美国政府改革的一个重要方向。其后，美国政府加快了建设电子政府的步伐，在法律、机构、资金等方面予以有力保障。2002年12月，布什总统签署了《电子政府法》，要求联邦政府通过利用基于互联网的信息技术，增强公民获取政府信息的能力。该法从总体上对美国电子政府建设提出明确的指导，同时对政府信息资源管理、政府信息安全、政府信息服务等进行了详细规定。为了加强对电子政务的管理，美国联邦管理与预算局还专门设立了一个“电子政府办公室”，该办公室的职能就包括加强政府信息的存取和保存等。同时，美国政府还建立了电子政府基金，用于建设联邦政府重点电子政府项目，2003年该基金投入为4500万美元，到2006年将增长到1.5亿美元[1]。
在一系列政策措施的保证下，美国政府网站发展迅速，不但联邦一级和州一级的政府机构已全部上网，而且几乎所有县市一级政府也都建立了自己的站点。据统计，2003年全美已建立各级政府网站2.2万多个，可以搜索到的网页超过5100万个[2]其中，2000年9月开通的“第一政府”网站(www.fistgov.gov)是美国民众获取政府信息的主要官方门户。该网站一方面囊括了全美50个州以及地方县、市的有关材料及网站链接；另一方面又按健康与营养、历史、艺术与文学、科学和技术、国防与国际等十几个主题对信息进行归类，非常方便公众获取信息。同时，它还建立了参考中心，提供表格、统计数据、图片、法规等信息资源。例如它的统计数据链接下又按主题分有户口普查资料、儿童和家庭统计、地理数据、卫生统计、劳工统计、经济指标、犯罪与司法统计等30余个子类目，提供的资源十分丰富。
不仅联邦一级的政府网站功能强大，美国地方政府网站也建设得有声有色。加利福尼亚州的政府网站(www.ca.gov)就不仅罗列了教育、商业、环境、历史文化、政府、交通与旅游、家庭、工作等各方面的信息，还提供办理子女入学、各种证件等服务，以及州内各城市、各郡县政府网站的链接等。美国正是通过这纵横交错、层级分明的政府网站，为公众提供了方便、快捷而又丰富的网上信息服务，使得美国民众能更为充分的获取政府信息。
3 联邦寄存图书馆计划
联邦寄存图书馆计划(FDLP)是美国政府出版物印刷局(GPO)下辖的文件管理计划(SD)的重要组成部分。它由美国国会建立，目的是为了确保美国公众自由获取政府信息。FDLP免费向全国各地的寄存图书馆提供政府信息，而这些寄存图书馆又将这些政府信息免费向当地公众提供，同时提供专业指导。FDLP历史悠久，它可以追溯到1828年美国国会的一项联合决议，该决议要求将贮存在国会图书馆的一部分公共文献分发到各类联邦政府图书馆以及各州的公立大学图书馆[3]。经过一个多世纪的发展，目前FDLP约有成员馆1250家[4]。这些成员馆既包括许多有声望的图书馆，也包括一些地方小馆。大多数的成员馆是由国会成员指定。
FDLP的建立基于3个原则：
(1)除了某些特殊的例外，所有的政府信息产品应提供给联邦寄存图书馆；
(2)所有州和国会管辖区域都应建立联邦寄存图书馆，以确保政府信息被广泛获取；
(3)所有介质的联邦政府信息都应被公众免费获得[5]。
寄存图书馆获得的政府文献仍然为美国政府的财产，图书馆仅仅为这些文献的“管理者”。根据法律规定，图书馆一旦被纳入联邦寄存图书馆计划，它就应该承担以下的责任：为公众免费提供任何形式的政府信息产品、妥善保管联邦寄存文献、提供服务以满足当地社区和周围区域对政府信息的需求。这样，寄存图书馆实质上是在公众和政府之间搭建了一座信息传播与流通的桥梁。
近年来，随着电子介质的出版物增长迅速，FDLP也开始了相应的调整与改革，电子寄存得到了快速发展。早在1994年6月，美国政府就创立了GPO ACCESS。GPO ACCESS主要为美国公众提供在线政府信息资料库、寄存图书馆的免费馆藏、联邦机构的档案及法律文件等政府信息的电子检索与获取等。
