国外国有企业制度及其演变的比较研究，本文主要内容关键词为：企业制度论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业是现代企业制度中一种特殊的产权组织形式。从世界范围来看，国有企业在不同的国家，不同的历史时期、不同的经济部门都曾经或正在起着不可替代的特殊作用。当然，随着经济形势的变化，各国的国有企业制度和产权组合形式也随之变化。本文拟对国外国有企业的制度及其产权关系的变化作一比较研究，得出某些一般性的结论，为我国当前的国有企业改制提供一些借鉴经验。
一、国外国有企业的制度分析
（一）国有企业的定义
在传统的社会主义计划经济体制下，国有企业是一个明确的概念，即企业的生产资料归国家所有，它与集体所有制一起构成公有制经济的基础。但是，在市场经济体制下，无论是在西方国家，还是在东方国家，划分国有企业的界限是不清楚的，比如说在国有股和其他法人股、私人股相混合的股份制企业里，国有股占多大的比率才能称作国有企业，在不同的国家是有不同规定的。英国1956年曾对此规定三条标准：第一，这些企业归国家所有或者国家拥有能够对它实现控股的足够的股份；第二，这些企业收入的大部分是由经营收入构成而不是由国家直接拨款或财政部的补贴构成；第三，这些企业都是由各自组成的董事会进行管理的。1980年欧洲共同体法规指南中对国有企业是这样描述的，政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响。随着国有资本和私人资本的相互渗透，国有企业的界限不明确，为了操作方便，某些国家如瑞典、芬兰、巴西和墨西哥等国，把国有资本占51%以上作为划分国有企业的标准，因为国家掌有51%以上的股份，自然可以实现对企业的控股权。但是，这种划分标准把大量国有股份虽然达不到51%，但国家已经实现控股的企业排斥在国有企业之外了，因此有些国家就不设具体的划分国有企业的国有股比率。
在日本，国有企业被定义为为公共所有或支配，依据公司法及其他公法拥有法人资格的公共性法人企业，这类企业一般是由在市场上出售其生产的大部分产品的非法人的政府事业机构演变而来的，因为这些事业机构从其活动类型来看属于产业一类的活动。可见日本把国有企业主要定义为国家所有的提供公共服务产品的企业。
（二）国有企业的类型
西方国家现有的国有企业的类型，对于我们理解国有企业的存在的意义以及国家在国有企业中所扮演的角色都是十分重要的。从表面看起来，各国国有企业的类型纷繁多样，如美国把国有企业按股份的纯度划分为纯国有企业和官私合营企业。日本把企业按经营形态划分为政府直接经营的公营企业（主要有造币、邮政、金融、保险等）、政府间接经营的企业（如地铁、电信、电话等）和公私合营的企业。德国以企业的经营性质（是否盈利）为标准进行分类，第一类国有企业为非盈利企业，通常是指那些为满足社会公共需要而设立的服务性、自然垄断性企业，如地铁、邮政、无线广播等；第二类是盈利企业，这类企业与其他私有企业一样，在市场竞争的驱使下，追求最大利润。当然国有企业还有许多划分标准，如按竞争程度划分，可分为垄断性国有企业和竞争性国有企业，按行业划分可分为基础设施部门的国有企业，制造工业部门的国有企业和金融部门的国有企业。综上所述，西方各国和日本等市场经济发达国家，尽管在国情和体制上略有差别，在国有企业划分标准上也不尽相同，但是我们可以大体上把这些国家国有企业的划分标准分为两大类型：第一，是国家独资的、通过董事会委托代理关系进行管理的独立的法人企业。这类企业就市场竞争的特征来看，往往属于垄断性企业；就行业特征来看，大多涉及基础设施、提供公共服务产品和国防等部门；就经营目标来看，主要不是盈利，而是为国民经济发展的需要和社会福利的增进服务。第二，是国家独资或控股的以盈利为主要目标的法人企业。这类企业就市场特征来看，绝大部分属于竞争性企业；就行业特征来看，大多涉及制造业（如法国的雷诺汽车公司）。至于金融业中的国有企业，根据其功能的不同（宠观经济调控需要还是盈利的需要）和产权关系（国家独资还是控股）可以分属上述两类中的任何一类。
