林权改革的生态风险及应对策略，本文主要内容关键词为：生态论文,风险论文,应对策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
林权改革，是继土地承包制之后又一次农业利益大调整，被称作“中国第二次土地改革”。其改革推进的核心愿景在于：落实林地承包责任制，加强市场调节机制，达到林农利益与森林资源双赢。然而，林权改革毕竟与农村土地承包责任制改革有所不同，其中最大的区别在于林业的生态公益性，比粮农产业要突出、重要得多。林权改革，虽然会极大焕发林农的林业经营积极性，但也极可能引发个体林农对经济利益的短视与追求，从而危及林业整体的生态安全。林权改革在激励我国林业大开发的同时，有冒进极端之势，对林改试点中新出现的生态与社会问题，有忽视逃避之嫌。
一、林权改革趋势难掩生态风险的形成
林权改革自其发端之日起便上演了“分久必合、合久必分”的逻辑怪圈。从历史上看，新中国成立后，我国的集体林权经历了两大过程、五个阶段。第一个过程是林权由放到收：集体林权日趋集中，使得集体林权归属不清、权责不明、利益分配不合理，制约了林业发展与农民增收；第二个过程是林权由收到放：改革开放初期的“林业三定”以稳权为主，少量放开，到2008年6月，中共中央、国务院发布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下简称2008年《林改意见》），成为中国集体林权制度改革从试点到全面推进的分水岭，全面铺开了以林权承包经营为目标的集体林权制度改革。在《物权法》实施的大背景下，林权改革通过授权性规范、禁止性规范、救济性规范对林农的合法权益予以支持和保护，这些将有力地推动林权改革的进程。但林权作为复合性的权利集合包含了怎样的物权，林权改革中主要保护了什么内容的私权利等问题都需要我们作深入的分析。笔者认为，林权改革的实质是林地承包经营权的改革，这项权利已经涵盖了林地使用权、林木所有权、用益物权与担保物权等问题；林权改革的具体内容包括对林木的占有、使用、收益与处分权能的保护。目前的林权改革是激发林农利益为主的社会利益的帕累托改进。根据我国2008年《林改意见》，林权改革所调整的核心利益关系主要体现在以下三种权利上，一是明晰产权；二是放活经营权，实行商品林、公益林分类经营管理；三是保障收益权，农户承包经营林地的收益归农户所有。
自2003年林权改革分批进行以来，截至目前，福建、江西、浙江等省已经完成主体改革，正在进行配套改革，而第二批改革的云南、四川、贵州等省正在由试点向全面推开。这些省的林权改革在取得显著成效的同时也暴露出一些问题，其中最突出的矛盾是对林农的经济利益与生态效益的协调问题。
（一）分类经营下生态补偿不到位导致生态公益林丧失
根据2008年《林改意见》，与生态保护相关的第一个重要改革内容就是“放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。”① 这样规定的目的是在林权改革中兼顾生态系统保护。而分类经营的具体途径，按照《林改意见》只能通过生态补偿一项制度来实现。众所周知，与粮食种植的食用性与经济性不同，森林种植不仅只为解决木材生产等经济问题，更重要的作用还在于生态系统保护，否则日本也不会守着世界上最高的森林覆盖率，而木材却基本依赖进口。因此，必须将不同林种的生态地位区别开来，是该项改革制度的设计初衷。