从创立以来，GPO ACCESS取得了巨大成功。从1994年到2003年，GPO ACCESS的检索量累计达到16亿多次，到2004年，它平均每月的检索次数达到3200万次。同时，它收录了GPO服务器上的约147,000条记录，并和其他政府服务器上的约93,000条记录相连接[6]。因此，它已经成为FDLP电子收藏的核心部分。
1998年，寄存图书馆委员会通过《电子政府信息寄存图书馆公共服务指南》，该指南规定所有寄存图书馆应对电子格式的政府出版物的公共服务提出书面服务政策，并要求所有寄存图书馆为公众提供政府出版物的有形电子产品和通过互联网向公众提供政府信息等。2002年4月，美国国会为应对政府机构纷纷采用电子形式出版文献的趋势，修订了LPS的服务内容，增加提供在线咨询、维护在线地址服务等，并将“FDLP”改为“e-FDLP”。这使得FDLP的职能发生了很大转变，它从传统的政府文献收藏者日益转变为电子收藏的门户。2003年，FDLP中约有65%的出版物是通过万维网分发，而在5年之内，这一数字预计会上升到95%[6]。FDLP正通过自己的不断调整与努力，越来越多的承担着方便公众获取政府出版物的功能。
4 公益性国有科学数据“完全与开放”共享政策
20世纪后半期，随着科学研究以及信息技术的发展，大量科学数据涌现，其中许多为公益性的国有科学数据。为了有效地管理和利用这些数据，20世纪90年代，美国政府建立并发展了国有科学数据“完全与开放”的共享政策。
所谓“完全与开放”，根据美国国家科学院／国家研究理事会的一项报告，它被定义为“在非歧视的基础上，毫无限制的、以不超过复制和发行成本[7]”获取数据。“完全与开放”政策的适用范围为美国政府投资并拥有的公益性数据和数据库，例如，美国海洋与大气局、国立卫生研究院、美国航天航空管理局等联邦政府机构拥有和生产的数据，以及政府资助的大学和研究机构产生的数据等。在该机制保障下，科研人员和社会公众均可以以不超过复制和发行成本的费用获取科学数据，国家还可以提供培训以帮助他们使用数据。
在“完全与开放”政策的倡导下，美国国家级数据共享的建设步伐不断加快。在20世纪90年代初期，美国就在国家航空航天局的主导下建立了命名为DAACs的国家级数据中心群，该数据中心群由9个数据中心构成，且全部参加了由国际科学联合会组建的世界数据中心系统。为了保障国家数据中心群的顺利发展，美国政府给予了强有力的资金保障，仅DAACs 2000年度预算经费就达2.6亿美元[8]。1995年，美国联邦政府正式启动国家级数据信息共享网络项目，该项目由白宫直接协调管理，并被美国政府定为今后至少20年的科学发展重点内容之一。这一宏伟项目必将更加促进美国国有科学数据的开放与共享。
“完全与开放”的数据共享政策已经成为美国深入人心、不可动摇的一项基本国策，并使美国成为全世界的数据和信息中心，不但促进了科学研究的进步，同时也极大刺激了美国经济的发展。在开始实施“完全与开放”政策的10年间，1991-1995年美国平均每年经济增长率为1.6%，1995-1999年间则为2.7，后5年比前5年平均每年多增长1.1个百分点。根据美国经济学家的计算，其中0.2个百分点来自于计算机和半导体硬件的改进，0.5个百分点则是由于数据和信息的传输和应用产生的效益[9]。由此可见，“完全与开放”的数据共享政策在美国已取得令人瞩目的成效，它这种促进科学数据公共获取的模式值得我们借鉴。
5 鼓励开放存取
开放存取是近几年来在学术出版界开展的一场声势浩荡的提倡学术信息共享的运动，它在全球有着日益扩大的影响。作为世界上最大的学术资源出版大国，美国始终处于运动的前列。美国有关各界通过积极鼓励学术资源的开放存取，来推动学术信息的公共获取。
5.1 推动开放存取的主要机构及其成果