（三）国有企业存在的意义
各国由于历史和工业部门的特点，国有企业在具体类型上所占的比重是不同的，如美国的国有企业主要分布在提供公共服务产品的行业，而意大利国有企业的特点是“国家参与制”，即国家通过各级控股公司控制各类制造业的企业的股份。但是，这些国家都不同程度地存在上述两类的国有企业，因而从中我们就可以发现这两大类国有企业存在的意义是不同的。
第一类企业，即基础设施部门和提供公共服务产品的处于垄断状态的国有企业，如交通、通讯、电力等部门的企业以及关系国计民生和国防的重大企业，国家一般采取控制程度极强的独资经营的方式，其经营目的一是为政府更好地掌握国家的经济命脉；二是通过国有企业的公共产品和服务的生产，最大限度地改善社会公共设施，增进社会福利，避免市场经济中过于追求盈利目标而忽视社会效率的情况（如垄断企业的过高的垄断定价可能损害公众的利益，而国家则可以在考虑各方面利益的基础上定出合理的价格），同时，也可避免私人投资这类企业因财力不足或承受过长的投资回收期而退缩的情况；三是控制经济发展的方向，根据国家对中长期经济发展的预测和科研项目的开放，掌握总体投资，调整产业结构，加快现代化建设。对于这一类企业，国家实际上充当着特殊股东的角色，其目标是多重的，而盈利往往是次要的目的。比如在公共交通定价中，为了考虑公众的利益，政府往往采取低价政策，因而公共交通企业的经营结果可能是亏损的。但如果把公众由此获得的福利考虑进去，这样的国有企业不一定是经营不善的企业。
第二类国有企业是处于竞争中的企业，其经营目的主要是为了赢利，因此国家的控制也是不严密的，主要采取控股方式的间接控制，必要时甚至不控股，只参与股份。这一类国有企业，从其形成过程看，一是二战以后欧洲国家通过没收战争中的不法资本而形成的，二是80年代初，随着欧共体的发展，为增强国有企业的国际竞争力，欧洲国家着力扶持一批国有企业。这一现象在亚洲一些国家和地区，如新加坡等也比较明显。因此这一类国有企业把竞争能力、经营效率放在第一位，而不承担其他社会目标，在这一类企业中国家的角色类似于一个普通的股东，当这些企业由于国有产权关系不明，或者国家行政过多干预而导致企业效率降低时，国家就根据公司法对其进行改组，这就是80年代末以来的私有化过程，目的是为了提高国有企业的经营效率，摆脱国家的财政负担。
二、国外国有企业的产权关系和国有资产管理类型
产权关系是理解国有企业运行状态及其效率的关系。所谓产权，是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利，因此产权是一系列权利的总和：在法律许可范围内对产权客体的使用（控制）权利，在不损害他人的前提下，享受产权客体的收益权利，改变产权客体的形态和内容的决策权利以及通过出租使用权或决策权转让给他人的让渡权利。由此可见，产权实际上是对经济活动中人与人之间的利益边界的一种界定，他与经济资源的稀缺性和经济行为人理性假定一起构成西方经济学的基础。如果产权授予某一个人，则称为私有产权，如果产权属于国家，则称为公共产权或国有产权。在私有产权完备的情况下，产权拥有者可以对产权客体的多重用途进行选择，并承担由此而发生的收益和成本。企业是不同经济资源（或生产要素）的产权相交换的场所。在传统的业主制企业中，资本的控制权和收益权合而为一，从而保证私人企业的有效运行。在现代市场经济中，企业的资本控制权和收益权相分离，但是股份制公司的产权安排，完备的资本市场和其他要素市场体系，一方面保证了让渡资本控制权的资本所有者的收益权得到实现，另一方面资本所有者也能对实施资本控制权的企业经营人员实行有效的监督。因此，明晰的产权边界，完备的市场体系以及有效的企业的委托—代理关系保证了两权分离的股份制企业的有效运行。同样的道理，考察一个国有企业是否有效率，就要看其产权边界是否明晰，是否具备完备的市场体系以及有效的委托—代理关系。下面我们根据这一线索讨论国外国有资产管理的类型。