公益林权与商品林权同时参与市场经营与流转，公益林由于法律限制较多而面临竞争劣势。为达到两林的公平就面临三种选择：（1）具有重大生态意义的林地与林木不进入林权市场经济的改革范围，而应由政府统管，这一做法虽在我国改革实践中运用但范围太小。（2）对具有一定生态价值的林木进行适当的生态补偿，将其正的生态外部效应内化于市场当中。这是目前我国林改的理想规定与方向，但生态补偿机制的发挥效果受制于生态价值的科技评估能力、生态环境行政法律规制的宽严尺度、区域经济发展不平衡性等生态、经济、社会因素。以目前已进行的生态补偿制度改革实践来观察，我国生态公益林的林权改革已经面临着不少上述的困境。（3）在林权改革中极易发生却应极力避免的做法，即是在生态补偿机制失灵的前提下，林农直接将公益林种换成商品林种经营以提高竞争能力。如果政府机关监管不到位，这种现象最容易出现，正像我们在环境污染控制中所一直面对的困境：由于守法成本高，违法成本低，污染企业纷纷通过偷排等方式取得了环保监管不到位下的非法利润，林业承包主也可以通过林业监管的不到位，将生态公益林非法砍伐或置换品种。
因此，公益林的生态补偿在林权改革过程中就显得十分重要。公益林总量在北方等省的比例不容小视，如山西全省共划定的公益林面积竟占林业用地面积的82.1％。② 为了更多地保护公益林，国家主要采取生态补偿的机制，但并不是所有的公益林都能得到补偿。在林权改革方案中生态公益林又分为重点生态公益林与普通生态公益林。根据2007年3月《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，重点公益林由国家拨款补偿农户，而普通公益林基本没有补偿。
因此，公益林参与林权改革的市场竞争，必然会存在以下三个难题。
难题之一：重点公益林补偿数额过低，很难达到生态补偿效果。2007年《林业重大问题调查研究报告》显示：生态补偿标准偏低、补偿标准没有根据价格指数变化调整、补偿标准单一、未对全部重点公益林实施补偿等问题，已成为困扰生态补偿制度发挥应有作用的短板。有人大代表认为，出卖生态树种比保护树种的利益要高得多，还有人大代表建议每年每亩补偿标准应在40元以上，才利于巩固生态公益林的建设成果。而在《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中，每亩标准仅为5元。③ 以贵州锦屏县集体林权改革为例，目前在我国西南大部分山区的林权改革中，由于前期生态公益林与商品林的分类工作没有做好，后期生态公益林的补偿没有到位的情况很多，导致社会矛盾增加。④ 重点公益林补偿不足，将导致保护与发展乏力。
难题之二：普通公益林目前基本不补偿，而普通公益林又是大量的，由此造成与商品林经营没有竞争上的优势。林农一旦分得普通生态公益林，目前在生态补偿上基本不享受重点公益林的补偿，在经营上又不如商品林般自由，这势必会影响到农户经营普通公益林的积极性。虽然对公益林的采伐是要严格控制，但纳入林权改革后，控制其采伐量是很困难的。如此，普通公益林与商品林在市场竞争中，其命运可能是萎缩甚至是被淘汰，这对一国的生态利益而言，将面临很大的负外部性。因此，法律或政策上需要对普通公益林补偿作硬性规定。
难题之三：公益林与商品林分类经营，但区别划分它们的技术规范不明晰。我国东部沿海和中部地区的森林主要是人工林，分类经营相对比较容易。而西南地区森林资源丰富、种类比较复杂，且目前许多地方的森林分类经营尚未完成，这给林改工作的进一步推进带来很大的困难，匆忙地进行林改，商品林与公益林划分混乱，会影响到林改的最终生态效果或林农收益。
（二）林木滥伐带来的生态隐忧
林权改革会影响生态的又一个核心改革内容就是“产权明晰、经营自主”。根据2008年《林改意见》规定，“对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。”“农户承包经营林地的收益，归农户所有。”商品林的砍伐必然放开，而公益林的“不破坏生态功能”在法律上很难界定：因为森林生态功能是个大尺度的生态概念，非个体经济主体所能判断，而市场价格等机遇又稍纵即逝，何时砍伐林木基本成为经营主体的自我选择。