在美国，科学公共图书馆(PLoS)、学术出版和学术资源联合机构(SPARC)、美国国立卫生研究院(NIH)是积极推进开放存取的组织与机构。位于旧金山市的PLoS是一个由科学家和医师组成的非赢利组织，致力于使世界上的科学和医学文献成为公共资源，以给予全世界任何地方的科学家、医师、病人或学生对最新科学研究不受限制的获取。从2003年开始，它出版了一系列的开放存取期刊。2003年10月它出版了第一份开放存取期刊PLoS Biology，该期刊目前的影响因子(impact factor)为14.7，居于最常被引用的生命科学期刊之列[10]。它后来出版的PLoS Medicine,PLoS Computational Biology,PLoS Genetics,PLoS Pathogens,PLoS Clinical Trials等也获得了科学家和医师的广泛支持。PLoS的开放期刊有着严格的出版标准和同行评审，同时它还专门成立了学术编辑委员会和专业的编辑小组，目的是要创办世界上一流的学术期刊。
SPARC是总部位于华盛顿特区、由研究图书馆协会(ARL)于1998年发起的一个非赢利性组织。它的一个重要任务就是要推动对同行评审学术资源的广泛而富有成效的获取。因此，它宣布与PLoS合作，以使全球范围内科技和医学文献可以在网上自由获取，同时希望通过合作教育和倡导活动在研究人员、金融机构、社会和图书馆之间提升对开放存取出版的支持。
NIH是全球最大的医学研究资助机构，同时也是美国联邦政府最大的非秘密研究资助机构，每年它投资270多亿美元用于医学研究[11]。它通过制定促进开放存取的政策来推动公众对科研成果的获取。2005年5月，在美国国会的授意下，它制定的“促进NIH研究信息公共获取”政策正式生效。其内容是请求由NIH资助的研究成果在发表后应尽快（在12个月内）在PubMed Central（简称PMC，由美国国家医学图书馆建立的生命科学期刊全文免费数据库）上向公众提供[12]。这一项政策还得到包括25位诺贝尔奖获得者、大学研究图书馆协会、美国商会、国家科学院、美国大学协会、美国独立研究机构协会等在内的一些重要团体及个人的支持。
5.2 对开放存取在立法上的努力
在美国，一些政治家试图通过立法的形式将开放存取运动推向前进。2003年6月26日，民主党议员Martin Sabo在美国第108届国会的第一次会议上提交了一份名为《公共获取科学法案》（《PublicAccess to Science Act》，以下简称Sabo法案）的议案，要求修改美国法典第17章《版权法》中第105节，以免除受联邦政府实质性资助的科学研究成果的版权保护[13]。该法案认为，美国政府每年花费约450亿美元来资助科学研究，是为了促进全社会进步，美国的纳税人已经为这些研究付出了费用，因此他们应该能自由获取这些研究成果。该法案一经提出，便激起了美国出版界、图书馆界、研究者们激烈的讨论。虽然最终该法案未获通过，但该法案作为开放存取运动在立法上一次大胆的努力和实践，意义重大。它使得科学信息公共获取的观念深入到人们的脑海中，促使人们去探讨和寻求推动科学信息公共获取的正确模式。
2005年12月14日，参议员Joe Lieberman向美国国会提出S2104号“2005美国治疗中心法案”（American Center for CURES Act of 2005，简称CURES法案）。CURES法案要求由健康与公共事务部(DHHS)下属机构，包括国立卫生研究院、疾病控制和预防中心、卫生保健和研究质量处所资助的研究成果在六个月内通过NIH的PMC向公众提供在线数字存取。该议案一公布，立即受到图书馆界以及开放存取界的欢迎，认为其将加速对生物医学文献的公共获取。继CURES法案之后，2006年5月参议员John Cornyn向国会提出“2006联邦研究公共获取法案”(Federal Research Public Access Act of 2006，简称FRPAA)，要求研究经费预算超过1亿美元以上的机构颁布政策，确保由该机构资助的研究成果发表6个月内在网上获取[14]。FRPAA的提出被誉为开放存取历史上的一件大事，如获通过，将极大推动公众对受国家资助科研成果的获取，从而进一步促进美国科学事业的发展。