与上面讨论的国有企业分类相对应，国有资产管理的类型也根据企业是采取国家独资形式还是控股形式分成两种类型。在国家独资的提供公共服务产品的自然垄断企业中，上述保证企业有效运行的三个前提是最难以满足的。首先是垄断行业的产品缺乏完全竞争的定价机制，因而定价带有人为的因素，由此而带来的第二个结果是，国有资产的收益不是通过市场获得，因此这些企业的财务结果并不反映它的经营效果。其次，企业资产的国家独资性质也排斥了国有资产在资本市场的流动和合理定价，因此在国家独资企业委托代理关系中，产权边界无法确定。产权边界的模糊就使得国有资产管理部门对其所委托的国有企业管理人员的考核标准难以确定，从而也就难以对他们实施有效和自发的激励和约束。因而，对于这一类企业，尽管国家承认其独立的法人地位，在具体经营活动上给予充分的自主权，但是国家对企业的监管是十分严密的。
以法国为例，政府对国有企业实施事先和事后的双重监管。首先，最主要的监管手段是任命企业领导和董事会的大部分董事，任命或撤换必须以职业才干为唯一标准，这一权利的实施对保证国有企业的有效运行是至关重要的。其次，国有企业还必须接受技术和财政的事先双重检查。技术监管由业务主管部门委派的代表负责，他列席董事会议，向董事会传达主管部门的意见，有权对某些决定草案再行表决，有时甚至有否决权。财政监管由国家监督员或一个监督小组负责，列席董事会，检查企业经济活动和财务管理。最后，国有企业还必须接受事后检查，目的在于核实管理是否严格有效。这些检查主要由一个专门行政司法机构——审计法院实施。审计法院每两年度就国有企业的工作、管理和结果作一总结报告。
同样地，美国对纯国有企业进行直接管理。美国是一个国家干预相对较少的市场经济国家，国有企业的比重也很低，对国有企业给予相当大的经营自主权，而且主要运用经济干预手段对企业活动进行调节。但是，对于发电、交通运输、农业水利建设等少数国有企业，还是实行较严密的监管，例如要求企业向政府提供财务报告，接受财务检查，政府有权直接派员进入董事会或其他机构监督，了解企业的经营活动。同时政府有权直接任免企业的董事会、总经理等，并规定其工资和福利水平。另外，政府在一定范围内可采用行政手段进行干预，如直接规定企业产品的价格、利润分配、设备处置、亏损处理，直接确定企业投资的规模和方向等等。
国外国有企业的第二大类型是国家控股的股份制企业，这一类企业大都是处于竞争行业的企业，其产品价格由市场竞争中形成，国家股份可以进入股票市场进行交易，企业目标以盈利为主，考核企业经营人员的业绩主要是看国有资产的增值和企业的实现利润，因此产权关系是相对明晰的，国家在这里主要扮演普通股东的角色，对国有企业所占股份的比率一般不定先决的标准，而是根据国有资产的增值和企业经营效率来决定的。
在西方市场经济国家中，国家控股形式的国有企业在意大利发展较为典型，具体为“国家参与制”的控股形式。所谓国家参与制就是国家通过各级控股公司控制各种企业的股份。从组织结构看，“国家参与制”的最上层是中央政府设立的国家参与部，控制管理着几家集团性的大控股公司，如伊利和埃尼集团，中间层是这些大控股公司控制的部门性的次级控股公司，下层是被它们控制的无数个企业。国家对国有企业集团的控制，一般是通过任命其领导人，拨给一定的补贴或资金，授予专营权，审查其年度计划、预算、决算等措施来进行。国有大企业对次级控股公司以及次级控股公司对企业的控制，则是通过参股控制其董事会。如1991年伊利集团在金融界控制着罗马银行87.5%的股份、意大利信贷银行65.4%的股份、意大利商业银行54.7%的股份。据统计，伊利集团通过12家次级控股公司控制着600多家企业。埃尼集团也以同样的方式控制着300多家企业。