森林砍伐所带来的生态问题在人类文明史上最早产生，砍伐森林所引起的水土流失、滑坡、泥石流等现象层出不穷。从复活岛文明消失之谜，到中国历史上的黄土高原水土流失，都显示出在人类开发早的地方，生态环境往往因砍伐森林而变得恶劣。⑤“山林非时不升斤斧，以成草木之长”之说，⑥ 反映出后来的古代文明对森林资源所拥有的保护意识。因此，林业的乱砍滥伐行为一直为我国相关法律所制止，我国《刑法》中的滥伐林木罪等相关罪则对此现象予以了最严厉的惩罚，但滥伐现象却可能会随着林权改革的深入而趋于激化。
林业收益变现主要是林农根据市场价格作出的选择，市场波动与市场风险会深刻影响林农的经营行为选择。林权改革的重要内容就是落实了经营自主权与保障处置权，使得林权能够以经营者的自由意志流转，不会仅仅以砍伐为变现利益的实现手段。但林权的流转与耕地的流转又有不同。“十年树木”，林木生产的周期更长，风险会更大，市场情形波动也大，流转后权益的实现需要更多借助于金融、保险、期货等经济手段的培育，经营要求也更高。林农的投资与收益，风险与利润，比农业经营者预期更为复杂，预算期更长。在林木产出或林权流转收益较差时，也要有对于滥砍滥伐的预判与限制。俗话讲“谷贱伤农”，较低的价格会损及农业生产的积极性，市场价格机制调整恢复也需要时间，同理，当林业市场“木贱伤农”或“木涨引农”时，滥砍滥伐或抛山弃林也是可能会发生的。我国《森林法》和《刑法》固然对采伐限额、滥砍滥伐等规定较严，不过实践操作中已经大打折扣了；显然，在林权改革的语境下这一趋势将得以强化，这些森林生态保护法律的效力也必然进一步疏松化、形式化。
可以预见，林业公共利益保护力度也必然随着林权改革而面临宽松化修订。生态保护公权力过于限制物权的后果或是使承包经营权行使的意义再度丧失。“国家虽可能在一定限度内赋予私人或团体对环境资源有较强的使用与管理权，但是必须受到国家密度甚高的控制或审查，对于私人主体使用或支配权自由行使的可能性愈小，如此即丧失了其原始用意。”⑦ 因此在林权改革语境下，公共利益也断不可能完全固守不变，公共利益保护与个体林农利益必然面临重新“划分地盘”：《物权法》加强对于承包经营权处置与收益之保障，必然对基于生态公益和社会公益的《森林法》与《刑法》等规制法产生冲击，林业经营承包法与生态环境保护诸法律间的统领范畴与规制空间，都面临重新调整的法律需求。事实上林业部门已经表示，对商品林的采伐要逐步取消采伐许可证，过渡到自由采伐的时代。⑧ 从原来的森林公法立法过严损及林权利益实现，到将来的林业公法可能让路于物权法，以致可能损及生态利益的保障，林权改革一定要防止由一个极端走向另一个极端。
（三）生物多样性保护面临严峻挑战
2008年《林改意见》关于放活经营权的规定是：“农民可以依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。”这种自主经营，尤其是林木物种的选择，对森林生态会产生相当难料的影响。1992年联合国环发大会通过的《联合国生物多样性公约》提出，对生物多样性应在基因、物种与生态系统三个层次的丰富性上进行保护。森林生物多样性是世界生物多样性保护的关键。科学研究认为原始林的生态服务功能远远超过人工林的生态功能。且不论森林生态系统的改革，即使是普通农业的承包权改革，也造成了我国农业作物物种的大量锐减，如袁隆平等科学家在杂交水稻领域的成就就得益于我国有世界上最丰富的野生稻种，但这些野生稻种目前已基本灭绝。林权改革，可以想见亦会对生物物种的规模化减少产生影响。