十一届三中全会以来党的领导制度改革的法制化取向，本文主要内容关键词为：法制化论文,制度改革论文,取向论文,十一届论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的领导制度可以分为三个层次：根本制度、基本制度和具体制度。民主集中制是我们党和国家的根本领导制度。党的领导制度的两个主要方面是党内民主和党政关系，发展党内民主以推动人民民主是建设社会主义民主政治的一条重要途径。党政关系是正确处理党的领导与人民民主的首要问题。十一届三中全会以来，党的领导制度改革实际上是以法制化为取向，进一步健全和完善民主集中制的法制系统。努力使党的领导、依法治国、人民民主通过多层次、多方面、多途径相统一，逐步形成以党章、宪法为根本大法、调整党和国家各种政治关系的法规体系。本文拟论述党内民主法制化、党政关系法制化的改革历程、成就及有关理论问题。
一、党内民主法制化
在党的历史上，贯彻执行民主集中制往往容易出现两种错误倾向：离开民主讲集中，权力过分集中，甚至导致个人专断；脱离集中讲民主，搞极端民主化，甚至无政府主义。邓小平在十一届三中全会前的中央工作会议上的讲话中指出：在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。为了保障民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。党内民主法制化就是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的法制化。党内民主法制化改革主要从三个方面进行：
（一）健全党的代表大会制度和集体领导制度
党的集体领导，广义上是指党员大会、代表大会和党的委员会及其常委会集体讨论决定重大问题。狭义上主要是指党委会及其常委会的集体领导。从党的历史看，实行集体领导，关键要解决两个问题，一是理顺代表大会、委员会和常委会的关系，二是正确处理党的领袖和党的关系。
十二大党章规定：总书记是中央政治局常委会的成员之一，负责召集政治局会议和政治局常委会议，并主持中央书记处工作。重大决策均由集体讨论做出。党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。对于中央和地方、上级和下级组织的职责权限和相互关系，对于党员个人和组织的关系，也都做了既体现民主又体现集中的规定。十三大提出要建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度。十四届四中全会《决定》提出要制定中央和地方党委工作条例，进一步明确和规范党委会及其常委会的职责范围、议事规则、决策程序。要完善党代表大会制度，进一步发挥党的中央和地方各级委员会全体会议的作用。1996年4 月中共中央印发了地方党委工作条例（试行）。
过去在党章中没有明确规定党组织讨论决定问题应当实行少数服从多数的表决制度，在实际工作中很少按表决方式决定问题，容易造成议而不决、个人或少数人说了算的不正常状态。为了发展党内民主，更好地实行民主集中制中少数服从多数的原则，十三大党章规定：党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应认真考虑。如对主要问题发生争论，双方人数接近，除了在少数紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓做出决定，进一步调查研究，交换意见，下次再表决；在特殊情况下，也可将争论情况向上级组织报告，请求裁决。
历史上曾有过全国代表大会非常任制或常任制两种规定，目前对代表大会常任制的必要性和可行性仍在探索中。鉴于两次代表大会之间有一些重大问题需要及时讨论解决，党章规定可以召集党员代表会议。党的全国代表会议强调和增选中央委员及候补中央委员的数额，不得超过全国代表大会选出的中央委员及候补中央委员各自总数的1／5。在改革开放和社会主义现代化建设的新时期，中央委员会的历次全会都做出了重大决策。值得指出的是，党章没有载明但在实际政治生活中存在并发挥重要作用的各种讨论决定问题的形式，如中央工作会议。许多中央全会等正式会议的决议都是由此前召开的历时较长的中央工作会议决定的。如1978年11月至12月召开的中央工作会议，为十一届三中全会做了充分准备。邓小平在闭幕会上的讲话实际上是三中全会的主题报告。
（二）完善党内选举制度，保障党员民主权利