总而言之，在西方大多数国家的国有股份制企业中，国家作为最大的股东，通过任免企业董事长、参与董事会以及同企业签订计划合同等方式来控制国有企业的发展和经营，至于企业的日常经营活动则不加干预，实行企业自主经营。对于董事会成员工作业绩的考核，主要看企业的财务结果，即盈利情况。
三、对国外国有企业产权重组情况的考察
在社会基础设施和提供公共服务产品的部门中，国有企业在一国国民经济中有其不可替代的地位和作用。但是，在大量的竞争性的工业制造部门，以盈利为主要目标的国有企业，则不必拘泥于某一种产权安排，而是可以根据国民经济发展的不同阶段、不同环境等因素，采取不同的产权安排形式。在西方各国，战后几年以及80年代初，都出现过国有化的高潮，而80年代中期以来，国有企业的效率低下，政府的财政负担加重，于是就出现私有化的潮流。在发展中国家，为了加快民族工业的发展，五六十年代在工业制造行业也大力发展过政府扶植下的国有企业，但随着民族工业的发展，国内市场体系的完备，国内外竞争的加剧，也纷纷出现国有企业民营化的情况。下面我们对不同国家的民营化（私有化）过程作些探讨。
（一）新加坡的扶植—发展—民营化模式
新加坡是一个自然资源贫乏的国家，长期以来一直是经营转口贸易的自由港，缺乏工业基础。1960年前后，由于出口贸易前景不佳，开始发展工业，并且一度实行过以新马（马来西亚）共同市场为主的进口替代战略。1965年以后，国内市场变得极为狭小，新加坡经济发展面临严峻的挑战，需要走出口导向型的工业发展道路。但是，由于新加坡以前的经济特征是转口贸易，缺乏工业资本和企业家，私人金融资本对投资工业也缺乏信心，看不到出口工业的潜在优势。面临这样的环境，新加坡政府一是采取引进外资的政策，二是由国家通过经济发展局，对重点扶植的工业项目大量投资，形成一批强有力的国有企业，推动了新加坡工业国有化的进程。随着经济的发展，私人投资者对工业制造业的投资开始活跃，各行业内部形成了竞争的市场结构。这时，政府认为国有企业在竞争行业的创办目的已经达到，应及时在这一领域撤回，以使企业独立地面对市场，展开竞争。
新加坡实行民营化的过程是，政府通过向私人企业出售国有企业的部分股权，一方面把纯国有企业变为国有股、法人股、私人股相混合的股份制企业，另一方面把国有股出售而获得的大量资金，再投入到重点的新兴工业，如科技含量高、需要大量投资的工业部门。这样就形成发展中国家所特有的一种“国家扶植的国有企业—带动整个行业的发展—民营化”的发展模式。民营化既充分调动了民间资金，又避免了国有企业在这一行业中或者处于垄断地位而影响行业内部的竞争，或者由于国有企业的产权安排不当而影响效率，使所有企业在平等的基础上展开竞争。当然在这个民营化过程中，还必须具备一些条件，那就是发达和完备的股票市场，健全的法律体系和市场规则。而在这方面，新加坡的条件是相当优越的，它具有世界一流的金融和股票市场，严密的法律体系，与国际接轨的市场规则等。
（二）法国国有企业产权关系的演变
法国的国有企业是从本世纪20年代起，经过好几次国有化运动逐步形成的，其大规模形成过程，一次是在二战以后，主要是一些自然垄断的企业（特别是能源和交通运输部门）被国有化，另一次是在1982年，因为随着欧洲共同体建设进程的加快，法国的企业面临国际市场的挑战，一些中间产品和设备产品的企业被国有化。随着经济形势的变化，为了提高企业的经济效率和竞争能力，1986-1988年，政府又将工业领域的圣戈班、通用电力公司、马特拉等公司和金融领域的巴黎荷兰银行、兴业银行等一大批国有企业私有化。1988年以后，国家既不搞大规模的国有化，也不搞私有化。但这并不意味着国有部门的边界就稳定了。1990年1月，法国航空公司购买了一家私营航空公司54.8%的股份，人们称之为“淮国有化”。反过来，还有一些被称为“国有企业部门透气”的行动，实际上实现了私有化，其形式主要是将国有企业的一些子公司出让给私人股东或与私人资本合并。另外，当国有企业面临资金不足和国家预算拮据时，一些国有企业被迫接受甚至鼓励私人资本进入国有部门（占少数股权）。因此，在“纯国有”和“纯私有”部门之间，存在着广阔的合作地带，以提高各种资本的配置效率。