林权改革要求放活林木经营权，大大强化了经营与收益权能，这样必然会使作为自利经济人的林农对高回报率的树种产生偏好，从而导致林区树种单一，威胁到森林的生态安全。林权改革可能提高的是森林面积和林木数量，而降低的是森林、林木的质量，并有可能会威胁到森林生态系统的生物多样性。已经有不少林业学者在担忧这一现象：例如在湖南靖州，广东商人租地只种植柳叶生产木片，已经带来了生态问题，“从森林经营来看，这些公司和商人都有自己的目标产品，纯林、皆伐成为主要的营林技术，而林业生态科学所讲究的保护天然杂木林、地力维护、多树种混交、采伐迹地控制、化学污染防治（施肥）等都被忽视了。”⑨
总之，被称为“第二次土改”的林权改革，将会承载过重的社会经济指标。30年来耕地制度的变革是一个渐进式的改革路径，相对于耕地制度的改革而言，林权改革几乎是“一步到位”，《林改意见》要求在5年之内于全国范围内完成林权改革，换言之，林权改革实际上是要在几年之内走完耕地制度改革几十年的路。而不健全的林改配套制度则极易激化这种冲突，我们更需提防生态风险演变为一种灾难。风险社会的出现对现代法治秩序提出了咄咄逼人的挑战，迫使我们重新认识制度化的理论、管理系统的内部构成、公共选择的实践意义和影响以及在规范与事实之间运作的反省机制。就本文而言，加强对林权改革的生态管理行政法律介入能力与深度，辅之以与林农知情同意的共商机制，是解决上述危机的必由之路。
二、防范林权改革引发生态风险之法理思源
林权改革中之所以会出现生态环境风险，是由森林资源的双重属性决定的。森林资源不仅具有经济上的可用性，其价值更体现在生态功能上。我国《森林法》将森林的环境效能放在首位，而将提供林产品作为其次要功能。生态价值产生的利益往往为群体占有和享用，于是，林业物权制度或多或少地脱离了物权法的规范，日益彰显出公权色彩。台湾地区学者陈慈阳则走得更远，他认为虽然在传统民法上，所有权人对于自己之使用有完全的权利，但问题在于土地的拥有人、水源的拥有者及所有权人本身的利益经常不会跟环境利益相结合，甚至常常是矛盾和冲突的。在今日生态环境与经济条件同样皆是人民赖以生存之基础，因此对于此二者之确保则为民主国家责无旁贷之责任，而所存在之问题当然亦需透过国家的力量来加以解决。基于此理念，对于一些有限或不足的资源、能源、环境资源的分配，国家有义务去确保每一个人在生态上最低生存的基础。又私有财产之保护在公共生活或防卫公共危险所必要者，仍受公法秩序之规范，而不受私法秩序规范。⑩ 以公共利益之保障更多地介入林权改革，是林权生态与经济双重属性的必要规制，也是现代风险社会之必然需求。
在现有的制度下，林农多关注看得见的短期利益是其必然选择，是人的理性使然。休谟在分析人性时指出：“人类在很大程度上是被利益所支配的，并且甚至当他把关切扩展到自身以外时，也不会扩展得很远。”(11) 在这种形象下，为了维护最多人的长远利益，就必须有一个更强大的组织来制衡私人的善。生态环境法被归为社会法的范畴，而社会法的兴起无不为对于权利观念之打破，无不为对个人自由行为之约束。义务之负担，不必尽由于义务人之意思，法律之任务，亦未必尽在保护各个人之权利。为使社会共同生活之增进，法律即强使负担特定之义务，限制或剥夺其某种权利。(12) 但对于林农“义务之约束之负担”，在现代文明之信赖利益原则背景下，无辜地承受过多公益信念下的牺牲，同时还要发动他更多地为林业效率而献身。因此预防与化解这一社会改革中的风险倾向，我们需要有更加开放的决策思路，建立包括林农在内的利益相关方的知情同意、协商共担的决策机制。