6 推动私营数据和数据库的公共获取
在美国，还有大量的数据和数据库是由私营公司或个人来经营的。根据2003年Dr.Martha E.Williams发布的一份题为《目前数据库发展状况》的报告，自从Feist判决后，美国私营数据库的增长十分惊人。1990年，私营数据库占数据库市场的68%，而到2002年，私营数据库的市场份额增长到90%[15]。其中许多数据库都拥有数亿数十亿美元的资金，它们构成了美国信息内容服务产业的主力军。因此，美国政府对由私人投资的数据和数据库也采取了一定的手段促进其共享与传播。
6.1 利用市场机制防止私营数据垄断
对于这些私营数据，美国政府积极鼓励它们进行市场化运用，通过市场交易来实现其价值和进行最大限度传播。为了促进私有数据的合理利用、防止市场垄断，美国政府积极采取策略鼓励私有数据生产商在市场上进行平等竞争。譬如美国空间影像公司和数字地球公司都是从事高分辨率遥感数据的获取和发布业务的商业性公司，空间影像公司以经营1米分辨率的遥感数据而闻名，而数字地球公司的业务为经营61厘米分辨率的卫星遥感数据，两家公司的工作存在很大程度上的重复[16]。美国政府却对这两家公司都发放了许可执照，目的是为了促进两家公司在市场上公平竞争，从而控制商业数据的市场价格，方便公众获取数据。
6.2 数据库立法呈现促进公众获取的趋势
美国政府也试图通过立法来规范增长迅速的数据库产业，既保护数据库投资者的权益，又在一定程度上维护公众获取信息的权益。早在1996年欧盟《关于数据库法律保护的指令》出台后，美国国会先后推出了HR3531（《数据库投资与知识产权反盗版法》）、HR2652（《信息汇集反盗版法》）、HR354（《信息汇集反盗版法》）、HR1858（《消费与投资者信息获取法》）等法案，HR3531、HR2652、HR354由于过多考虑到数据库生产商的利益，没有均衡考虑公众利益，因而遭到科学团体、图书馆等的反对。HR1858则对数据库使用者的限制大大缩小，侧重于鼓励信息的利用与再创造，但由于在各利益团体中仍然存在巨大分歧，所以未获通过。
在第108届国会上，美国国会又推出了HR3261（《数据库与信息集合体反盗用法》）和HR3872（《消费者信息获取法》）两个数据库保护法案。Ⅲ13261赋予数据库制作者禁止他人未经授权或许可在商业上使用其实质性信息的权利。同时也规定了若干条权利的限制和例外，如非营利科研教学机构的使用、为新闻报道目的而使用、政府数据库等。该议案由于不仅保护数据库，创造中的投资，还保护数据库维护中的投资，因而未被能源和商业委员会所接受。相反，该委员会却赞同HR3872议案。HR3872禁止以不正当竞争和欺骗手段或美国《联邦商业委员会法》(Federal Trade Commission Act)第5(a)(1)款规定的商业行为对数据库进行盗用[17]。能源和商业委员会认为，HR3872提供对数据库更具有限制性的保护，同时还保留了消费者对事实信息的获取权，因此它考虑到了公共利益。但图书馆界和数据库议案的反对者们认为，虽然HR3872是图书馆界所取得的一点小小进步，但任何数据库立法都违反了“事实信息本质上不具有创造性且不能被拥有”这一基本原则[18]，因而他们还将为争取公众对数据库的获取权而奋斗。
从以上美国国会关于数据库立法的历次议案内容的变化来分析，美国对于数据库保护的提议，是从最初宽泛的权利、狭窄的例外，发展到后来对数据库提供具有一定“限制性”的保护，并且试图将数据库的保护定位在反不正当竞争法上。这些都说明了美国各界意识到对于数据库过于严格的保护将限制公众的信息获取权，同时也反映了美国将通过对数据库权利者进行合理的限制，来保障公众对私营数据库信息的一定获取的趋势。
收稿日期：2006-10-15