综合起来，法国国有企业产权的重新组合有以下三种情形：
第一，国家可以赋予一个从事工商活动的国家部门以法人地位，根据公司法成立国家独资或与其他企业合资的有限责任公司。如原邮政电信局，虽然从其经济活动看与国有企业并无二致，但在法律上还是不具备法人地位的国家行政机构，因此政府在1990年对其产权进行重新划定，并根据公司法，使其成为两个独立的法人。
第二，国家将独资的有限责任公司改组为新的有限责任公司或股份公司。要完成这一改组，法律上要完成双重手续：解散原来国家独资的有限责任公司，财产、权利和义务转归国家，然后国家把这些资产作为投资移入一个原有的或新开的公司，换取新股份。这项投资必须按照所有商业公司的普通法程序进行。1980年“烟草火柴工业开发局”和1990年“雷诺汽车公司”改组便是此例。这类国有企业产权的重新安排往往是新公司向私人资本开放的前奏。
第三，向私有部门转化（私有化）。这不单单是将国有企业的资本向少数私人股权开放，而是财产转让或私有化（国家成为少数股东或不做股东）。1986-1988年期间，法国政府发起了一次大规模的私有化运动，如将子公司和孙公司全部包括进去，共有1000多家企业，30万职工转入私有企业。根据法律，私有化的程序有以下一些内容：(1)根据宪法规定，立法机关有权批准向私有企业转让财产，它可以赋予国家有半数以上股权的企业行使这一权力，但国家公共服务部门和既成垄断部门不得实行私有化。(2)私有化委员会包括7名成员，负责对企业进行估价。估价参考股票在股市的价格、资产价值、实现利润、子公司的存在与否及企业未来的前景等因素。(3)私有化可以通过股市进行，也可以在股市外通过招标进行，后种方式主要用于向一些稳定股东出让部分资本。总之，私有化过程要体现市场化和公平竞争的原则。(4)向外国人或法人出售的股份总额不能超过资本的20%，10%的股份专为职工保留，低价出售，个人购股优先考虑10股以下的购买者。
四、对东欧国家私有化过程的比较研究
80年代末以来，东欧诸国都在从计划经济体制向市场经济体制转轨，并采取大规模的国有企业私有化的方案。
首先看一下西方成熟市场经济与转轨经济中私有化过程的根本差别。就国有企业的产权重组或私有化角度来说，西方成熟市场经济国家与东欧由计划经济向市场经济过渡的国家的主要差别体现在以下几个方面：
第一，西方国有企业的私有化是在一个完备的市场经济体制中进行，国有股的定价可以在发达的股票市场或类似于股市的市场化过程中进行，股份转让给个人可通过竞争的方式进行。但是，在东欧国家国有企业的私有化是与经济体制的转轨同步进行，那里尚未建立起完备的产品市场、要素市场和资本市场，国有资产难以市场化和资本化。
第二，在数量上，西方国家的国有企业在整个经济中所占的比重是不高的，因此私有化只意味着很小比例的国有企业数的减少。而在东欧的转轨经济中，激进的改革方案意味着在很短的时间内，将占国民经济绝对比重的国有企业私有化。
第三，在西方国家，近年来一直是游资充斥，国内储蓄高于投资，因此国有企业私有化的资金来源不成问题。而在东欧国家，转轨以前是投资饥渴型的经济，投资一直大于储蓄。转轨以后，经济不景气，国民收入不仅没有增长，反而有所下降，因此居民的储蓄率低，数字庞大的国有企业的私有化，面临着资金来源不足的问题。如果采取引进外资的办法，由于这些国家市场经济体系尚未彻底建立，生产下降的局面尚未扭转，西方投资者还不可能把大量的资金投入，而更多地采取观望的态度。
第四，在西方国家，国有企业的私有化都是根据一整套的法律程序进行，一般说来不存在国有资产低估和流失的问题。在东欧国家，虽然也从西方引进了一些经济法规，但从总体看法律体系还是不完备的，漏洞很多，难免出现国有资产大量流失的情况。