有学者睿智地提出决策过程与决策对于风险社会的重要价值。“危险或风险与法制之间关系的三种形态并存和犬牙交错，这一状况似乎还没有得到思想界的充分注意或清晰描述。”围绕决定的风险性增大而出现的社会的裂变和冲突，特别是决策过程中的“风险意识”还没有被纳入核心价值的讨论范围之内。这一现象在工业发展与环境保护方面尤为突出。地方政府决策层面经常会为了追求经济效益的快速发展，而对显而易见的环境风险视而不见，人为地增大了风险发生的可能性，造成了在风险广布的社会中始终存在强烈的风险导向。换言之，展望21世纪的发展前景，我们不仅要考虑抑制危险的合理合法性和最小限度成本（警察比例原则），即抑制环境风险产生的最小限度成本；还要考虑抑制危险举措的危险性（预先衡量义务）以及防患于未然的制度设计；不仅要关注财富的分配方式，还要关注风险的分配方式。(13) 于林权改革来看，除了对于私权效率与利益的关注外，对于生态环境风险不但要有风险发生后应对成本的考虑，更多地要在制度设计阶段，对于如何避免或减少发生生态风险进行合理的预设性制度研究。因为生态风险一旦发生，可能补救的社会成本与经济成本异常高昂。强化服务于公益的国家权力的干预与介入，同时健全利益相关方的知情同意、协商共负风险的均衡机制，是走向现代文明的私权利保障与发展之路。
三、防范林权改革生态风险的对策机制
林权改革是一项复杂而艰巨的任务，从集体权益走到个体权益释放的是个体利益保障的能量，但还需要对公共利益的现代程序与实体意义上的调控。在立法理念上追求个人本位为主，同时包容社会本位和生态本位，并不意味着放弃个人自由意思与权利，仅意味着在生态危机冲击下人类走向合作——林农与社会的真诚合作，行政主体与行政相对人的真诚合作，人与自然之间的真诚合作。这些法理原则，指导着我们对林权改革中防范生态风险的对策设计。
（一）林权改革后建立合理生态补偿机制的对策
2008年《林改意见》中规定了生态补偿的范围和标准，作为解决不同权能的物权在同一个市场机制内运行的依据。目前实践中存在的问题是：无论是国家补偿还是地方补偿都有补偿标准偏低的问题，无法反映森林的生态价值。生态补偿的范围从何而来，标准依据从何而来，由什么主体制订或商定等问题值得作一番考量。
笔者认为，建立合理的林权生态补偿机制，需要从以下几个方面着手。
第一，要有严格的林权划定与生态监测的督察督导机制。此机制涉及两方面内容：一方面是林权划定与审批等事先管理，另一方面是对林权承包后的生态破坏行为的防范、制止等事后管理。林权划定主要涉及商品林与生态林的技术判断问题，生态功能的判定，技术性极强，我国的生态保护的监管职能，按照国务院“三定”方案是由国家环境部统一管理，它应当会同国家林业部门加强技术与管理层面的纵向指导，防范地方政府尤其是基层政府或村级组织在不同类型林权划定方面的违规违法或腐败行为；同时对林权落实到户后，可能存在的、对生态环境有风险的趋势性的经营动向进行监控，在事前与事后两个环节，通过中央专门机构的督察督导，即时监测与发现问题，确保我国森林生态功能在技术层面可持续发展的能力不受损害。
第二，森林生态补偿要建立以经济效益、生态效益与社会效益综合计量机制。我国各地经济社会发展并不平衡，生态效益与地理环境等因素，对林权生态补偿的影响都是不同的，进而对于一个理性经济人的选择影响也是不同的。我们要充分考虑我国的区域发展不平衡性，既要与区域或基层组织的决策能力充分结合，又要将林农的意愿与参与充分结合。目前全国统一的每亩5元的重点公益林补偿标准，应当不足以保障我国的生态命脉，除了补偿标准的绝对值过低外，它也未能反映诸多社会因素对补偿价值的权重。2007年确定的5元每亩的生态补偿，如果不足以消除林农将山林变为商品林之自利型冲动时，我国生态命脉之林地保护，恐怕就会陷入到新的市场失灵的怪圈。我国目前林权改革中的生态补偿存在着行政命令性、单一、机械、一刀切和缺乏计算依据等问题，并且税收机制、补贴机制、优惠贷款、转移支付等诸多财政政策或金融手段都未发挥作用，显示出我国林权改革中生态补偿手段的设计非常原始与粗糙。