选举是反映党内民主发展程度和党员民主权利程度的一项重要指标。深化选举制度应注重逐步提高差额选举的层级、规范任期制和罢免制。十三大开始实行代表、中央委员候补中央委员差额预选。十二大党章规定两种选举办法：可以经过预选产生候选人名单，然后进行正式选举。也可以不经过预选，采用候选人数多于应选人数的办法进行选举。十三大党章修改为：可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。十三大报告提出，要明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法。近期，应当把差额选举的范围首先扩大到各级党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常务和中央委员。十四大党章肯定了差额选举办法，强调党的各级代表大会代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。还规定了党的地方组织和基层组织的任期制。
中共中央先后印发了基层组织选举工作暂行条例、地方组织选举工作条例、党员权利保障条例（试行）。
（三）加强党内民主监督，逐步形成强有力的监督体系
监督的重点是党的各级领导机关和领导干部，监督的手段是有效的专门监督机构和完善的监督法规和制度。十一大我们党重新设立党的纪律检查委员会。为加强纪检工作，1980年2月， 中共中央批准中纪委的请示报告，对纪检委的领导体制做出规定，各级纪委受同级党委和上级纪委双重领导，而以同级党委为主。十二大提高了纪委在党内的地位，规定各级监察机关由各级党的代表大会选举产生，并向各级党的代表大会报告工作。在明确中央纪委接受中央委员会领导、地方纪委接受同级党委和上级纪委双重领导的前提下，不再规定“以同级党委为主”，适当扩大了纪委对同级党委成员的监督权和对案件的审批权。党的纪检机关和行政监察机关合署办公，履行纪检、监察两种职能，实行双重领导体制。1996年1月中纪委六次全会公报重申和建立了五项制度， 加强对省部级领导干部的监督，加强各级纪委对同级党委成员的监督，重申和扩大了纪委在选拔任用干部方面的职权。
中纪委先后印发了纪检机关案件审理工作条例、纪检机关控告申诉工作条例、纪检机关案件检查工作条例。
加强党内监督，要妥善解决监督机构的领导关系、地位、职权与其所承担的监督任务相一致的问题：要制定监督法规，逐步形成强有力的监督法规体系，树立监督机构和监督法规的权威；要把自上而下与自下而上监督相结合；要逐步加强和规范对党和国家领导机关和领导人、中高级领导干部的监督。
二、我党对党政关系法制化的探索
执政党的党政关系，广义上是指党与国家立法、行政、司法机关的关系；狭义上是指党与国家行政机关的关系。此外还包括党与群众团体、企事业单位和其他各种社会组织的关系。本文所论是广义的党政关系。党政关系是党和国家根本的政治关系，影响并决定其他各种社会政治关系。中国政治权力的运行实际上就是党政关系的运行，各种政治关系和政治现象都一定程度上包含着“党政关系”因素。党总结历史经验教训，对党政关系法制化进行了有益的探索。
十一届三中全会提出要认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。1980年8 月邓小平在《党和国家领导制度的改革》著名讲话中阐述了解决党政不分、以党代政的问题和领导制度的弊端。1980年12月18日《人民日报》发表特约评论员文章《论党政分工》。十二大提出党的工作和政府的工作必须适当分工。十二大党章规定：党的领导主要是政治、思想和组织的领导；党必须在宪法和法律的范围内活动。中共中央设立了书记处，中央、地方各级党的部分主要领导不再兼任政府职务；杜绝以党的名义发布法律性文件的做法在县以上地方各级人大设立常委会，加强和扩大了各级人大的权力；1982年宪法规定了国务院和各级人民政府实行行政首长负责制；精简党委工作部门，初步改变了党政工作部门“归口”领导的情况；1979年党中央做出决定取消党委审批案件的制度，明令禁止各级党委以权代法、以言代法的做法。
1986年邓小平强调：政治体制“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”（《邓小平文选》，第3卷，177页）十三大根据邓小平的政治体制改革理论对“党政分开”做了系统阐述，可归纳为六个方面：①政治体制改革的关键首先是党政分开，党政分开即党政职能分开；②党领导人民制定了宪法和法律，党就应该在宪法和法律的范围内活动；③党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐主要干部；④党对国家事务实行政治领导的主要方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策；⑤党和国家政权机关的性质不同、职能不同、组织形式和工作方式不同，应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权机关的职能，理顺二者的关系，尽可能用法律或制度的形式加以明确规定，逐步走向法制化；⑥中央、地方、基层的情况不同，实行党政分开的具体方式也应有所不同。十三大决定在中央和地方各级政府部门和审判、检察机关中不再设立党组。