第五，在西方国家，把消费以外的家庭收入部分配置到不同的金融资产（如股票、债券等）上，以期减少风险获得最大收益，已经成为普通家庭理性的选择行为的一部分。而在东欧国家，人们还缺乏长期投资意识，即使是国家无偿分配的股权，大多数股民并不关心其长期的投资效益，只是注重短期的投机收益，因此他们大多把这些股票迅速转让。由此可见，市场经济的建立并不是一个简单的引进西方经济法规和实行国有企业私有化的过程，而是涉及到整整一代人观念改变的大工程。
下面我们通过波兰、捷克斯洛伐克和匈牙利等国私有化过程的介绍，进一步论证上述观点。
在东欧国家中，波兰和前捷克斯洛伐克采取比较激进的非传统的私有化政策，但是在这些国家中，要把大规模的企业在短期内私有化，一个最为棘手的问题便是资金来源的不足。为了解决这一问题，这些国家用“人民资本主义”这一概念来实行私有化。“人民资本主义”是1947年由艾哈德(Iuduig Erhard)提出来的，企图用建立许多小股东的办法来提高资本主义在人民中的感情。最先使用这一概念的是奥地利，1957年，两家最大的国有化银行有40%的股份通过销售“人民股票”(people's shares)实行了私有化。根据这一思路，这些东欧国家把国有资产无偿地或者名义上缴付不多的钱分配给国民，然后这些被分配的股权凭单经过许多轮的拍卖过程调换成某些企业的股票，根据设想持有股票的市民就成了这些企业的股东，决定企业的经营和发展计划，企业的国有产权不清的问题也由此得到解决。但是这种私有化方案存在许多问题，首先是这些股票的市场价值都是在刚刚建立不久的、尚不完备的有价证券交易市场中确定，大量的几乎是无偿分配到的企业股份的股东并不关心企业前途，而是热衷于把持有的股票尽可能快地换成现款，在抛售热浪中这必然使股票的价值受到巨大压力，使企业的投资基金陷入支付困境，而少部分局内人和投机分子则在这个过程中大发横财。因此，人民资本主义的做法，即利用人民手中持有股票的私有化，虽然有利于转轨经济中的国有企业实现迅速私有化，既能解决购买力不足问题，也能部分解决企业的估价问题。但是，它带来很多消极的方面：第一，向国民配股就难以获得私有化所必须的资金；第二，股票的过分分散和买卖股票的过分投机，难以形成对企业经理实行有效监督的机制。
与此相反，匈牙利提供了一种完全不同的私有化模式。首先，从经济转轨开始，匈牙利就不考虑人民资本主义和向国民分配股权凭证的做法，坚持国有资产只能出售、不能分配的原则，因此私有化是采取有偿的做法，国家股份主要通过票证交易所进行拍卖。匈牙利要求私有化贯彻公开性和竞争性、监督性，国有企业的私有化要争取公开招标的方式，只有一二家投标者的企业不能出售。因而，在私有化过程中国有企业财产有较大幅度的升值，在职工参与本企业股份方面，国家给职工保留一部分优先股，但职工不能超过企业总资产的20%。其次，股份制是匈牙利国有企业私有化过程中所采取的主要形式，通过由国家和外资企业、国内其他企业和私人资本等一起参与组成股份制公司，在这类公司中，国家作为股东之一，同其他股东一样参与企业的管理和利润的分配。为了维护本国的利益，规定某些企业中国民和民族资本的股份必须在51%之上。
由于坚持有偿出售国有资产的原则，因此，匈牙利国有企业在私有化过程中碰到的首要问题，就是国内资金的缺乏，本来设想通过私有化在国内形成一个中产阶级的目标难以实现。其次，随着私有化的进展，失业人数急剧增加，1991年初匈牙利失业率为2.1%，而1993年已达到13.5%。由此可见，匈牙利的国有化过程将是一种漫长的渐进过程，与波兰等国激进的私有化过程比较起来，可能更加合理，成功的可能性也更大。
注释：
① 联合国贸易和发展会议，GE94-52543，第34页。
标签：国企论文; 股票论文; 国内宏观论文; 企业经济论文; 国有资产管理论文; 投资资本论文; 企业经营论文; 宏观经济论文; 国家部门论文; 市场经济论文; 经济学论文; 产权论文; 投资论文;