针对我国重点公益林生态补偿，笔者认为应从以下几个方面加以解决：（1）参与式决策下的补偿标准制订。根据保障公民知情权原则，我们应该建立和完善制定森林生态补偿标准的程序，让受补偿者参与到标准的制定中来。我国以往制定补偿标准虽然也有调研活动，但是受补偿者没有参与权，只能被动接受政府制定的标准。事实上，森林生态补偿并非政府对林农的恩赐，而是在林农为国家生态建设做出牺牲后给予的补偿，让受补偿者充分参与到标准的制定中来，既体现了信赖利益保护的原则，也体现了参与式决策的科学性。（2）补偿应分级分类进行。根据自然资源保护的特殊法则，可灵活对生态补偿定价。对于生态价值珍贵的林木，要有价值体现或计量的方式，或以影子价格法，或以生态损失恢复成本法，此计量价格最终应当反映在林权流转的价格机制中。（3）应不断提高补偿范围和补偿标准。根据法律公平性原则，林农为生态建设做出牺牲后，受益者是整个社会，因此可以通过多级财政共同负担等方式，加大中央财政转移支付力度，同时通过基金、证券等新的形式筹措资金，不断扩大森林生态补偿范围，提高森林生态补偿标准。在补偿的方式与途径上，可以通过免税、减税、补贴等多种方式组合进行，因地制宜、因时制宜，尽可能地提高补偿之效益。各发达国家为了评价政府投资的经济合理性，运用费用效益分析法十分有益。(14) 英国、法国政府对国有林采取林业收入不上缴、不足部分再由政府拨款或优惠贷款方式，以增强国有林的建设。英国对私有林主营造针叶林每公顷每年补贴100英镑，阔叶林则是250英镑；法国则建有国家森林基金，并采取由受益团体直接投资、建立特殊用途税收政策来进行森林生态效益补偿。法国政府规定，私人造林地免税5亩地产税，按树种分别减免林木收入税10亩～30亩，对森林资产还可减免75％的财产转移税。(15)
（二）林权改革后针对乱砍滥伐的对策机制
林权改革必然对林业采伐制度提出新需求。采伐管理制度是林权改革要重点关注的一个制度。它不仅关系着林农的基本利益，还决定了林区的生态环境，是重要的森林管理制度。按照森林法的规定，我国主要采取限额采伐制度和采伐许可证制度。《森林法》第29条规定：“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。”采伐许可证制度是保证采伐限额得以落实的一项重要措施，是确保森林资源持续增长，防止乱砍滥伐等违法行为发生的有效手段。这些行政法律手段的规定，进而成为《刑法》滥伐林木等罪责之行政依据。结合《物权法》之个体利益保护空间加大，可作两方面之调整思考：一方面，相比世界各国，我国的森林采伐限额管理可能失之过严，应当基于林权改革而放宽；另一方面，森林采伐制实践执行起来失之过宽，应当在修订后严格执行。从国外经验来看，采伐管理制度和各国的生态环境密切相关，一般生态环境较恶劣、资源相对少的地区，如英国的私有林，对采伐限制较为严格；而资源丰富、劳动力成本高的地区，如德国的私有林，为了鼓励木材生产，采取相对宽松的政策。在不同的历史阶段，根据公众的需求不同，采伐管理政策也会产生变化。美国国家对于私有林的采伐制度可以为我们提供借鉴。(16) 它并不是规定硬性的采伐限额，而是与伐木对生态功能等技术因素结合进行系统的考虑，并加大鼓励造林与科技培训的软法力度。