江泽民在1989年8 月的全国组织部长会议上谈到充分发挥各级党组织的政治核心作用时强调：“党的领导作用只提政治领导不够，还应该有思想领导和组织领导。”“党不管思想，管什么？党不管干部，管什么？党的战斗力，党的力量，表现在哪里？”“党是政治领导核心，离开了组织领导、思想领导，那个核心就是空的。”（《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》，523、524页，中央文献出版社，1998）十四大党章没有采用十三大关于党的领导的提法，恢复了十二大党章关于党的领导主要是政治、思想、组织领导的规定。对十三大通过的党章部分条文修正案关于不同类型的基层党组织的职责和作用做了补充规定。关于设立党组的问题，不仅规定了在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中可以成立党组，而且补充强调了党组讨论和决定本部门的重大问题的任务。
党对党政关系法制化的探索，是为了克服旧体制的弊端，是经济体制改革的客观要求，符合社会主义民主政治发展的趋势。这种探索取得了宝贵经验，具有重要意义。
三、党政关系法制化的原则和关键环节
推进中国特色的党政关系法制化，应该正确把握社会主义初级阶段的国情，发挥我们的政治特点与优势，吸取历史教训而不走回头路，借鉴别国经验而不从外国模式出发，既尊重历史和现实又要研究社会主义市场经济、民主与法制的发展规律和趋势，正确处理经济与政治、改革与发展、发展与稳定的关系。为此我们必须确立三条基本原则：
（一）确立执政党地位的合法性，坚持党对国家政权的领导
党的领导包含两方面的含义：一是要不要党的领导，即党的领导地位问题，二是如何实现党的领导，即党的领导职能、党的领导权力运行机制问题，主要是党和国家政权的关系问题。在各国现代化进程中，政党的地位和作用各不相同。党领导中国革命取得胜利，建立了国家政权，同时形成党的领导制度。党的领导是中国人民的历史选择，是我国社会主义事业的核心，这是宪法确立的立国之本。从政治权力结构的横向、纵向关系看，中共是“居于领导地位的执政党”，党领导整个国家和社会政治生活；一切国家政权机关必须接受党的领导。
党的领导的优点是明确的目标性、高度的权威性、广泛的群众性和强大的整合性。现实中的政治功能与行政功能不可能截然分开，而必须经常地相互配合与协调。党的领导职能就是使政治与行政、国家意志的表达与执行的协调统一，形成整体效能。在中国现代化的进程中，客观要求中共中央和地方各级党委必须成为强有力的领导核心。十五大报告指出：共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力。党的领导方式可以随着社会环境和任务的变化而调整。
（二）依法确立党与国家政权的职能关系，形成权力制约机制
以往改革党政关系一般都是片面强调党与行政机关的关系，从而往往导致削弱党的领导等问题，引起挫折。“党政分家”、“党政两张皮”或“党政合一”、“建党于政”等，结果都同样会导致削弱党的领导。其原因是没有抓住划分党与国家政权机关职能关系的关键环节。
党政关系法制化的关键环节应该是执政党与国家权力机关之间的关系。理顺党和人大的关系，是建立我国权力制约机制的关键。这也符合现代政治发展的规律。党的领导权力和人大的监督权力是最高层次的权力平衡制约关系，决定着其他各级各类权力关系。只有首先理顺这个关系，才能理顺其他权力关系。我国政治体制中的主要弊端，都与没有理顺党和人大的权力关系有关。党和人大之间必须形成权力对权力的制约机制，并纳入整个国家权力制约机制中。党对人大的制约体现党的领导，人大对党的制约体现人民民主。
必须规范党的权力。党对人大的领导主要是：制定正确的路线、方针和政策，并通过法定程序变为国家意志，形成宪法和法律；加强党在各级人大的组织建设，通过法定程序建立体现党的政治主张的人大机制，推进人大系统中的党组的活动法制化；本党党员代表形成协调一致的力量，贯彻党的政治主张，团结各方面的代表；坚持党管干部的原则，党可以向各级人大推荐各方面的重要干部候选人，由人大依法选举确定。并应注意研究一些重大问题，如，党如何把政治主张经过法定程序变成国家意志，党如何向人大推荐重要干部，党与人大产生分歧时如何协调，执政党如何在人大中开展活动，各级人大中执政党党员的比例问题等，都必须用法律进行规范。
必须完善人民代表大会制度，加强人大的权威。人大对党的制约，包括对党的领导人滥用权力或侵犯人民权利的制约。应该注意到，如果党的个别领导人在一定范围内处于不受约束的地位，那么他的个人意志往往会以集体意志的形式表现出来，被个人滥用的权力也会以整体权力的面貌出现。加强对党的领导人的监督尤其显得重要。
（三）党必须在宪法和法律的范围内活动
“党必须在宪法和法律的范围内活动”是权力制约、监督党的组织和领导人的宪法原则，需要完善和加强宪法中有关党政关系的规定，用具体的法律条文和程序加以落实和保证实施。加强关于党政关系的法制建设。
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