因此，首先建立科学、动态、区域化、大尺度的生态保护性技术指导机制就显得十分重要。技术导则作为技术性规范应由林业与生态保护主管部门进行制订，目的是保护一定区域内的生态功能与生态结构的健康性与平衡性。待技术指导机制运行后，以及林改基本完成后，国家有必要修改和放宽我国《森林法》的相关规定，发挥市场的资源配置属性，同时加大对商品林更新的政策鼓励与商品林林种选择的行政指导。其次，在进行林改的同时，借鉴美国等国的弹性限伐制度，发挥国家与地方、地方与林农的柔性博弈机制。这种思路已经开始在我国实践，如海南省琼海市出台的《集体林权制度改革工作实施方案》中就规定，将放宽林木采伐权限。林改后，要改革商品林采伐限额管理，取消商品林木采伐年龄限制，原则上按市场需要安排采伐。对成熟的人工用材林、定向培育的工业原料林，在限额内可以凭林权证申请优先采伐。对于地方上的这种弹性规定与激励生态保护的机制，最高技术管理当局不必过于干预，但对于生态功能保护与维系的结果，则一定要作监测与评估，并据以对地方相关管理部门进行林权改革的绩效考察。
（三）林权改革后对森林生物多样性保护的对策机制
在生物多样性保护问题上，作为《联合国生物多样性公约》的签署国，我国面临着严格的国际监督与执行环境。因此必须在包括森林物种等多样性的保护问题上，遵守就地保护、移地保护、信息通报等多个国际制度的要求。由于林农的逐利性，林权改革后增大的森林面积将大多会是用材林面积，而物种减少是必然的。要解决这个问题，除了给予种植生态林的林农以更多的鼓励或补偿，以刺激其种植生态林的积极性外，引导林农关于林种的选择与种植的指导规则必须科学论证、充分建立。对于生态系统保护地、自然保护区等进行区域划分与分类管理，一直是国际社会多年来探索和拓展的经验。《联合国生物多样性公约》作为理念与立法技术都非常先进的国际公约，制度内容也非常丰富，在保护和持久使用生物资源方面的一般措施，生物多样性组成部分的持久使用，保护和合理使用的鼓励措施，研究和培训，公众教育和认识的提高，影响评估和不利影响的尽量减少，技术的取得和转让，信息的交流，技术和科学合作，资金和财务机制的设立等方面的规定都值得我国林权改革的主管机关学习、借鉴与研究。物种的相互关系，以及与生态系统结构与功能的联动关系，是非常复杂的生态系统科学，成熟的研究成果可以运用于林农种植业的生态技术导则，从科技标准与科技规范的角度，对林农的生产经营行为进行一定的生态保护导向的指引。对于潜在的物种灭失和单一化，以及因逐利造成的外来物种入侵等生态风险，都应当有一些强制性或禁止性的规定。在管理机制上，更适宜由《联合国生物多样性公约》的国内牵头管理机关——国家环境保护部进行统一监管，并联合林业部等相关部门拿出具体的技术导则与方案，日常执行与监测则由林权划定与生态监测的督察督导机构进行操作。
四、结语
虽然世界主要国家的私人林权对本国的林业发展起到了良性作用，但国家在森林生态管理上对私人经营林业都是颇为限制的。美国在近一百多年的时间里，一直都在坚持国家和州政府对森林的管理和控制，总量上公有林地约占40％，一般都有较强的生态价值；企业及个人私有的主要是用材林。美国虽然在历史上也很强调木材产出，但目前越来越强调生态产出，从古至今美国国有森林资源方面都没有简单地强调私有化。由于国家对森林资源管理上的控制，特别是完整的法制管理，使得今天美国在管理森林资源的利用和发挥其环境作用方面有着很高的效率。20世纪90年代美国等国政府提出了“生态系统管理”，加大了对森林资源生态属性的保护与研究，并为联合国各公约所借鉴推广；俄罗斯的林产工业是私有化的，但是森林资源不搞私有化，其理由是森林资源的私有化可能造成国有资产流失、职工失业和资源破坏等结果。(17)
这些忧虑，反映了森林资源对一国生态安全乃至国家安全的重要意义，不可不严加预防。被喻为“第二次土改”的林权改革是激进的一步到位式的改革。如果不能处理好改革过程中可能诱发的各种问题，改革有可能演变为一场生态危机。首先，对林地承包经营权可能产生生态负外部性进而产生生态危机要有高度的警惕。其次，要加强森林生态保护法律的规制能力，而不是目前的简单削弱，这个加强是建立在科学技术为依据的决策、信赖利益保护、公众参与、风险分担的现代行政法原则之下的。再次，如此牵动社会、经济与生态的改革，除林业部推动外，应当充分联合生态保护主管部门（国家环境保护部门）以及农业部等相关部门，群策群力，加强生态风险的预防与监测。在集体林权制度改革全面推进的关键时刻，认识到林权改革可能带来的生态风险，并研究对策机制予以防范，将国家与社会的生态公益的保护、林业产业效率的提升、林农的权益保障全面结合在一起，共同构筑风险社会下的新型林权改革法律机制。
注释：
① 2008年《林改意见》第10条规定：“放活经营权。实行商品林、公益森分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。”
② 参见《中央森林生态效益基金的补偿范围、布局和规模》，http://www.1630.gov.cn/ArticleShow.asp?ArticleID=730,2009年8月10日访问。
③ 参见苑铁军等：《生态补偿短板效应亟待调整》，《中国绿色时报》2008年3月10日第1版。
④ 参见温佐吾：《确权发证分类经营合理补偿——贵州锦屏县集体林区公益林产权改革问题与建议》，《林业经济》2007年第6期。
⑤ 参见景爱：《探索自然现象背后的人类活动》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期。
⑥ 《逸周书》卷3，《文传》。
⑦ 参见陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第282页。
⑧ 参见http://vsearch.cctv.com/plgs-play-CCTV4new-20080722-6398649.html，2009年6月10日访问。
⑨ 刘金龙：《对中国集体林区产权改革诸问题的认识》，《林业经济》2006年第8期。
⑩ 同前注⑦，陈慈阳书，第282页。
(11) ［英］休谟：《人性论》下册，关文运译，商务印书馆2005年版，第574页。
(12) 参见史尚宽：《债法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第5页。
(13) 参见季卫东：《风险社会的法治》，《中国法律》2009年第1期。
(14) 美国联邦政府于1936年制定的洪水控制条例开始引用CBA原理，明确要求所批准的项目产生的效益要超过所招致的费用。
(15) 参见赵绘宇：《生态系统管理法律研究》，上海交通大学出版社2006年版，第140页。
(16) 美国国家对于私有林的采伐制度如下：美国联邦政府和州法律没有对私有林作出“年采伐限额”的规定。各州要求私有林主记录其采伐活动并配合检查，在采伐后须进行再造林，或保存足够数量的母树进行自然更新，规定了能进行采伐的最大面积、采伐施业规范、木材和其他林产品的运输规范等。同时联邦和各州政府实行了一系列公共政策，引导私有林采伐经营行为，联邦政府对小私有林主推行造林奖励项目，促进森林更新，各州政府为土地所有者提供有关森林采伐方面的技术培训，为私有林主提供援助和咨询，发放森林作业规范手册；通过成本分摊、无息或低息补助金或贷款和所得税、财产税的优惠来促进森林可持续经营活动的实施。
(17) 参见宋维明：《对国有林区林权改革问题的几点思考》，《绿色财会》2007年第10期。
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